Auto 25 de enero 29 de 2001 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA SÉPTIMA DE REVISIÓN

Auto 25, ene. 29/2001. Exp. T-381989

M.P. Fabio Morón Díaz

Acción de tutela interpuesta por María Lidia Jiménez Bohórquez contra la Secretaría de Educación del Distrito Especial de Bogotá.

La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Cristina Pardo Schlesinger(e), Álvaro Tafur Galvis y Fabio Morón Díaz, revisa el proceso de acción de tutela presentado por María Lidia Jiménez Bohórquez contra la Secretaría de Educación del Distrito Especial de Bogotá, según la competencia que le ha sido conferida por los artículos 86 inciso 2º y 241 numeral 9º de la Constitución, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.

I. Antecedentes

1. Hechos.

Manifiesta la actora, que desde hace 4 años está vinculada como docente a la Secretaría de Educación del Distrito Especial de Bogotá, prestando sus servicios en el “Centro Educativo El Quindío” de la localidad cuarta de la ciudad.

Anota, que de conformidad con las normas legales vigentes, durante el tiempo que ha estado vinculada a la entidad demandada siempre ha disfrutado del denominado receso escolar y de las vacaciones, tiempo que se distribuye de la siguiente manera: cuatro semanas entre la segunda de junio y la segunda de julio de cada año, y el tiempo restante entre el primero de diciembre y el quince de enero del siguiente año.

La distribución de las vacaciones, añade, se hace de conformidad con el calendario escolar, el cual establece anualmente el consejo directivo de cada institución, como en efecto lo hizo el centro educativo en el que ella presta sus servicios, el cual incluyó receso escolar para alumnos y docentes del 12 de junio al 8 de julio de 2000.

En su concepto ese derecho, consagrado en la ley y en los reglamentos, ha sido desconocido por la Secretaría de Educación del Distrito Especial de Bogotá, la cual expidió la Resolución 005 de 13 de abril de 2000, a través de la cual le exige a los directivos, docentes y consejos directivos de las diferentes instituciones, “...presentar el cronograma de actividades escolares a realizar durante las cuatro semanas del receso escolar” esto es, entre el 12 de junio y el 8 de julio de 2000, lo que se traduce en pretender obligar a los docentes a “...permanecer en la institución o a asistir a charlas y cursitos que en nada contribuyen a la formación y a la calidad educativa”, violando de esa manera sus derechos.

Señala, que esa disposición que es contraria a la ley quisieron imponerla las directivas de la Secretaría de Educación impugnada, recurriendo a campañas de intimidación consistentes en amenazas de no pago de salarios y destitución, todo lo cual implica la violación de sus derechos al descanso y a la igualdad, éste último por cuanto los demás docentes del país sí podrán disfrutar del receso escolar, motivo por el cual solicita la intervención del juez constitucional para que le proteja esos derechos.

2. Actuación procesal.

2.1. Sentencia de primera instancia.

El Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Bogotá, a través de sentencia proferida el 17 de julio de 2000, concedió la tutela de la referencia, ordenando a la Secretaría de Educación del Distrito Especial de Bogotá, que “...dispusiera los cursos de capacitación en horario diferente al de las vacaciones”. El a quo sustentó su decisión en los motivos que se resumen a continuación:

Señala el juez constitucional de primera instancia, que la tutela es un mecanismo de carácter subsidiario que sólo procede a falta de una “...específica institución procedimental para lograr el amparo del derecho sustancial”, lo que indica que dicho recurso es improcedente cuando el demandante dispone de otro medio de defensa judicial.

Así las cosas, según el a quo, dado que la actora de la tutela de la referencia no cuenta con otro medio de defensa judicial que le sirva para formular su pretensión, esto es protección para su “derecho al descanso consagrado en decretos y leyes”, en el caso concreto la acción de tutela sí procede.

