Auto 2082-2006 de julio 12 de 2007 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

PROCESOS DE ÚNICA INSTANCIA QUE SE CONVIRTIERON EN DE DOBLE INSTANCIA

Incidencia de la modificación sucesiva de las cuantías en procesos contencioso-administrativos.

EXTRACTOS: «El problema jurídico a resolver radica en la procedencia del recurso de apelación interpuesto cuando ya estaban en funcionamiento los juzgados administrativos contra una providencia proferida como de única instancia bajo la vigencia de la Ley 954 de 2005. [...].

1. De la jurisdicción y competencia.

Desde el punto de vista jurídico por competencia se entiende “la medida como la jurisdicción se distribuye entre las distintas autoridades judiciales” (1) ; según Rocco, la competencia puede definirse como “aquella parte de la jurisdicción que corresponde en concreto a cada órgano jurisdiccional singular, según ciertos criterios a través de los cuales las normas procesales distribuyen la jurisdicción entre los distintos órganos ordinarios de ella” (2) . Couture la definió como una medida de jurisdicción. Todos los jueces tienen jurisdicción, pero no todos tienen competencia para conocer de determinado asunto. Un juez competente es, al mismo tiempo, un juez con jurisdicción; pero un juez incompetente es un juez con jurisdicción y sin competencia. La competencia es el fragmento de la jurisdicción atribuido a un juez (3) .

Es decir, la jurisdicción compete a todos los jueces, mientras que la competencia es la facultad que en concreto está atribuida por la ley a cada juez, teniendo en cuenta factores que garantizan que el asunto debatido será conocido por el juez correspondiente. Dichos factores han sido definidos así: objetivo: basado en la naturaleza del proceso y en la cuantía de la pretensión; subjetivo: atiende a la calidad de la persona que ha de ser parte dentro del proceso; funcional: que se determina en razón del principio de las dos instancias; territorial: se relaciona con el espacio en el cual un funcionario judicial ejerce sus funciones, es decir, lugar o territorio para desatar los litigios que en él surjan; y de conexión: cuando en razón de la acumulación de una pretensión a otra, entre las que existe conexión, un juez que no es competente para conocer de ellas puede llegar a serlo.

2. Cuantía aplicable desde la presentación de la demanda hasta la fecha de interposición del recurso de apelación y la forma como se debe establecer.

En el sub-lite el factor que ocupa la atención de la Sala es el objetivo, por razón de la cuantía, teniendo en cuenta que para la época de presentación de la demanda se encontraba vigente el Decreto 597 de 1988, que establecía como de conocimiento del tribunal en única instancia los asuntos cuya cuantía fuera inferior a la allí señalada, con los ajustes previstos por la ley.

El artículo 131, numeral 6º, subrogado por el Decreto 597 de 1988, determinaba la competencia para los tribunales en única instancia con el siguiente tenor literal:

“[...] 6. De los de restablecimiento del derecho de carácter laboral, que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos de cualquier autoridad, cuando la cuantía no exceda de quinientos mil pesos ($ 500.000). [...].

En este caso, la cuantía para efectos de la competencia se determinará así:

a) Cuando le reclame el pago de sueldos o salarios de un período preciso o determinable, y prestaciones sociales de cuantía determinada o periódica de término definido, por el valor de lo reclamado o de la suma de los derechos demandados;

b) Cuando se reclame el pago de prestaciones periódicas de término indefinido, como pensiones de jubilación o de invalidez, por lo que se pretenda, según la demanda, desde cuando se causaron hasta la presentación de la misma, sin pasar de tres (3) años”.

La cuantía de la norma antes transcrita se reajustó en un 40% cada dos años, por disposición del artículo 40 del Decreto 597 de 1988.

Así, las cuantías, de acuerdo con el año de presentación de la demanda, quedaron con los siguientes valores:

Del 1º de enero de 1990 al 31 de diciembre de 1991$ 700.000.00
Del 1º de enero de 1992 al 31 de diciembre de 1993$ 980.000.00
Del 1º de enero de 1994 al 31 de diciembre de 1995$ 1.380.000.00
Del 1º de enero de 1996 al 31 de diciembre de 1997$ 1.940.000.00
Del 1º de enero de 1998 al 31 de diciembre de 1999$ 2.720.000.00
Del 1º de enero de 2000 al 31 de diciembre de 2001$ 3.810.000.00
Del 1º de enero de 2002 al 31 de diciembre de 2003$ 5.340.000.00
Del 1º de enero de 2004 al 31 de diciembre de 2005(4)$ 7.480.000.00

