Auto 23205 de mayo 15 de 2003 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

PERJUICIOS POR EL PAGO DE UN IMPUESTO QUE DEVINO ILEGAL

PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA

EXTRACTOS: «En aquellos eventos en que la actuación de las autoridades genera perjuicios antijurídicos, su reclamación resulta legítima, pues, siendo que quien los padece no está obligado a ello, debe permitírsele acceder al mecanismo de cierre del sistema de protección y garantía (1) que se ha diseñado a favor de los administrados frente a la acción del poder público.

(1) Expresión que hace referencia a la responsabilidad patrimonial de la administración, tomada de PAREJO ALFONSO, Luciano; JIMÉNEZ BLANCO, Antonio; ORTEGA ÁLVAREZ, Luis. Manual de Derecho administrativo Volumen 1. Editorial Ariel S.A. Barcelona, 1998. Pág. 540.

En otros términos, quien se sienta damnificado por soportar un perjuicio que considere antijurídico, podrá aducir la responsabilidad de la administración y reclamar las indemnizaciones correspondientes, al margen de que tenga o no razón en sus pretensiones.

Por ello, la eficacia del mencionado mecanismo de cierre del sistema de protección y garantía depende, en muy buena medida, de la eficacia del derecho a acceder a la administración de justicia, pues, ordinariamente (al margen de la posibilidad de acudir a mecanismos alternativos de solución de conflictos), la responsabilidad extracontractual del Estado se discute ante los jueces de lo contencioso administrativo.

Viene, pues, bien la razón del profesor Alejandro Nieto (2) cuando afirma que, lo que verdaderamente desean los miembros de la comunidad, es que el Estado se comprometa a resolver sus conflictos y que, por ello, “la primera legitimación de los jueces consiste... en su potestad-deber de resolver pacíficamente los conflictos jurídicos. La corrección de su contenido —podría decirse rozando la paradoja— no es tan importante como el hecho mismo de que la decisión se produzca, que es lo que inexcusablemente necesita la sociedad para sobrevivir pacíficamente” (3) .

(2) NIETO, Alejandro. El arbitrio Judicial. Editorial Ariel S.A. Barcelona, 2000. Pág. 323.

(3) Así lo ha reconocido nuestra Corte Constitucional, en sentencia C-365 de 2000, al afirmar que la actividad jurisdiccional constituye pilar fundamental en la organización y funcionamiento del Estado, en particular, cuando la condición de Estado social de derecho, y que la función judicial encuentra su norte en el propósito esencial de consolidar la efectividad de los derechos, obligaciones, garantías y libertades públicas, para asegurar la convivencia pacífica entre los hombres que viven en comunidad, e igualmente, lograr la estabilidad institucional y la vigencia de un orden justo.

Tan importante, entonces, como la solidez de las instituciones jurídicas que determinen la responsabilidad del Estado, es la eficacia del derecho a acceder a la jurisdicción. Por ello, los objetivos perseguidos por el constituyente con la adjudicación de la potestad judicial a la jurisdicción contencioso administrativa, en tanto han sido formulados como valores, principios y derechos constitucionales, se incorporan a los textos legislativos aplicables a cada caso, como normas de derecho positivo, lo que trae como consecuencia un cambio radical en la forma de entender las competencias de los jueces (4) .

(4) En ese sentido, ver GUARNIERI, Carlo y PEDERZOLI, Patricia. Los Jueces y la Política, poder judicial y democracia. Ed. Taurus, Madrid 1999. Págs. 19-20.

Así, si el artículo 2º de la Constitución establece que son fines esenciales del Estado, por una parte, garantizar la eficacia de los derechos y principios consagrados en ella y, por otra, asegurar la convivencia pacífica; si el artículo 229 reconoce el derecho de toda persona a acceder a la administración de justicia, y si el 90 ordena que el Estado responda patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas, para el análisis de procedencia de una acción ejercida por un particular en aras de solucionar una cuestión que en su parecer compromete la responsabilidad del Estado, el juez debe favorecer la opción que permita a ese particular poner en movimiento el aparato judicial, procurando que la seguridad jurídica y el debido proceso no resulten sacrificados.

Si se insertan los textos constitucionales que definen la finalidad de esta jurisdicción a las normas que determinan la competencia para conocer de las demandas interpuestas en ejercicio de cada una de las acciones contencioso administrativas, entre todas sus posibles interpretaciones, habrá de preferirse, siempre, aquella que garantice el acceso a una administración de justicia eficiente, a una que, en el caso de la contencioso administrativa, permita el control ponderado de la actividad pública.

Caso concreto.

En el caso bajo estudio, el problema jurídico planteado consiste en determinar si procede la acción de reparación directa cuando un particular aduce haber sufrido un perjuicio derivado del pago de un determinado tributo impuesto por una norma cuya ilegalidad fue declarada por el Consejo de Estado.