A partir de los anteriores presupuestos el juez de tutela de primera instancia procede a analizar el caso concreto, para lo cual en primer lugar realiza un detallado análisis de la figura del descanso y de las vacaciones en materia laboral, no sólo en la doctrina y la legislación nacional sino en la corresponde(sic) de España.

Establecida la pertinencia e inviolabilidad del derecho al descanso de cualquier trabajador, especialmente del docente dada la singularidad e importancia de su labor, el a quo manifiesta que en la legislación colombiana el mismo se encuentra regulado en los decretos 2277 de 1979, 174 y 1235 de 1982, normas que efectivamente establecen que los maestros “...comenzarán a disfrutar de las vacaciones al terminar la semana de evaluación por un término de siete semanas y al finalizar el segundo semestre escolar”.

De otra parte, agrega el a quo, la Ley 115 de 1994, ley general de educación, reglamenta el tema de las vacaciones de los docentes, señalando que ellas se desarrollarán en dos períodos uniformes (...) los cuales deben estar contenidos en el calendario escolar. Es decir del 12 de junio al 7 de julio y las del segundo semestre del 27 de noviembre al 12 de enero del año 2001”.

En ese orden de ideas, concluye el a quo, “...se evidencia que las vacaciones a que tiene derecho todo el personal docente se encuentra consagrado en leyes y decretos, los cuales no pueden ser modificados mediante circulares...”, y que por lo mismo la decisión impugnada vulnera ostensiblemente el derecho al descanso que tiene todo ser humano, lo cual es aún más grave en el caso de los docentes, cuya labor no solamente está dirigida a la educación del futuro de Colombia, sino que por su naturaleza genera un especial desgaste físico e intelectual, ya que además de preparar clase ellos tienen que diseñar el material didáctico, investigar, proyectar y evaluar, sin contar con que en la mayoría de los casos manejan grupos de 30 ó 40 alumnos.

Para el a quo, “...obligar a los profesores a realizar cursos de capacitación sin que se tenga certeza de cuál es su objetivo o finalidad (...) no sólo interrumpe el derecho al descanso de los educadores sino que afecta el proceso educativo, por consiguiente accede a otorgar la tutela interpuesta por la actora.

2.2. La impugnación.

Con fecha 25 de julio de 2000 el jefe de la oficina jurídica de la Secretaría de Educación del Distrito Especial de Bogotá impugnó el fallo del a quo, con base en los argumentos que se resumen a continuación:

En primer lugar el impugnante señala que la tutela es un mecanismo excepcional y subsidiario que estableció el constituyente con miras a la protección de los derechos fundamentales, lo que obliga al solicitante a señalar de manera inequívoca en la respectiva demanda, cuál o cuáles de esos derechos considera amenazados o vulnerados, cosa que no ocurre en la acción de la referencia, en la cual la actora invoca un derecho de orden legal, razón suficiente para que la solicitud de amparo en el caso concreto sea improcedente.

En segundo lugar, manifiesta el jefe de la oficina jurídica de la demandada, porque el receso estudiantil es una figura diferente a la de las vacaciones, que corresponde a un período de tiempo durante el cual el docente percibe su remuneración como tal y en consecuencia debe cumplir las directrices de los gobiernos nacional y distrital, dado que el propósito del mismo es facilitar la capacitación del docente sin causar interrupción en las labores escolares, tal como lo estatuyó el artículo 86 de la Ley 115 de 1994.

Así las cosas, según el impugnante, el a quo confunde las vacaciones de los docentes con el receso estudiantil que ordena la ley, no obstante la clara diferenciación que la misma hace entre unas y otras, lo que lo conduce a una conclusión equivocada, pues en ningún momento la Secretaría de Educación del Distrito Especial de Bogotá ha vulnerado el derecho a las vacaciones de sus maestros, consagrado y regulado de manera expresa en la Ley 115 de 1994, en varios decretos y en la Resolución 6100 de 1995 emanada del Ministerio de Educación, el cual por lo demás, teniendo en cuenta las especiales características de la labor del docente, a las que alude el juez constitucional de primera instancia, supera en tiempo el otorgado a los demás trabajadores, que en su mayoría no gozan de más de quince días de descanso remunerado.

