Auto 23245 de mayo 15 de 2003 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

RECLAMACIÓN DE PERJUICIOS POR FALLA EN LA FUNCIÓN LEGISLATIVA

PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA

EXTRACTOS: «El problema jurídico planteado en el presente caso consiste en determinar cuál es la acción procedente para reclamar la indemnización de perjuicios materiales, morales y a la vida de relación causados a un trabajador de la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero S.A. con ocasión de la liquidación de la entidad.

El a quo entendió que el hecho generador del daño fue la expedición ilegal de los decretos 1064 y 1065 del 26 de junio de 1999, de manera que, en su criterio, siendo que la causa del perjuicio es un acto administrativo, “la acción procedente para este caso, era la de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, la cual según el artículo 136 del mismo estatuto señala como término de caducidad cuatro meses a partir de la publicación, notificación comunicación o ejecución del acto, según el caso”.

El actor, por su parte, ha sostenido que la procedente es la acción de reparación directa .

Para solucionar el problema planteado, la Sala determinará cuál es la fuente del daño aducido por el actor, cuál su naturaleza jurídica y cuál la vía judicial adecuada para su control. Adicionalmente, se harán algunas precisiones sobre la caducidad de la acción y las pretensiones incoadas en la misma.

La fuente del daño aducido por el actor y sus mecanismos de control judicial.

Tal como lo reconoció el a quo, del planteamiento de los hechos que formula el demandante se colige que el origen del daño aducido es la expedición ilegal de los decretos 1064 y 1065 del 26 de junio de 1999. Sin embargo, por la propia naturaleza de tales decretos no se puede sostener, sin más, que son susceptibles de ser controlados por medio de acciones contencioso administrativas.

Los decretos mencionados, son decretos leyes. El 1064 proferido en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente mediante la Ley 489 de 1998, y el 1065, es de aquéllos llamados por la jurisprudencia “mixtos” por contener unas disposiciones proferidas por el Presidente en desarrollo de competencias extraordinarias otorgadas por el legislador y otras en desarrollo de sus facultades constitucionales ordinarias.

En efecto, la Corte Constitucional, en sentencia C-918 de 1999 señaló, acertadamente, que el Decreto 1065

“ ...en lo relativo a sus fuentes, se apoya a la vez en unas facultades determinadas —de carácter legislativo, según el artículo 150, numeral 10, de la Constitución— y en otras indefinidas, a las que alude de modo genérico, dentro de las cuales bien podrían estar comprendidas las ordinarias del Presidente de la República, como por ejemplo la potestad reglamentaria o cualquiera otra inherente a su condición de suprema autoridad administrativa”.

La competencia para el control judicial de tales actos ha sido objeto de estudio de la Corte en varias oportunidades.

En una de ellas (1) , aclaró que el decreto mixto es fruto de atribuciones provenientes de distintas fuentes y que su expedición obedece a una técnica que pretende superar las dificultades hermenéuticas surgidas alrededor del ámbito y alcances concretos de las atribuciones del Presidente de la República, lo que conduce, necesariamente a un control dual de su contenido por las autoridades competentes, sin que esta dualidad constituya per se la eventual razón de su inconstitucionalidad o ilegalidad, según el caso.

(1) C-24 de 1993.

Sin embargo, posteriormente, con ocasión de las demandas de inconstitucionalidad presentadas, precisamente, en contra de los decretos 1064 y 1065 de 1999, la Corte (2) se pronunció nuevamente sobre el tema y dijo que el control de esos actos se dificultaría al máximo si se distinguieran las normas proferidas con base en una facultad y las proferidas con fundamento en otra u otras, pues entonces, resultaría que un mismo acto, en el cual se confunden las facultades legislativas extraordinarias del Presidente y las administrativas que le son propias, “sería objeto de control dual: por la Corte Constitucional en cuanto al primer tipo de disposiciones y por el Consejo de Estado en cuanto a la otra categoría, sin un criterio objetivo previo que permitiera a los jueces distinguir con exactitud entre las unas y las otras”.

(2) Corte Constitucional, sentencia C-918 de 1999.

Esa corporación concluyó, en ese caso, que si se aceptara la tesis del control dual, tendría que entrar en diferenciaciones arbitrarias dentro del articulado de los decretos cuyo encabezamiento los presenta como decretos leyes, y que ello, “conduciría a la inhibición, por supuesta falta de competencia, respecto de los artículos que se estimasen materialmente derivados de facultades no legislativas, y a que dichos preceptos tuviesen que ser demandados ante el Consejo de Estado (C.P., art. 237-2)”, lo que supondría que, de otra parte, “el Consejo de Estado, al resolver sobre su propia competencia, podría estimar no tenerla por tratarse de normas integrantes de un decreto ley, o pensar que tal competencia le correspondería respecto de disposiciones de aquellas consideradas por la Corte como sustancialmente legislativas, entrando los dos tribunales en discrepancia”.

Concluyó, entonces, que

“Si el juez de constitucionalidad, ante un decreto expresamente catalogado por el propio Presidente de la República como "decreto ley" (C.P., art. 150-10), —so pretexto de entrar en un análisis material sobre su naturaleza, diseccionando su articulado para encontrar en él unos preceptos legislativos y otros administrativos— pusiese en tela de juicio la misma facultad que el jefe del Estado dijo ejercer, podría también, frente a un decreto reglamentario, discutir si sus normas, pese al encabezamiento, tendrían sustancialmente naturaleza legislativa y, por tanto, admitir demandas contra ellos y entrar a conocer sobre su constitucionalidad, desplazando al Consejo de Estado, con lo cual se desencajaría el sistema previsto en la Carta sobre el control de constitucionalidad y la distribución de competencias que el ordenamiento fundamental, directamente, ha efectuado (...).

