Auto 27387 de febrero 2 de 2005 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

CONCILIACIÓN PREJUDICIAL

RESPALDO PROBATORIO REQUERIDO PARA LA APROBACIÓN

EXTRACTOS: «En la solicitud de conciliación prejudicial, la apoderada de la Clínica de Occidente Ltda., pidió a Caprecom EPS la suma de $ 355.156.711.

Para tal efecto, allegó copia simple de las facturas de compraventa que acreditaban dicha suma, las cuales se relacionan a continuación:

(...).

Una vez analizada la conciliación celebrada por las partes, así como el material probatorio allegado, se concluye lo siguiente:

En primer lugar, en la solicitud de conciliación, la Clínica de Occidente Ltda. pidió a Caprecom EPS la suma de $ 355.156.711 por concepto de las facturas adeudadas; sin embargo, dicho valor difiere del relacionado en las fotocopias de las facturas que lo respaldaban, el cual ascendía a $ 366.908.361.

En segundo lugar, los documentos aportados con la solicitud de conciliación corresponden a fotocopias de facturas cambiarias de compraventa. Por tratarse de un título valor, es necesario que su cobro se haga valer mediante el original de dicho documento, debidamente aceptado.

Si bien en los procesos ejecutivos en los cuales se pretende el cobro de sumas determinadas de dinero, respaldadas en títulos valores, se exigen los originales, dicho requerimiento, también resulta predicable cuando se va a celebrar una conciliación. No se trata de una exigencia caprichosa, pues por razones de seguridad jurídica, el juez debe tener certeza que la suma que se va a ejecutar o conciliar, es la que, efectivamente, se adeuda. Piénsese en el evento de que se pretenda conciliar sumas respaldadas en fotocopias de títulos valores, y que las partes no lograsen conciliar sus diferencias, de acudir a la jurisdicción, lo más probable es que el juez niegue el mandamiento de pago solicitado, si no se allegan los originales. Y no podría ser de otra manera, puesto que es el patrimonio público lo que se encuentra comprometido, situación que obliga al juez a ser riguroso con los medios de prueba que respaldan las obligaciones exigidas, las cuales, entratándose de títulos valores, deben ser los originales.

En efecto, en el caso en concreto, el demandante aduce en la solicitud de conciliación las copias de facturas cambiarias de compraventa. Sin embargo, su cobro solo es posible con los documentos que contienen el derecho literal y autónomo que en ellos se incorpora, al tenor del artículo 619 del Código de Comercio. De igual manera, el artículo 624 del mismo ordenamiento establece: “El ejercicio del derecho consignado en un título valor requiere la exhibición del mismo...”. Así lo ha entendido la Sala, en providencia del 21 de febrero de 2002:

“Las razones expuestas por la Sala, se fundan en los principios de autonomía y literalidad propios de los títulos valores. Se ha entendido que, de acuerdo con el principio de literalidad, los alcances del derecho que se incorpora al título están determinados por su tenor literal, y que, entratándose de títulos crediticios, ellos adquieren autonomía respecto del contrato subyacente en el momento de su creación.

Este criterio corresponde a la visión según la cual los títulos valores adquieren una absoluta autonomía por virtud de los principios de literalidad e incorporación, tal como lo expone el profesor Roberto Mantilla Molina:

“La literalidad y la incorporación son notas suficientes para delimitar el concepto de título de crédito. La autonomía, que resulta de diversas normas jurídicas... puede deducirse de la literalidad, pues si el texto del documento es medida de los derechos de su tenedor, si no pueden invocarse en contra de él circunstancias que no aparezcan en dicho texto, resulta que su derecho es autónomo, y ello en una doble dirección: independiente de la relación o negocio jurídico que dio lugar a la emisión, si se trata de un título cambiario, que como tal es abstracto e independiente de la situación jurídica en que hubiera estado cualquier anterior tenedor” (1)(2) .

De acuerdo con lo anterior, tratándose de una conciliación en el cual se pretende el pago de unas sumas de dinero contenidas en unas facturas cambiarias de compraventa, el título solo se configura con el documento original, pues a él se encuentra incorporada la obligación clara, expresa y exigible cuyo pago se solicita. Al respecto, el profesor Hernán Fabio López Blanco, señala que:

“… existen numerosos eventos donde no solo es perentorio que conste la obligación con las características de ser clara expresa y exigible en un documento escrito, sino que, además, este debe ser el original, tal como sucede con los contenidos en títulos valores, donde por razones de seguridad jurídica es menester que se utilice el original, pues evidente sería la incertidumbre que se generaría si se permitiera adelantar ejecuciones con base en copias de ellos.

