Auto 15535 de octubre 6 de 2005 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

CUANTÍAS PREVISTAS POR LA LEY 954 DE 2005

Aplicación inmediata a los procesos en curso.

Ref.: Expediente 25000-23-27-000-2002-01692-01-15535.

Consejero Ponente:

Dr. Juan Ángel Palacio Hincapié

Bogotá, D.C., octubre seis (6) de dos mil cinco (2005)

Actor: Constructora de Vivienda Estrella del Norte Coviest Ltda. C/La Nación - Dian. Recurso de súplica —Auto—.

Decide la Sala el recurso ordinario de súplica interpuesto por el apoderado judicial de la sociedad actora contra el auto de fecha 10 de agosto de 2005 por medio del cual la honorable consejera conductora del proceso declaró la nulidad de lo actuado desde el auto que concedió el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 3 de junio de 2005 y en su lugar resolvió rechazar el recurso de apelación por improcedente y declarar en firme la sentencia mencionada.

Antecedentes

El 12 de diciembre de 2002 la sociedad Constructora de Vivienda Estrella del Norte Conviest Ltda. instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la liquidación de revisión 900011 del 3 de julio de 2001 y la resolución recurso de reconsideración 300662002000019 del 12 de julio de 2002 expedidas por la administración de impuestos de personas jurídicas de Bogotá mediante las cuales modificó la liquidación privada del impuesto sobre la renta a cargo de la sociedad demandante por el año gravable de 1998, determinando un mayor valor a pagar por impuesto y sanción la suma de $ 100.820.000.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, mediante sentencia de fecha 4 de mayo de 2005 declaró no probada la excepción propuesta por el demandado y negó las pretensiones de la demanda.

El 13 de mayo de 2005, la apoderada judicial de la sociedad actora interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, el cual fue sustentado el 21 de julio de 2005.

El auto recurrido

Por auto de fecha 10 de agosto de 2005, la consejera conductora del proceso resolvió declarar nulo todo lo actuado a partir del auto de junio 3 de 2005 por medio del cual el tribunal concedió el recurso de apelación y rechazar el recurso de apelación por improcedente, teniendo en cuenta que la cuantía discutida correspondía a $ 100.820.000, la cual no superaba el monto establecido por la Ley 954 de 2005 ($ 114.450.000) vigente desde el 28 de abril del mismo año.

Como el recurso se había interpuesto el 13 de mayo de 2005, ya estaba en vigencia la Ley 954 de 2005, y por lo tanto debía aplicarse la cuantía allí prevista; así las cosas el Consejo de Estado no tiene competencia funcional para conocer del proceso en razón a que no tiene doble instancia.

El recurso

Inconforme con la decisión, la apoderada de la sociedad actora interpuso recurso de súplica en el cual expresó los siguientes argumentos de desacuerdo:

1. Violación del principio de adquisición de la competencia. Señala que a partir de la presentación de la demanda se define el factor funcional de competencia, de allí que el artículo 137 del Código Contencioso Administrativo con concordancia con los numerales 1 y 2 del artículo 20 del Código de Procedimiento Civil, ordena que se fije la cuantía con referencia a la fecha de presentación de la demanda y así el juez determina desde ese momento si el proceso es de única o de dos instancias. Por lo tanto no está de acuerdo con el auto suplicado que determina la competencia funcional con motivo de la interposición del recurso de apelación. Indica que el artículo 43 de la Ley 446 de 1998 al adicionar el artículo 134E del Código Contencioso Administrativo, mantiene la misma regla para determinar la cuantía (valor de las pretensiones al tiempo de la demanda), aspecto que no fue variado por la Ley 954 de 2005.

2. Violación del principio de la inmodificabilidad de la competencia o “perpetuatio iurisdictionis”. Así como al momento de presentar la demanda la competencia se determina teniendo en cuenta diferentes factores, una vez la misma se ha fijado, no puede alterarse el factor determinante durante el curso del proceso. La fijación de la cuantía y de la competencia al momento de la demanda, evita que la existencia de una o dos instancias, quede al capricho del actor o del juez, según su conveniencia. De otra parte la nueva disposición no puede ser una excepción a este principio, pues la cuantía está determinada por la fecha de la demanda y no por la entrada en vigencia de una nueva ley.

3. Que el artículo 164 de la Ley 446 de 1998 dispone que en los procesos iniciados ante la jurisdicción se regirán por la ley vigente al momento de su iniciación, por lo tanto no es posible aplicar las nuevas disposiciones de la Ley 954 de 2005.