Es evidente que el decreto ley es uno solo y que, no obstante la posibilidad de que se encuentren en él normas que podrían haberse puesto en vigencia con apoyo en competencias presidenciales propias, o en atribuciones administrativas, o en normas diferentes a la del artículo 150-10 de la Carta Política, su naturaleza de tal, por la superioridad de la jerarquía que le corresponde, subsume todas esas disposiciones y unifica la competencia para resolver sobre su exequibilidad en cabeza de la Corte Constitucional. En otros términos, el contenido legislativo de un decreto dictado con fundamento en facultades extraordinarias atrae e incorpora las reglas que —consideradas de manera aislada— pudieran clasificarse como administrativas, por lo cual no hay posibilidad de que ellas se puedan desglosar para los fines de su examen constitucional o con el objeto de sustraerlas del control a cargo de esta corporación”.

En conclusión, la Corte Constitucional, en esa oportunidad, respecto de los actos que interesan para este caso, asumió competencia para su control de exequibilidad y aclaró que la tenía aún respecto de todo el contendido del 1065 en tanto se trataba de un decreto ley, al margen de la naturaleza jurídica de las facultades que hubiesen dado origen a algunas de las disposiciones en él contenidas.

De cualquier forma, entonces, la Corte dijo que,

“Los decretos leyes 1064 y 1065 de 1999... fueron expedidos por el Presidente de la República con fundamento en las facultades extraordinarias que le fueron conferidas por el artículo 120 de la Ley 489 de 1998.

Como el indicado precepto fue declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-702 del 20 de septiembre de 1999 (M.P. Dr. Fabio Morón Díaz), “a partir de la fecha de la promulgación de la Ley 489 de 1998” (es decir, desde el 29 de diciembre de 1998, Diario Oficial Nº 43.458), y los decretos objeto de demanda lo fueron el 26 de junio de 1999, es evidente que, cuando se dictaron, el Presidente de la República carecía por completo de facultades constitucionales para expedir normas con fuerza de ley (art. 150, num. 10, de la Constitución).

En efecto, por virtud de lo fallado, para el momento en que los aludidos decretos fueron puestos en vigencia, puede entenderse que no existía la norma habilitante y, por tanto, el jefe del Estado no gozaba de la investidura legislativa extraordinaria”.

Habiendo proferido esa decisión, que hizo tránsito a cosa juzgada, las normas que generaron el perjuicio aducido por el actor fueron declaradas inexequibles y sacadas del ordenamiento jurídico. Ninguna otra acción podría haberse intentado para cuestionar su legalidad, pues, como se deriva de la sentencia de la Corte la inexequibilidad de las mismas se derivó de la inexistencia absoluta de competencia para proferirlas por la inconstitucionalidad de la ley que autorizaba su expedición. En consecuencia, la cosa juzgada material operó respecto de los decretos en cuestión con un alcance tal que —ni siquiera admitiendo la procedencia de un control dual sobre aquél que contenía normas de naturaleza administrativa— es improcedente cualquier nuevo pronunciamiento sobre su juridicidad.

Términos de caducidad.

La antijuridicidad del daño la deriva el actor del mencionado pronunciamiento judicial, por lo que tal declaración es el punto de partida para el cómputo del término de caducidad de la acción de reparación directa, que es la que ejerció el interesado.

Pretensiones de la demanda.

Debe anotarse que, pese a que entre los perjuicios materiales cuya indemnización se pretende, se relacionan algunos de carácter salarial y prestacional, ello no supone que, necesariamente, el proceso deba ser llevado por la vía de la acción laboral, pues, de una parte, las demás pretensiones incoadas en la demanda no podrían ser objeto de estudio por parte del juez laboral porque excederían el límite de su competencia material; de otra parte, admitir que siempre que estén de por medio perjuicios cuya indemnización deba tasarse de acuerdo con criterios laborales debe ejercerse una acción ante la jurisdicción especial del trabajo, traería consecuencias no queridas por el derecho, como que la acción de reparación directa jamás resultaría apta para reclamar perjuicios antijurídicos causados por actuaciones, hechos u omisiones administrativas si dentro de ellos hay algunos derivados de una relación laboral.

Conclusión.

La elección de la acción de reparación directa fue adecuada, pues, como se desprende de lo dicho y de acuerdo con la narración de los hechos que motivaron la demanda, una falla en la función legislativa (ordinaria y extraordinaria) generó los perjuicios aducidos por el actor.

Los efectos materiales causados por los actos declarados inexequibles por la Corte, podrán ser reparados en caso de que se encuentren acreditados debidamente. Obviamente, tal inexequibilidad no obliga al reconocimiento de lo pedido por el demandante, pues debe haber claridad, al menos, sobre su ocurrencia y cuantía.

En conclusión: la acción de reparación directa es procedente para obtener la indemnización de perjuicios causados por la aplicación de una norma que ha sido declarada inexequible, pues tal declaración deja a la vista una falla en el ejercicio de la función pública. Por ello, la demanda no podía ser rechazada».

(Auto de mayo 15 de 2003. Expediente 23.245. Consejero Ponente: Dr. Alier Eduardo Hernández Enríquez).

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