En síntesis, el impugnante solicita la revocatoria del fallo de primera instancia, primero porque a su entender él aboga por protección para un derecho de carácter legal, lo que contradice el objeto principal de la acción de tutela que se creó para proteger de manera exclusiva los derechos fundamentales de las personas, y segundo porque el receso escolar, que es diferente del período de vacaciones a que tienen derecho los docentes, es un lapso de tiempo que la ley prevé precisamente para la capacitación de los maestros, actividad que debe sujetarse a las directrices y parámetros que al efecto determinen el Ministerio de Educación Nacional y la Secretaría de Educación del respectivo ente territorial, lo que descarta que se trate de una interrupción arbitraria del descanso remunerado.

2.3. Sentencia de segunda instancia.

De la impugnación del fallo del a quo le correspondió conocer a la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, la cual a través de providencia de fecha 25 de septiembre de 2000 resolvió “abstenerse de estudiar la impugnación formulada por las razones expuestas en la parte motiva...”. Esas razones, en síntesis son las siguientes:

El ad quem cuestiona la capacidad procesal del impugnante, pues señala que de conformidad con lo establecido en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, el fallo de primera instancia de un juez constitucional podrá ser impugnado por el defensor del pueblo, el solicitante, la autoridad pública o el representante del órgano correspondiente, lo que indica que en el caso de personas jurídicas éstas deben hacerlo a través de su representante legal o del apoderado de éste, quien deberá acreditar tal condición con las formalidades correspondientes.

A pesar de que el trámite de la acción de tutela es sumarial, anota el ad quem, “...no por ello cualquier persona puede intervenir en nombre de otra natural o jurídica, sino que se debe acomodar a las exigencias especiales del decreto reglamentario del artículo 86 de la Constitución Nacional y a las generales que regulan la materia (...). En consecuencia, la actuación del jefe de la oficina asesora jurídica de la accionada es ineficaz, por lo que no se estudiará de fondo el asunto, [pues] su calidad no es suficiente para ejercer la representación de la entidad, ya que no se allegó la prueba de la misma ni poder conferido por aquel ni el impugnante es el secretario de educación”.

II. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

De conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, la Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional es competente para revisar las decisiones judiciales mencionadas.

2. Es deber inexcusable del juez de tutela resolver de fondo las solicitudes de amparo que conozca en primera o segunda instancia, pues al no hacerlo vulnera el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia.

Observa la Sala, que en el caso concreto objeto de revisión, el juez constitucional de segunda instancia, esto es la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá, se “...abstuvo de estudiar la impugnación formulada...” por el jefe de la oficina jurídica de la Secretaría de Educación de Bogotá, por considerar que el impugnante carecía de legitimidad para hacerlo, concluyendo entonces que debía abstenerse de emitir un pronunciamiento de fondo sobre el asunto debatido.

Sobre el particular la Sala debe reiterar la jurisprudencia de la Corte, que de manera insistente ha señalado que es obligación del juez constitucional, en todos los casos, fallar de fondo en el asunto planteado, en efecto ha dicho esta corporación:

Prohibición de las inhibiciones judiciales en materia de tutela

Al estatuir mecanismos orientados a la defensa de los derechos fundamentales, uno de los cuales es la acción de tutela, quiso el constituyente lograr su efectividad (C.P., arts. 2º, 5º y 83 a 94), dentro del criterio de que en las actuaciones judiciales debe prevalecer el derecho sustancial.

En ese orden de ideas, mediante el artículo 86 de la Carta, se confió a los jueces la función de verificar en concreto la vigencia cierta de la normativa constitucional en la materia y se los autorizó para que, cuando encuentren configurada la violación o amenaza de un derecho fundamental por acción u omisión de la autoridad pública y aun de los particulares, impartan las órdenes de inmediato cumplimiento que sean necesarias para la salvaguarda efectiva de aquél.