4. Finalmente expresa que la regla general en materia de efectos de la ley en el tiempo, es la irretroactividad, esto es, que la nueva ley rige todos los hechos y actos que se produzcan a partir de su vigencia. Señala que se produce un conflicto en la aplicación de las leyes cuando un hecho tiene nacimiento bajo la vigencia de una ley pero sus efectos o consecuencias se producen bajo la nueva ley, en este caso, el artículo 58 de la Constitución Política contiene una fórmula general que es el respeto por los derechos legítimamente adquiridos que no pueden ser desconocidos por una ley posterior. Por su parte el legislador ha desarrollado una reglamentación general sobre los efectos de las leyes en el tiempo, Ley 153 de 1887, que señala que las leyes rigen hacia el futuro, pero pueden tener efectos inmediatos sobre situaciones jurídicas en curso, como el caso de las leyes procesales, salvo para el caso de los términos que hubieran empezado a correr y las actuaciones o diligencias que ya estuvieren iniciadas, las cuales se rigen por la ley antigua, como en este caso, que no puede aplicarse la nueva Ley 954 de 2005.

Surtido el trámite del recurso de súplica procede la Sala a resolver previas las siguientes,

Consideraciones

Debe decidir la Sala si fue ajustada a derecho la decisión tomada en el auto suplicado de inadmitir el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia, por improcedente en atención a que la cuantía discutida no supera la suma de 300 salarios mínimos legales mensuales vigentes, prevista en la Ley 954 de 2005..

Controvierte la parte actora la decisión de rechazar su recurso de apelación con fundamento en la aplicación inmediata de las cuantías previstas por la Ley 954 de 2005, y considera que dicha aplicación contraría los principios de adquisición de la competencia, de la inmodificabilidad de la competencia y desconoce el artículo 164 de la Ley 446 de 1998.

Para resolver observa la Sala, que mediante Ley 446 de 1998, se dictaron algunas disposiciones sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia, en materia contenciosa administrativa se repartió la competencia por el factor funcional entre juzgados administrativos, tribunales administrativos y Consejo de Estado, sin embargo dichas disposiciones no se pudieron aplicar en virtud de que no hubo los recursos suficientes para que los juzgados administrativos entraran en funcionamiento, y por ello se dispuso en el parágrafo del artículo 164 de la ley, que “mientras entran a operar los juzgados administrativos continuaran aplicándose las normas de competencia vigentes a la sanción de la presente ley”.

Posteriormente y ante la necesidad de hacer operante la medida de descongestión en la jurisdicción contenciosa administrativa pretendida por la Ley 446 de 1998, el legislador se vio en la necesidad de expedir la Ley 954 de 2005, mediante la cual, entre otras medidas, readecuó temporalmente las competencias previstas en la Ley 446 de 1998, al disponer en su artículo 1º:

“ART. 1º—Readecuación temporal de competencias previstas en la Ley 446 de 1998. El parágrafo del artículo 164 de la Ley 446 de 1998, quedará así:

PAR.—Las normas de competencia previstas en esta ley se aplicarán, mientras entran a operar los juzgados administrativos, así:

Los tribunales administrativos conocerán en única instancia de los procesos cuyas cuantías sean hasta de 100, 300, 500 y 1.500 salarios mínimos legales mensuales vigentes previstas en el artículo 42, según el caso, y en primera instancia cuando la cuantía exceda de los montos. Así mismo, en única instancia del recurso previsto en los artículos 21 y 24 de la Ley 57 de 1985, en los casos de los municipios y distritos y de los procesos descritos en el numeral 9º del artículo 134b adicionado por esta ley, salvo los relativos a la acción de nulidad electoral de los alcaldes de municipios que no sean capital de departamento, que serán revisados en primera instancia”.

Los tribunales administrativos continuarán, en única y primera instancia, con el ejercicio de las competencias de que tratan los artículos 39 y 40.

Las competencias sobre jurisdicción coactiva asignadas en segunda instancia a los tribunales administrativos según el artículo 41, corresponderán en segunda instancia al Consejo de Estado. Y las competencias sobre jurisdicción coactiva asignadas en segunda instancia a los jueces administrativos según el artículo 42, corresponderán en segunda instancia a los tribunales administrativos.

El Consejo de Estado asumirá en única y segunda instancia, las competencias asignadas en los artículos 36, 37 y 38.

Las competencias por razón del territorio y por razón de la cuantía, previstas en el artículo 43 de la Ley 446 de 1998, regirán a partir de la vigencia de la presente ley” (negrillas fuera del texto).

Es preciso señalar cuál fue al propósito de la ley, como se indicó en la exposición de motivos (1) así:

“Con este proyecto se busca, de una parte, poner en vigencia inmediata la repartición de competencias que la Ley 446 determinó entre los tribunales administrativos y el Consejo de Estado a fin de que lleguen en segunda instancia a este último solo aquellos asuntos que por su cuantía así lo ameriten de acuerdo con los criterios ya señalados por el legislador desde 1998.