El 8 de julio de 1998 se publicó en el Diario Oficial 43.335 la Ley 446 de 1998, mediante la cual se modificaron y expidieron normas del Código Contencioso Administrativo. En su artículo 164, en cuanto a la vigencia en materia contenciosa, advirtió:

“ART. 164.—En los procesos iniciados ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, los términos que hubieren empezado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones y citaciones que se estén surtiendo, se regirán por la ley vigente cuando se interpuso el recurso, se decretaron las pruebas, empezó a correr el término, se promovió el incidente o principió a surtirse la notificación. (...).

PAR.—Mientras entran a operar los juzgados administrativos continuarán aplicándose las normas de competencia vigentes a la sanción de la presente ley” (se resalta).

En consecuencia, por esta normativa expresa las competencias fijadas por la Ley 446 de 1998 quedaron suspendidas hasta cuando entraran en funcionamiento los jueces administrativos, razón por la cual continuaron aplicándose las normas de competencia establecidas por el Decreto 597 de 1988 con las modificaciones señaladas.

Ahora bien, con posterioridad se profirió la Ley 954 de 27 de abril de 2005, cuya fecha de promulgación fue el 28 de los mismos mes y año en el Diario Oficial 45.893, “por medio de la cual se modifican, adicionan y derogan algunos artículos de la Ley 446 de 1998 y del Código Contencioso Administrativo, y se dictan otras disposiciones sobre competencia, descongestión, eficiencia y acceso a la administración de justicia”, que, en su artículo 1º, adicionó el parágrafo del artículo 164 de la Ley 446 de 1998, así:

“ART. 1º—Readecuación temporal de competencias previstas en la Ley 446 de 1998. El parágrafo del artículo 164 de la Ley 446 de 1998, quedará así:

“PAR.—Las normas de competencia previstas en esta ley se aplicarán, mientras entran a operar los juzgados administrativos, así:

Los tribunales administrativos conocerán en única instancia de los procesos cuyas cuantías sean hasta de 100, 300, 500 y 1.500 salarios mínimos legales mensuales vigentes previstas en el artículo 42, según el caso, y en primera instancia cuando la cuantía exceda de los montos. Asimismo, en única instancia del recurso previsto en los artículos 21 y 24 de la Ley 57 de 1985, en los casos de los municipios y distritos y de los procesos descritos en el numeral 9º del artículo 134 b adicionado por esta ley, salvo los relativos a la acción de nulidad electoral de los alcaldes de municipios que no sean capital de departamento, que serán revisados en primera instancia”.

Los tribunales administrativos continuarán, en única y primera instancia, con el ejercicio de las competencias de que tratan los artículos 39 y 40.

Las competencias sobre jurisdicción coactiva asignadas en segunda instancia a los tribunales administrativos según el artículo 41, corresponderán en segunda instancia al Consejo de Estado. Y las competencias sobre jurisdicción coactiva asignadas en segunda instancia a los jueces administrativos según el artículo 42, corresponderán en segunda instancia a los tribunales administrativos.

El Consejo de Estado asumirá en única y segunda instancia, las competencias asignadas en los artículos 36, 37 y 38.

Las competencias por razón del territorio y por razón de la cuantía, previstas en el artículo 43 de la Ley 446 de 1998, regirán a partir de la vigencia de la presente ley” (5) .

La readecuación temporal de competencias tuvo vigencia desde la fecha de promulgación de la Ley 954 de 2005, 28 de abril de 2005, hasta el 31 de julio de 2006, ya que a partir del 1º de agosto del mismo año empezaron a operar los juzgados administrativos, de conformidad con el Acuerdo PSAA06-3409 de 9 de mayo de 2006, proferido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, que dispuso:

“ART. 2º—Entrada en operación. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo tercero del Acuerdo 3345 de 2006 y de las diligencias y gestiones de índole administrativo que deben adelantarse para un adecuado funcionamiento de los nuevos despachos, así como en desarrollo de lo establecido por el parágrafo del artículo 164 de la Ley 446, modificado por el artículo 1º de la Ley 954 de 2005, establecer como fecha de entrada en operación de los juzgados administrativos el día 1º de agosto del año 2006 [...]”.

