Auto 2811 de mayo 6 de 1994 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

CONCEPTOS JURÍDICOS

NO SON OBJETO DE LA ACCIÓN DE NULIDAD

EXTRACTOS: «Observa la Sala que el concepto acusado en estas diligencias fue emitido por la división de doctrina de la subdirección jurídica de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales en desarrollo de la función consagrada en el artículo 58 literal b) del Decreto 2117 de 1992, concretamente la de absolver en forma general las consultas escritas que se le formulen sobre la interpretación y aplicación de las normas tributarias nacionales y territoriales y en materia aduanera y de servicio exterior en lo de competencia de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, y en materia de control de cambios por importación y exportación de bienes y servicios.

La autoridad autora del concepto no hace otra cosa que estudiar desde el punto de vista jurídico el problema planteado ante ella y emitir una opinión sobre él.

La consulta hecha a la citada división de doctrina conforme a su texto busca solamente conocer el criterio de la administración sobre el punto de derecho expuesto y la respuesta en consecuencia es una simple opinión, un juicio de la autoridad consultada sobre el alcance de las normas atinentes al caso, que no tiene, desde luego, carácter obligatorio y por lo tanto no se halla sometida al control jurisdiccional.

El artículo 25 del C.C.A., dentro del derecho de petición incluye el de formulación de consultas escritas o verbales a las autoridades, en relación con las materias a su cargo, y en relación con las respuestas, establece que ellas no comprometen la responsabilidad de las entidades que las atiendan, ni serán de obligatorio cumplimiento o ejecución.

Respecto a lo anterior vale la pena recordar la diferencia que existe entre los conceptos y las circulares e instrucciones de carácter general. Mediante los primeros se absuelven consultas tanto de funcionarios como de particulares formuladas en procura de conocer, desde el punto de vista jurídico, criterios y opiniones acerca del problema consultado. A través de las segundas, el superior jerárquico indica a los funcionarios subalternos la manera como deben aplicar las normas legales, en este caso, las de carácter tributario.

A lo anterior, pertinente es agregar que el artículo 84 del C.C.A., subrogado por el 14 del Decreto-Ley 2304 de 1989, señala como objeto de la acción de nulidad los actos administrativos, las circulares de servicio y los actos de certificación y registro. No incluye, como sí lo hacía la disposición subrogada, los conceptos.

De otra parte, de conformidad con la definición tradicional de acto administrativo y con reiterada jurisprudencia y constante doctrina, la característica esencial del acto administrativo es la de producir efectos jurídicos, la de ejecutar una determinación capaz de crear, modificar o extinguir una situación jurídica.

El concepto Nº 000178 ahora acusado no participa de ninguna de las características mencionadas. En los términos en que está concebido y por los fines que persigue, no afecta ninguna situación jurídica, no produce ningún daño ni implica determinación alguna de obligatorio cumplimiento. Los efectos jurídicos o el daño vendrían a producirse solamente en la medida en que la administración, en ejercicio de su potestad de tomar determinaciones obligatorias en materia de impuestos y aduanas, le diera carácter normativo por medio de un acto, este sí administrativo, mediante el cual acogiera la opinión de su división de doctrina de la subdirección jurídica y con base en ella dictara las decisiones que le competen.

En virtud de las apreciaciones anteriores resulta lógico concluir que si el concepto acusado no es un acto administrativo, ni una circular de servicio, ni un acto de certificación y registro, hizo bien el Tribunal Administrativo de Cundinamarca al declararse inhibido, por falta de jurisdicción para conocer de la demanda de nulidad interpuesta contra dicho concepto».

(Auto de mayo 6 de 1994. Expediente 2811. Consejero Ponente: Dr. Yesid Rojas Serrano).

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