… Bajo esta premisa, pretende el proyecto de ley, lograr los objetivos propuestos en la Ley 446 de 1998, de manera tal, que los mecanismos en ella previstos entren en operación inmediatamente, sin que la no puesta en funcionamiento de los juzgados administrativos se convierta en un obstáculo para ello… Por ello resulta imperioso hacer efectivos y operantes los factores de distribución de competencias en ella previstos, toda vez, que permiten una redistribución transitoria de las mismas mientras entran a funcionar los juzgados administrativos… La propuesta de asignación de competencias agilizaría la efectiva y pronta culminación de los procesos a cargo de los despachos de esta jurisdicción.

Así mismo, el proyecto pone énfasis en la vigencia de los factores territorial y de cuantía consagrados en la Ley 446, por cuanto la realidad económica y social del país hace imperioso reajustarlos de tal manera que sea efectivo el derecho que tiene la comunidad de acceder a la justicia”.

De acuerdo a ello la aplicación de las normas sobre competencia previstas en la Ley 446 de 1998 debían aplicarse inmediatamente a la vigencia de la Ley 954 de 2005, y así la competencia prevista para los jueces administrativos en primera instancia señalada en el artículo 42 de la Ley 446 (CCA, art. 134B) pasaría a los tribunales para conocer en primera instancia, que para el caso que se discute, sería la del numeral 4º “de los procesos que se promuevan sobre el monto, distribución o asignación de impuestos, contribuciones y tasas nacionales, departamentales, municipales o distritales, cuando la cuantía no exceda de trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales”.

Ahora bien, discute la recurrente que la competencia por el factor de la cuantía se decide desde el momento de presentación de la demanda y esta es inmodificable aun ante los cambios legislativos durante el transcurso del proceso.

A juicio de la Sala esta apreciación no es correcta, pues es el legislador quien fija las formas propias de cada juicio, dentro de las cuales se incluye la competencia funcional, y es el mismo legislador quien ante un cambio legislativo, puede fijar los efectos de las nuevas disposiciones, en atención a diferentes factores, entre ellos, la finalidad misma de la nueva ley.

En el presente caso, la Ley 446 de 1998 pretendió, como se explicó anteriormente, descongestionar la rama judicial, y en materia contenciosa administrativa fijó unas pautas para aplicar las nuevas reglas de competencia creadas por ella, así en el artículo 164 previó lo siguiente:

“ART. 164.—Vigencia en materia contencioso administrativa. En los procesos iniciados ante la jurisdicción contencioso administrativa, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso, y las notificaciones y citaciones que se estén surtiendo, se regirán por la ley vigente cuando se interpuso el recurso, se decretaron las pruebas, empezó a correr el término, se promovió el incidente o principió a surtirse la notificación.

Los procesos de única instancia que cursan actualmente en el Consejo de Estado y que conforme a las disposiciones de esta ley correspondan a los tribunales en única instancia, serán enviados a estos en el estado en que se encuentren, salvo que hayan entrado al despacho para sentencia.

Los procesos en curso que eran de única instancia ante el Consejo de Estado o ante los tribunales y que quedaren de doble instancia se deberán enviar en el estado en que se encuentren al competente, según esta ley, salvo que hayan entrado al despacho para sentencia.

Los procesos en curso que a la vigencia de esta ley eran de doble instancia y quedaren de única, no serán susceptibles de apelación, a menos que ya el recurso se hubiere interpuesto.

PAR.—Mientras entran a operar los juzgados administrativos continuarán aplicándose las normas de competencia vigentes a la sanción de la presente ley” (negrillas fuera del texto).

De acuerdo a la anterior disposición, es claro que las reglas de competencia previstas en esa ley, —dejando a salvo lo dispuesto en el parágrafo— eran de aplicación inmediata y solo si un recurso de apelación había sido interpuesto antes de la vigencia de la ley, el proceso continuaba siendo de doble instancia, pero si el recurso era interpuesto posterior a la ley, ya tenía que evaluarse la cuantía para establecer la cuantía del proceso, por eso el inciso 4º previó que “los procesos en curso que a la vigencia de esta ley eran de doble instancia y quedaren de única, no serán susceptibles de apelación, a menos que ya el recurso se hubiere interpuesto”.

Al expedirse la Ley 954 de 2005, era evidente que las reglas de competencia que no se habían podido aplicar, fueran aplicadas inmediatamente a partir de su vigencia, que fue el 28 de abril de 2005, pues solo de esta manera, se cumpliría la finalidad de la descongestión en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por ello considera la Sala que se ajustó a derecho la decisión suplicada al rechazar el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del tribunal por carecer el asunto de cuantía para segunda instancia.