Desde luego, en el cumplimiento de su función, los jueces están sujetos a las reglas establecidas por el legislador para fijar la competencia, pero ni siquiera en el supuesto de carecer de ella están autorizados para proferir fallo inhibitorio, ya que éste se halla expresamente prohibido por el parágrafo del artículo 29 del Decreto 2591 de 1991.

De ello resulta que ningún juez ante el cual se intente la acción de tutela puede abstenerse de resolver de fondo sobre el asunto planteado. Esto es, debe conceder o negar la tutela, motivando debidamente su determinación.

Se trata de un deber inexcusable del juez, quien, al negarse a decidir, viola el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia (C.P., art. 229) y deja desprotegido al peticionario, desconociendo así el artículo 86 de la Carta.

Ya esta Corte tuvo ocasión de señalarlo en su Sentencia T-173 del 4 de mayo de 1993:

“Considera la Corte que el acceso a la administración de justicia no es un derecho apenas formal que se satisfaga mediante la iniciación del proceso sino que su contenido es sustancial, es decir, implica que la persona obtenga a lo largo de la actuación y hasta la culminación de la misma, la posibilidad real de ser escuchada, evaluados sus argumentos y alegatos y tramitadas, de acuerdo con la ley, sus peticiones, de manera que las resoluciones judiciales sean reflejo y realización de los valores jurídicos fundamentales. En tal sentido, el acceso a la administración de justicia es inescindible del debido proceso y únicamente dentro de él se realiza con certeza”. (C. Const., Sent. T-486/94, M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo).

En el caso concreto que ocupa a la Sala, el juez constitucional de segunda instancia “se abstuvo de estudiar la impugnación” interpuesta contra el fallo del a quo, arguyendo que quien la presentó, esto es el jefe de la oficina jurídica de la entidad accionada, carecía de legitimidad para hacerlo, pues la demanda se había presentado contra la Secretaría de Educación de Bogotá, cuyo representante legal es el titular de ese despacho, el cual si bien puede otorgar poder para que actúen a su nombre, debe hacerlo de manera expresa y siguiendo las formalidades que exige la ley; así las cosas, concluye el ad quem, dado que el impugnante no allegó prueba alguna que acreditara su condición de apoderado de la accionada, él procedió a dictar una sentencia inhibitoria, la cual como tal y de conformidad con la jurisprudencia constitucional contradice el parágrafo del artículo 29 del Decreto 2591 de 1991, que sobre el tema ha dicho lo siguiente:

“...la Corte al revisar las decisiones de los jueces de tutela analiza no sólo los aspectos formales o de procedimiento que deben observarse en los respectivos procesos, sino fundamentalmente la decisión de mérito o de fondo que debe producirse siempre para determinar si procede o no el amparo solicitado. Pero cuando al revisar una determinada decisión, encuentre que no se ha resuelto la cuestión de fondo y que por lo tanto lo que existe es un fallo inhibitorio, deberá revocarla y enviar el proceso al juez de instancia para que proceda a adoptar la decisión que corresponda”. (C. Const., Auto 023/96, M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell).

3. La tutela es un instrumento que diseñó el constituyente para la inmediata y eficaz protección de los derechos fundamentales, de ahí la informalidad con que la dotó para su presentación y trámite y los poderes específicos que le atribuyó al juez para resolverla de manera pronta y eficaz.

Los objetivos y fines que caracterizan la acción de tutela implican que las actuaciones del juez que conoce de la misma, que son regladas, le permitan a dicho funcionario hacer prevalecer la protección que le debe a los derechos fundamentales que el actor alega amenazados o vulnerados.