Durante la vigencia de la Ley 954 de 2005, a efectos de determinar la competencia en única o primera instancia, se tuvo en cuenta el monto de los 100 salarios mínimos legales vigentes (SMLV) pero a la fecha de presentación de la demanda, de conformidad con el auto de la Sala Plena Contenciosa de 28 de marzo de 2006 (6) .

Entrados en funcionamiento los juzgados administrativos el 1º de agosto de 2006, se debe determinar la competencia con base en los artículos 132 y 134B del Código Contencioso Administrativo, tal como fueron modificados por los artículos 40 y 42 de la Ley 446 de 1998, respectivamente:

El artículo 132, numeral 2º, del Código Contencioso Administrativo, dispone:

“ART. 132.—Modificado. Decreto 597 de 1988, art. 2º modificado Ley 446 de 1998, art. 40. Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: [...]

2. De los de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de cien (100) salarios mínimos legales mensuales”.

A su turno el artículo 134B, numeral 1º, del Código Contencioso Administrativo, preceptúa:

ART. 134B.—Adicionado Ley 446 de 1998, art. 42. Los jueces administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos:

1. De los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía no exceda de ciento (100) salarios mínimos legales mensuales”.

Como regla general, la cuantía del proceso para fijar la competencia en única o primera instancia debe ser la establecida a la fecha de presentación de la demanda, sin olvidar las variaciones debidas a que las normas procesales son de aplicación inmediata.

En aplicación del efecto inmediato de las normas procesales un proceso que, por vía de ejemplo, gozaba de doble instancia conforme al Decreto 597 de 1988 pudo convertirse en de única instancia por la vigencia de la Ley 954 de 2005 y aun pasar a ser nuevamente de doble instancia en aplicación de la Ley 446 de 1998. Quiere decir lo anterior que el efecto inmediato de la ley procesal pudo hacer variar las instancias de conocimiento de los procesos laborales en virtud de la modificación de las cuantías.

3. El principio de la doble instancia.

El principio de la doble instancia, elevado a canon constitucional en el artículo 31, prevé que toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley, con el siguiente tenor literal:

“ART. 31.—Toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley”.

La Corte Constitucional se ha ocupado de este tema resaltando que en el principio de la doble instancia subyacen los derechos de impugnación y de contradicción.

La garantía del derecho de impugnación y la posibilidad de controvertir una decisión exigen la presencia jerárquica del superior, que permita la participación de otra autoridad independiente, imparcial y de distinta categoría en la revisión de una actuación previa, sea porque los interesados interpusieron el recurso de apelación o porque resulte forzosa la consulta (7) .

En el mismo sentido, en sentencia C-1237 de 2005 (8) , sostuvo:

“[...] De conformidad con lo dispuesto en el artículo 31 de la Constitución, toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley. Este precepto consagra el principio de la doble instancia, respecto de las sentencias, y otorga al legislador la facultad de establecer excepciones. [...].

La doble instancia representa una garantía para los asociados, en cuanto el examen del asunto por parte de un juez u órgano judicial de superior grado y con mayor conocimiento y experiencia en el campo del derecho permite corregir errores del inferior y, de otro lado, favorece la imparcialidad”.

En suma el principio de la doble instancia encierra una de las más caras garantías establecidas en la Carta Política, por ello, es deber del juez, salvo las excepciones expresamente consignadas por el legislador, procurar su realización y plena efectividad en las providencias judiciales. [...].

5. Solución al problema jurídico planteado.

Como lo reiteró la Sección Segunda, en materia laboral, durante la vigencia transitoria de la Ley 954 de 2005, las sentencias recaídas en asuntos que cursaron como de única o de primera instancia ante los tribunales sólo eran susceptibles del recurso de apelación si superaban la cuantía señalada en dicha norma, por haberlo dispuesto así de manera expresa la citada ley.

En consecuencia, durante la vigencia de la Ley 954 de 2005, que consideró como de única instancia los procesos cuya cuantía no superara los cien (100) salarios mínimos, los asuntos pasaron a ser de única instancia en virtud del efecto inmediato de la aplicación de las normas procesales (9) .

En los casos concretos, cuando se profirieron las sentencias los procesos eran de única instancia. Cuando se presentó el recurso de apelación, ya estaban operando los jueces administrativos y, por ende, ya había entrado en aplicación la Ley 446 de 1998, conforme a la cual los procesos serían de doble instancia, bien ante el tribunal o ante el Consejo de Estado, sólo si la cuantía superaba los 100 salarios mínimos mensuales.