En efecto, en relación con la aplicación inmediata de los cambios de competencias traídos por la Ley 954 de 2005, la corporación ha seguido el criterio que se expresó en la misma exposición de motivos (2) cuando señaló:

“De conformidad con jurisprudencia reiterada de la Corte Constitucional (3) , es claro, de una parte, que compete al legislador la determinación de las formas de cada juicio, así como la distribución de las competencias entre los organismos que administran justicia dentro de la estructura del Estado; y, de otra parte, que las leyes sobre ritualidad de los procesos son de aplicación general inmediata, por lo cual, siendo todo proceso una situación jurídica en curso, no consolidada, las nuevas disposiciones instrumentales se aplican a los procesos en trámite tan pronto entran en vigencia. En efecto, refiriéndose a materia penal, donde con mayor celo se exige la aplicación del principio del debido proceso, hoy extendido por la norma constitucional a todos los procedimientos, dijo la corporación:

“Al momento de los hechos que configuran la conducta punible, debe existir un tribunal competente y un procedimiento para juzgar a la persona que ha cometido un delito, pero ello no significa que ese procedimiento no pueda cambiar, o que la competencia del juzgamiento quede inmodificablemente definida. Al respecto, se debe partir de la base de que mientras el legislador, al consagrar las disposiciones que rigen los procesos, no ignoren ni contraríen las garantías básicas previstas por el constituyente, goza de potestad para señalar las formas de cada juicio, así como para distribuir las competencias entre los organismos que administran justicia dentro de la estructura del Estado…” (resaltado del texto).

De esta manera, siguiendo los lineamientos y definiciones constitucionales precisados por la Corte Constitucional, se propone la modificación parcial de las regulaciones contenidas en la Ley 153 de 1887, a fin de disponer la aplicación inmediata de todas las regulaciones contenidas en este proyecto de ley sobre competencias para lograr la efectiva descongestión de la Sala Plena Contenciosa y de las secciones del Consejo de Estado. De no ordenarse la aplicación en la forma señalada, no habría ningún efecto respecto de la descongestión de los despachos en la corporación y el problema; por el contrario, se seguiría agravando en el tiempo”.

Es más, según el informe de ponencia para primer debate en Cámara de Representantes (4) al proyecto de ley, se sugirió la modificación al texto del artículo correspondiente a su vigencia, pues como estaba prevista no tenía en consideración los procesos que ya habían sido admitidos en segunda instancia al señalar:

“La presente ley rige a partir de la fecha de su promulgación y deroga todas las que le sean contrarias. Los procesos en curso se someterán a las reglas de competencia establecida (sic) en ella, por lo cual se devolverán al respectivo tribunal de origen aquellos procesos que cursan actualmente en el Consejo de Estado y que, de conformidad con las nuevas disposiciones, son de única instancia”.

Sin embargo, consideró el legislador que tal disposición reñía con el artículo 164 de la Ley 446 de 1998 y por ello la vigencia de la Ley 954 de 2005 quedó en los siguientes términos:

“ART. 7º—Vigencia de la ley. La presente ley rige a partir de la fecha de su promulgación, en los términos pertinentes del artículo 164 de la Ley 446 de 1998, y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias”.

Así las cosas, para el caso que nos ocupa, considera la Sala, que la Ley 954 de 2005 debe aplicarse de manera inmediata a los procesos en curso, salvo que el recurso de apelación ya se hubiere interpuesto antes de su vigencia, pues así lo dispone el artículo 164 de la Ley 446 de 1998.

Por todo lo anterior y teniendo en cuenta que el recurso de apelación se interpuso el 13 de mayo de 2005, bajo la vigencia de la Ley 954 de 2005 y la cuantía del proceso no supera los $ 114.450.000 (300 salarios mínimos legales mensuales vigentes) el proceso ya no es de doble instancia y procede el rechazo del recurso por improcedente, por lo tanto la decisión tomada en el auto recurrido no solo se ajustó a la normatividad que regula las reglas de competencia, sino que cumplió con los fines pretendidos por la reforma legal que las señalaba, por lo tanto, no asiste razón a la parte actora en sus argumentos de súplica, por lo que la providencia recurrida será confirmada.

En mérito a lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta,

RESUELVE:

CONFÍRMASE el auto de fecha 10 de agosto de 2005.

Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha.

Magistrados: Juan Ángel Palacio Hincapié, Presidente—Ligia López Díaz—Héctor J. Romero Díaz.

Raúl Giraldo Londoño, Secretario.

(1) Gaceta del Congreso 76 del 18 de marzo de 2004. pág. 38.

(2) Ibídem, pág. 39.

(3) Sentencias C-200 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-619 de 2001, M.P. Gerardo Monroy Cabra.

(4) Gaceta del Congreso 671 de fecha 4 de noviembre de 2004, pág. 5.

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