En esa perspectiva el artículo 19 del Decreto 2591 de 1991 dispuso lo siguiente:

“ART. 19.—Informes. El juez podrá requerir informes al órgano o a la autoridad contra quien se hubiere hecho la solicitud y pedir el expediente administrativo o la documentación donde consten los antecedentes del asunto. La omisión injustificada de enviar esas pruebas al juez acarreará responsabilidad.

Así las cosas, si como en el caso objeto de revisión el ad quem tenía dudas sobre la legitimidad del impugnante, esto es el jefe de la oficina jurídica de la entidad pública accionada, antes que producir un fallo inhibitorio, que como se dijo antes está expresamente prohibido en los procesos de tutela, debió requerirlo para que acreditara su condición de apoderado de la accionada, exigiéndole que allegara los respectivos documentos y señalándole un plazo para el efecto, pues lo contrario significa anteponer una omisión de carácter formal, subsanable si el fallador del recurso de amparo hace uso de los poderes con que fue dotado, al objetivo prioritario de ese recurso excepcional y subsidiario, que no es otro que la protección efectiva de los derechos constitucionales de las personas; sobre el particular esta corporación ha dicho lo siguiente:

“La característica de informalidad de la acción de tutela, tiene complemento necesario en los poderes reconocidos a los jueces encargados de su conocimiento, poderes encaminados, en el aspecto que se examina, a recoger los datos preliminares que le permitan al funcionario judicial proveer acerca de la defensa, garantía y efectividad de los derechos constitucionales fundamentales, objetivo prioritario que guió al constituyente en el diseño y consagración de la acción de marras como instrumento de inmediata y eficaz protección de los derechos constitucionales fundamentales, finalidad que se vería burlada si, al momento de asumir el conocimiento de un caso concreto se la rodeara de exigencias o requisitos limitantes de su ejercicio, trámite o decisión, contrarios por lo demás a la filosofía que la inspiró”. (C. Const., Sent. T-091/93, M.P. Dr. Fabio Morón Díaz).

En ese contexto, sin duda, cabe la posibilidad que tiene el juez constitucional de subsanar una omisión que en su criterio le impedía establecer de manera inequívoca la legitimidad del impugnante del fallo de tutela de primera instancia, pues como lo ha dicho la jurisprudencia de esta corporación, “...una situación de tal tipo impone al juez una actitud en extremo diligente orientada a la solución del asunto...” (1) .

(1) Corte Constitucional, Sentencia T-091 de 1993, M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo.

Por lo dicho, la Sala procederá a decretar la nulidad de lo actuado en la presente acción, a partir del 1º de septiembre de 2000, fecha en la cual el proceso fue asumido por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá, correspondiéndole conocer y resolver en segunda instancia de la impugnación presentada contra el fallo del a quo; así mismo ordenará que se devuelva el expediente a dicha corporación, para que ésta proceda a pronunciarse sobre la cuestión de fondo planteada en la demanda de tutela de la referencia.

III. Decisión

En consideración a lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional,

RESUELVE:

1. DECRETAR la nulidad de todo lo actuado en el presente acción de tutela, a partir del 1º de septiembre de 2000, fecha en la que la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá asumió el conocimiento del proceso de tutela instaurado por María Libia Jiménez Bohórquez contra la Secretaría de Educación del Distrito Especial de Bogotá, para resolver la impugnación presentada contra el fallo del juez constitucional de primera instancia. En consecuencia, ORDÉNASE a dicha corporación que proceda a pronunciarse de fondo sobre la cuestión planteada en la demanda de tutela.

2. ORDENAR que por secretaría general se remita el expediente contentivo del proceso T-381989 a la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá, para que de conformidad con la Constitución y la ley decida de fondo la petición de tutela de la actora.

3. El fallo que profiera la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá se enviará a la Corte para su eventual revisión.

Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

Magistrados: Fabio Morón Díaz—Cristina Pardo Schlesinger(e)—Álvaro Tafur Galvis.

Iván Escrucería Mayolo, Secretario General(e)

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