Como en los presentes casos la cuantía es inferior a 100 salarios mínimos la competencia para conocer de ellos mismos estaría atribuida a los jueces administrativos en primera instancia, de acuerdo con el artículo 42 de la Ley 446 de 1998, que modificó y adicionó el numeral 1º del artículo 134B del Código Contencioso Administrativo y, por ende, la segunda instancia correspondería a la misma autoridad judicial que decidió los asuntos, lo que haría improcedente la apelación.

Para resolver el problema debe la Sala interpretar las normas de competencia de modo tal que se le dé efecto útil al principio constitucional de la doble instancia sin vulnerar la aplicación inmediata de las normas procesales ni olvidar que “el objeto de los procedimientos es la efectividad de los derechos reconocidos en la ley sustancial” (CPC, art. 4º).

El artículo 31 de la Carta Política establece como regla general el principio de la doble instancia, de manera que la única instancia es la excepción.

La Ley 446 de 1998 no reguló expresamente la cuantía de los asuntos que entraron a despacho para fallo como de doble instancia, se convirtieron en de única en virtud de una norma transitoria y volvieron a ser de primera instancia al dejar de regir la norma temporal, por ello, en criterio de la Sala, en aplicación de la garantía de la doble instancia prevista en la Carta Política, tales asuntos conservan el derecho a ser impugnados

Es más, el inciso tercero del artículo 164 de la Ley 446 de 1998 dispone: “Los procesos en curso que eran de única instancia ante el Consejo de Estado o ante los tribunales y que quedaren de doble instancia se deberán enviar en el estado en que se encuentren al competente, según esta ley, salvo que hayan entrado al despacho para sentencia”. Una razonable interpretación de esta normativa permite entender que como el proceso de única que se convierte en de doble instancia, como regla general, deberá enviarse al competente en el estado en que se encuentre, salvo que haya entrado al despacho para sentencia”. En este último caso, en garantía del principio de la doble instancia, la segunda debe surtirse ante el Consejo de Estado, que era el competente para ello a la fecha de presentación de la demanda.

De lo dicho la Sala concluye que los procesos objeto de la presente decisión son de primera instancia y, por tanto, esta corporación tiene competencia para conocer de ellos».

(Auto de 12 de julio de 2007. Expedientes 2082-2006, 2205-2006 y 0462-2007. Consejeros Ponentes: Dr. Jesús María Lemos Bustamante - Dr. Jaime Moreno García - Dra. Bertha Lucía Ramírez de Páez).

(1) Luis Mattirolo, Tratado de Derecho Judicial Civil, Madrid, Edt. Reus, 1930, pág. 3. Citado por el doctor Marco Gerardo Monroy Cabra, Derecho Procesal Civil, Ediciones Librería el Profesional quinta edición 2001.

(2) Ugo Rocco, Tratado de Derecho Procesal Civil, Bogotá, Buenos Aires, Edit. Temis-Depalma, 1970, pág. 42. Citado por el doctor Jaime Azula Camacho, Manual de Derecho Procesal, Editorial Temis 2006.

(3) Derecho Procesal Civil Colombiano, doctor Hernán Fabio López Blanco quien cita a Eduardo J. Couture.

(4) Según lo anotado al 27 de abril de 2005, inclusive.

(5) La Corte Constitucional declaró la exequibilidad de las expresiones “y”, y “cuando la cuantía exceda de los montos”. (sic), contenidas en el segundo inciso del parágrafo del artículo 164 de la Ley 446 de 1998, modificado por el artículo 1º de la Ley 954 de 2005, mediante sentencia C-474 del 14 de junio de 2006, Magistrado Ponente doctor Jaime Córdoba Triviño.

(6) Expediente 7678-05, actor: José Augusto Calvache Guerrero, M.P. Jaime Moreno García.

(7) Corte Constitucional, sentencia C-095 de 11 de febrero de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(8) Corte Constitucional, sentencia C-1237 de 29 de noviembre de 2005, M.P. Jaime Araújo Rentería.

(9) Consejo de Estado, Sección Segunda, auto del 22 de septiembre de 2005, Ref.: Expediente 730012331000200200929 01, Nº Interno 7233-05, actor: Clementina Aguilar Meneses, M.P. Jesús María Lemos Bustamante.

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