No significa lo anterior que sea imposible demandar ejecutivamente con base en copias, pues en modo alguno se halla proscrita esta posibilidad, solo que debe tratarse de casos donde por su naturaleza no sea menester emplear el original” (3) .

En el caso de las facturas cambiarias de compraventa es necesaria la presentación del documento original, pues conforme al artículo 778 del Código de Comercio, una vez entregada la factura por el vendedor, su no devolución por el comprador, en los cinco días siguientes de su recibo, “se entenderá como falta de aceptación”. Sin la aceptación, tampoco es posible acreditar que el contrato se ha ejecutado debidamente, en la forma estipulada en el título, como lo determina el artículo 773 del mismo ordenamiento.

De lo dicho, se deduce, entonces, que de las copias presentadas por la parte actora no es posible acreditar la existencia de las facturas cambiarias de compraventa, cuyo pago se pretende; así mismo, el que no consten en original implica que no fueron aceptadas y, sin dicha aceptación, no se puede concluir que el contrato contenido en ellas, fue efectivamente ejecutado.

Lo anterior sería suficiente para improbar el acuerdo conciliatorio celebrado por las partes, el cual fue concretado, finalmente, en $ 336.115.969; sin embargo, es preciso señalar, además de lo anterior, que ninguna de las facturas allegadas se encuentra firmada por la persona que las expidió, como tampoco cuentan con la firma de aceptación, contraviniendo con ello, lo señalado por el artículo 685 del Código de Comercio, según el cual, para la aceptación de las letras de cambio (facturas cambiarias) es necesario que conste, en el mismo título valor, la palabra acepto u otra equivalente y la firma del girado, la cual, para efectos de las facturas cambiarias de compraventa, sería la del comprador.

De igual manera, se advierte que las fotocopias de las facturas radicadas con los números: 372438 (fls. 249 a 255, c.1), 403178 (fls. 277 a 279, c.1), 307389 (fls. 321 a 323, c.1), 310523 (fl. 331, c.1), 483519 (fl. 357, c.1) son parcialmente legibles; por su parte, las radicadas con los números: 464877 (fl. 353, c.1), 466298 (fl. 354, c.1) son totalmente ilegibles.

Por ultimo, si bien la apoderada de la Clínica de Occidente allegó con la solicitud de conciliación, fotocopia simple de dos certificaciones expedidas por Caprecom EPS, mediante las cuales reconoce una deuda de $ 351.222.360 a favor de la Clínica de Occidente, correspondientes al servicio de urgencias del régimen contributivo y subsidiado, dichas certificaciones no cuentan con un respaldo probatorio, del cual se pueda predicar con certeza que, efectivamente, las sumas relacionadas en esos documentos, correspondan a obligaciones originadas en la ejecución del contrato celebrado entre las partes.

De todo lo anterior se deduce que el acuerdo conciliatorio de siete de noviembre de 2003, no tiene ningún respaldo probatorio, dado que los documentos allegados con la solicitud no reúnen los requisitos exigidos por la ley para ser valorados como tales, y de aprobarse, puede resultar lesivo para el patrimonio de la entidad estatal.

De manera reiterada esta corporación ha señalado que el acuerdo conciliatorio se someterá a los siguientes supuestos de aprobación (4) :

a) La debida representación de las personas que concilian.

b) La capacidad o facultad que tengan los representantes o conciliadores para conciliar.

c) La disponibilidad de los derechos económicos enunciados por las partes.

d) Que no haya operado la caducidad de la acción.

e) Que lo reconocido patrimonialmente esté debidamente respaldado en la actuación.

f) Que el acuerdo no resulte abiertamente lesivo para el patrimonio público (L. 446/98, arts. 73 y 81).

Respecto del respaldo probatorio requerido para la aprobación del acuerdo conciliatorio, la Sala, en auto de 30 de marzo de 2000, señaló lo siguiente:

“De conformidad con el artículo 59 de la Ley 23 de 1991, modificado por el artículo 70 de la Ley 446 de 1998, podrán conciliar, total o parcialmente, prejudicial o judicialmente, las personas jurídicas de derecho público, a través de sus representantes legales o por conducto de apoderado, sobre conflictos de carácter particular y contenido económico de que conozca o pueda conocer la jurisdicción de lo contencioso administrativo a través de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo.