Las posiciones que se han expuesto a lo largo del proceso son, en resumen, las siguientes:

La actora considera que el acto que produjo el perjuicio ya ha salido de la vida jurídica por la anulación de que fue objeto en un proceso judicial previo a éste, de manera que solo resta disponer la reparación de los daños causados durante su vigencia.

El tribunal, en cambio, considera que el actor debe solicitar, directamente a la administración, el reembolso de los dineros pagados, de manera que, si la autoridad deniega su solicitud por medio de un acto administrativo, sea éste el que se demande por vía de la acción de nulidad y restablecimiento. Incluso, sostuvo el a quo, el actor ya ha solicitado el reembolso de lo pagado, por lo que debió demandar los actos por medio de los cuales se resolvió tal solicitud.

Baste, por ahora, indicar que la Sala considera acertado el planteamiento de la parte demandante. Para fundamentar dicha tesis, la Sala se referirá, de una parte, al origen del daño aducido por la actora (solo para efectos de determinar la acción procedente); y, de otra, a la inconstitucionalidad de la exigencia de requisitos adicionales para acceder a la justicia.

Origen del daño aducido por el actor.

Algunos actos administrativos, como se dijo, se traducen en un sacrificio en la esfera de actuación personal o en el patrimonio de los particulares (5) . Por lo general, los administrados resultan asumiendo una posición de sacrificio cuando la administración cumple funciones para proveerse de recursos. En efecto, si la administración necesita medios para el cumplimiento de las finalidades que el legislador y el constituyente le han impuesto y tales medios deben provenir de la comunidad, su obtención, supondrá un sacrificio: “sacrificio es realizar una prestación personal obligatoria, soportar una expropiación... y contribuir con las cargas públicas mediante el pago del impuesto” (6) .

(5) GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús. Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo. Editorial Civitas, Madrid 1991. Págs. 202-203.

(6) GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús. Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo. Editorial Civitas, Madrid 1991. Págs. 202-203.

En esos casos, sin duda, se genera un perjuicio que habrá de considerarse jurídico en tanto el particular está obligado a soportarlo en cumplimiento de sus deberes constitucionales (C.P., art. 95) y en obedecimiento de los mandatos legales o administrativos que los desarrollen en cada evento concreto. Ese tipo de perjuicio tiene una causa de justificación expresa y concreta, consistente en un título que lo legitima (7) , en este caso, la exacción de un tributo.

(7) En ese sentido, ver HENAO, Juan Carlos. II Jornadas Colombo Venezolanas de Derecho Público. 1996, pág. 774.

Se advierte que, al margen de que, a lo largo del proceso, se discuta la causalidad del daño, en este momento procesal basta tener en cuenta las razones y planteamientos aducidos en la demanda para decidir si es adecuada la acción en ejercicio de la cual fue interpuesta.

Así pues, el actor, obedeciendo la imposición de un tributo departamental contenida en la ordenanza 44 de 1998, pagó lo que correspondía mientras tal ordenanza estuvo vigente, soportando un perjuicio que, durante la vigencia del acto, se reputó jurídico, pero cuya antijuridicidad quedó delatada con la declaración de nulidad de dicha ordenanza en sede judicial, declaración que privó de legitimidad a los efectos ya generados e impidió que produjera otros en la medida en que la expulsó de la vida jurídica.

El perjuicio aducido por el actor, tal como se deriva de su planteamiento, se causó con la aplicación de la ordenanza 44 de 1998, y su antijuridicidad se derivó de su declaración de nulidad proferida por el Consejo de Estado. En consecuencia, habiendo decisión judicial sobre la ilegalidad del acto en virtud del cual el actor sufrió —según dice— el detrimento patrimonial que pretende se le repare, en otros términos, habiendo operado la institución de la cosa juzgada respecto de la ilegalidad del acto, él ha dejado de existir como objeto de cualquier acción que pretenda su nulidad, de manera que los daños causados por tal acto, “debidamente acreditados en cuanto a su ocurrencia y cuantía, habilitan al perjudicado para demandarlos por la cuerda propia de la acción de reparación directa” (8) .

(8) Consejo de Estado, Sección Tercera, auto de agosto 24 de1998. Expediente número 13685.

Por eso, en una oportunidad anterior, la Sala reconoció que

“... la responsabilidad extracontractual no solo puede provenir de hechos, omisiones, operaciones administrativas materiales, ocupación permanente o temporal por trabajos públicos, también puede provenir de la declaración administrativa o judicial de la ilegalidad de los actos, revocatoria o nulidad, respectivamente; pues esas declaratorias reconocen la anomalía administrativa” (9) .

(9) Consejo de Estado, Sección Tercera, auto de 19 de abril de 200(sic9, expediente número 19517.

Inconstitucionalidad de requisitos adicionales para acceder a la justicia.

De acuerdo con lo que se dijo en la parte general de estas consideraciones, si una de las finalidades de la jurisdicción contenciosa es servir como vía para discutir la responsabilidad del Estado y, de ser procedente, declararla permitiendo la reparación de los daños que le hubieren sido imputables, resulta útil tener en cuenta que “cualquier actuación por parte de la administración que incida en el ámbito vital de un sujeto, que no sea legal, habilita inmediatamente a ese sujeto con una acción... para defender la integridad de su ámbito vital” (10) .

(10) GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo. Op. cit. Pág. 68.

Con lo dicho, no se trata de obviar los requisitos de procedencia de las diferentes acciones diseñadas por el legislador o los referentes al agotamiento de ciertas vías previas a la jurisdicción; se trata, en cambio, de aclarar que no le está permitido al juez, en un Estado social de derecho, exigir el cumplimiento de requisitos que no consulten los preceptos constitucionales o, aún más, que vayan en franca contradicción con ellos.

El reproche de una conducta como la mencionada (imposición de requisitos arbitrarios para acceder a la justicia), opera en mayor grado en tratándose del juez contencioso administrativo, pues su ocurrencia, en algunos casos, pondría en duda la imparcialidad del sistema judicial.

Si bien es cierto, el hecho de que el juez sea parte del Estado supone para los particulares una garantía en el sentido de ser un tercero imparcial a la hora de solucionar un conflicto entre ellos, es precisamente la inserción del juez en el aparato estatal, lo que “plantea el problema de redefinir su imparcialidad cuando tiene que resolver un litigio en el que una de las partes es el Estado o uno de sus agentes: la independencia del juez tiene que referirse entonces también al Estado” (11) .

(11) GUARNIERI, Carlo y PEDERZOLI. Op. cit. Pág. 130.

Es el caso del juez contencioso administrativo, cuyo desempeño debe observar celosamente el principio según el cual debe administrar justicia otorgando trato igual a las partes. La imparcialidad del juez contencioso es un presupuesto necesario para que la sociedad confíe en él como encargado de definir la responsabilidad de las entidades estatales y la vigencia de los derechos de los asociados (12) como administrador del, ya mencionado, mecanismo de cierre del sistema de protección y garantía. La importancia del juez contencioso es un asunto que compromete a la institución judicial con la vigencia del Estado social de derecho (13) , más ahora, cuando ha sido admitido que la contencioso administrativa es una “justicia de tutela de derechos”.

(12) En sentido similar, ver sentencia C-37 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

(13) En tanto la paz social sea considerada esencial para alcanzar un orden social justo, característica esencial de este tipo de Estado.

Resulta inconstitucional, entonces, que el juez de lo contencioso, con base en una concepción errada del privilegio de la autotutela administrativa, desconociendo el principio constitucional de la imparcialidad, imponga cargas desproporcionadas y al margen de la ley a los particulares, como condición para el ejercicio de su derecho a acceder a la jurisdicción.

La autotutela no consiste en imponer a los ciudadanos la carga de iniciar procesos administrativos cada vez que una actuación u omisión de una entidad pública le genere un perjuicio que considere antijurídico; ello supondría efectos no queridos por el derecho derivados de una interpretación restrictiva del derecho a acceder a la administración de justicia, como que no habría sino una vía judicial para dar aplicación al artículo 90 de la Constitución, en tanto quedarían vacías de contenido las disposiciones legales que prevén acciones de responsabilidad diferentes a la de restablecimiento del derecho.

De acuerdo con lo dicho, entonces, no es sostenible el argumento según el cual la acción de restablecimiento del derecho es la procedente en este caso, previas las gestiones del interesado para generar un acto administrativo que pueda ser objeto de ella.

Conclusión

Para la Sala es claro, entonces, que se trata de un caso en que la interesada solicita la indemnización del perjuicio antijurídico que le causó el pago de un impuesto que devino ilegal.

La causa del daño, tal como lo plantea la demandante, es el acto administrativo declarado ilegal, sacado de la vida jurídica por el juez contencioso administrativo, no susceptible de ser demandado otra vez .

Sin duda, los perjuicios aducidos por el actor, podrán ser reparados en caso de que se encuentren acreditados debidamente. Obviamente, el haber desvirtuado la presunción de legalidad del acto del que el demandante dice se derivaron tales efectos, no obliga al reconocimiento de lo pedido por él, pues para ello debe haber certeza sobre todos los elementos de la responsabilidad.

En conclusión: la acción de reparación directa es procedente para obtener la indemnización de perjuicios causados por un acto administrativo ilegal cuando tal ilegalidad ha sido declarada judicialmente, pues tal declaración deja a la vista una falla en el ejercicio de la función pública. Por ello, la demanda no podía ser rechazada».

(Auto de mayo 15 de 2003. Radicación 23.205. Consejero Ponente: Dr. Alier Eduardo Hernández Enríquez).

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