La conciliación es un instituto de solución directa de los conflictos, construida a partir de la capacidad dispositiva de las partes y cuya bondad como fórmula real de paz y como instrumento de descongestión de los despachos judiciales está suficientemente demostrada.

Entratándose de materias administrativas contenciosas para las cuales la ley autoriza el uso de este mecanismo, dado el compromiso del patrimonio público que le es inherente, la ley establece exigencias especiales que debe tomar en cuenta el juez a la hora de decidir sobre su aprobación.

Entre dichas exigencias, la Ley 446 de 1998, en el último inciso del artículo 73, prescribe que el acuerdo conciliatorio debe estar fundado en “las pruebas necesarias” que permitan deducir una alta probabilidad de condena contra el Estado —en el evento de que el interesado decidiese ejercitar las acciones pertinentes—, de modo tal que lo acordado no resulte lesivo del patrimonio público o violatorio de la ley.

Sin que sea necesario construir un complejo razonamiento jurídico, es claro que en el presente caso el acuerdo logrado por las partes puede ser lesivo para los intereses de la administración, pues, de las pruebas allegadas al expediente no se puede deducir, con claridad, la existencia de la obligación que es objeto de conciliación, a cargo del ente público...

A título de reflexión final, vale la pena advertir que la conciliación contencioso administrativa constituye, sin duda, un mecanismo valioso en la solución de los conflictos en los cuales se ve envuelto el Estado, no solo porque borra las huellas negativas del conflicto sino porque contribuye eficazmente a la descongestión de los despachos judiciales. Tal circunstancia, sin embargo, no debe hacer perder de vista el hecho de que, a través suyo, se comprometen recursos del erario público cuya disposición no se puede dejar a la voluntad libérrima de los funcionarios sino que requiere del cumplimiento de reglas y exigencias muy severas y precisas que impiden el uso de la conciliación para fines no previstos y no queridos por la ley” (5) (se resalta).

Luego, el límite de la conciliación, para que resulte procedente, lo marca el hecho de que la misma no sea lesiva a los intereses patrimoniales del Estado, para lo cual habrán de examinarse necesariamente los medios de prueba que conduzcan al establecimiento de la obligación reclamada a cargo del Estado. Es por ello que no se trata de un mecanismo jurídico que, a cualquier precio, permita la solución o la prevención de litigios, sino de uno que implica que dicha solución, siendo justa, equilibre la disposición de intereses con la legalidad (6) . En otros términos, el reconocimiento voluntario de las deudas por parte de las entidades estatales, debe estar fundamentado en pruebas suficientes, de manera tal que el acuerdo logrado no lesione el patrimonio público.

Si bien en la conciliación las partes son las protagonistas en la solución del conflicto que las anima a realizarla, observa la Sala que en el caso en concreto, la conciliación lograda no podía obtener aprobación, debido a que la suma de dinero acordada no se encuentra debidamente justificada».

(Auto de 2 de febrero de 2005. Expediente 27.387. Consejero Ponente: Dr. Alier Hernández Enríquez).

(1) Mantilla Molina, Roberto. Títulos de crédito cambiarios. Editorial Porrua. S.A. México, 1977, págs. 43-44.

(2) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto del 21 de febrero de 2002, radicación 41001-23-31-000-2000-2175-01(19.270), actor: Bancafé.

(3) López Blanco, Hernán Fabio. Instituciones de derecho procesal civil. Tomo II. Séptima Edición. Editorial Dupré. Bogotá, 1999, págs. 380 a 384.

(4) Ver, entre otras, las providencias radicadas bajo los números: 21.677, 22.557, 23.527, 23.534 y 24.420 de 2003.

(5) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Auto 30 de marzo 2000, radicación: 16.116, actor: Hospital Universitario San Rafael. En el mismo sentido ver: auto de dos de noviembre de 2000, radicación: 17.674, actor: Discon Ltda.; auto de 29 de junio de 2000, radicación: 17.909, actor: José María Pertuz Parra.

(6) Ministerio de Justicia y del Derecho. “La conciliación en el derecho administrativo”. Santafé de Bogotá, abril de 1996, págs. 15-16.

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