Auto 28995 de mayo 5 de 2005 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

ENTIDADES TERRITORIALES EN ACUERDO DE REESTRUCTURACIÓN

SUSPENSIÓN DE LOS PROCESOS EJECUTIVOS EN CURSO

EXTRACTOS: «La Ley 550 de 1999, como su propio título lo indica, establece un régimen que busca la reactivación empresarial y la reestructuración de los entes territoriales para asegurar la función social de las empresas y lograr el desarrollo armónico de las regiones.

Como se deduce de la exposición de motivos, el legislador buscó la creación de nuevas herramientas que le permitieran enfrentar la difícil situación económica que atravesaba el país, en la que un sinnúmero de empresas había entrado en concordato o liquidación, situación que se veía agravada por la crisis financiera de las entidades territoriales (1) . En estas circunstancias, de conformidad con lo previsto en los artículos 334 y 335 de la Constitución Política, la Ley 550 buscó dotar a deudores y acreedores de nuevos “incentivos y mecanismos que sean adecuados para la negociación, diseño y ejecución conjunta de programas que les permitan a las empresas privadas colombianas normalizar su actividad productiva y, al mismo tiempo, atender sus compromisos financieros” (2) .

En desarrollo del objetivo mencionado, la ley pretendió desjudicializar la solución de los conflictos y, para ello, alternativamente al proceso jurisdiccional de concordato, prevé un nuevo mecanismo de solución para dichas crisis empresariales, que permite evitar su liquidación, cual es el denominado acuerdo de reestructuración.

De acuerdo con el artículo 5º de la ley, un acuerdo de reestructuración es un convenio que se celebra a favor de una o varias empresas con el objeto de corregir las deficiencias que se presenten en su capacidad de operación y para atender obligaciones pecuniarias, de manera que tales empresas puedan recuperarse dentro del plazo y en las condiciones que se hayan previsto en el mismo. Así, se busca acudir a un mecanismo extrajudicial y de naturaleza contractual, que permita a la empresa salir de su situación y continuar con su importante misión productiva, considerada como de interés general (3) .

Como se dijo inicialmente, el legislador consagró la aplicación de la Ley 550 a las entidades territoriales con el fin de superar la crisis financiera por la que atravesaban. Sin embargo, dado la especificidad de dicha crisis, la ley estableció una serie de reglas especiales.

(...).

El sometimiento de una entidad territorial a un proceso de reestructuración económica se orienta a la determinación de las deudas existentes y a la configuración de mecanismos que permitan respetar los derechos de los acreedores y cumplir, bajo circunstancias especiales, las obligaciones a su cargo.

El acuerdo de reestructuración no constituye, entonces, una forma de extinción de las obligaciones y créditos a cargo de las entidades territoriales que acudan a él. Por el contrario, su pretensión es la de recuperar la entidad y organizar el pago de las obligaciones con sus acreedores (4) .

Caso concreto

En este caso, el tribunal aplicó el artículo 34 de la Ley 550 y, en consecuencia, ordenó la liquidación del proceso ejecutivo iniciado contra el municipio de Buenaventura por cuanto el mismo había suscrito un acuerdo de reestructuración.

El artículo 34 mencionado establece, en su parte pertinente, lo siguiente:

“ART. 34.—Efectos del acuerdo de reestructuración. Como consecuencia de la función social de la empresa los acuerdos de reestructuración celebrados en los términos previstos en la presente ley serán de obligatorio cumplimiento para el empresario o empresarios respectivos y para todos los acreedores internos y externos de la empresa, incluyendo a quienes no hayan participado en la negociación del acuerdo o que, habiéndolo hecho, no hayan consentido en él, y tendrán los siguientes efectos legales: (...).

2. El levantamiento de las medidas cautelares vigentes, con excepción de las practicadas por la DIAN, salvo que esta consienta en su levantamiento, y la terminación de los procesos ejecutivos en curso iniciados por los acreedores contra el empresario. Durante la vigencia del acuerdo, el acreedor que cuente con garantías constituidas por terceros y haya optado por ser parte del acuerdo, no podrá iniciar ni continuar procesos de cobro contra los codeudores del empresario, a menos que su exigibilidad sea prevista en el acuerdo sin el voto del acreedor garantizado. Esta restricción es aplicable solo al cobro de acreencias que están contempladas en el acuerdo y que se relacionen con la empresa”.

La Sala considera, por las razones que expondrá a continuación, que la norma citada no es aplicable a las entidades territoriales.

Como se expuso en las consideraciones generales de esta providencia, la Ley 550 estableció que las entidades territoriales podían celebrar acuerdos de reestructuración y para ello, señaló, en el título V, unas reglas especiales que debían seguir. Adicionalmente, señaló que las demás disposiciones de la ley serían aplicables, siempre y cuando, como es lógico, se encontraran acordes con lo dispuesto en la parte especial.

En relación con los procesos ejecutivos iniciados por los acreedores de una entidad territorial, el artículo 58 de la ley estableció lo siguiente:

“13. Durante la negociación y ejecución del acuerdo de reestructuración, se suspende el término de prescripción y no opera la caducidad de las acciones respecto de los créditos a cargo de la entidad territorial, y no habrá lugar a la iniciación de procesos de ejecución ni embargos de los activos y recursos de la entidad. De hallarse en curso tales procesos o embargos, se suspenderán de pleno derecho”.

De la disposición citada se derivan las siguientes conclusiones:

— Durante la negociación y ejecución del acuerdo de reestructuración se suspende el término de prescripción y no opera la caducidad de las acciones a favor de los acreedores de la entidad.

— Durante la negociación y ejecución del acuerdo de reestructuración no hay lugar a iniciar procesos ejecutivos, ni embargos de los activos y recursos de la entidad territorial.

— Durante la negociación y ejecución del acuerdo de reestructuración se suspenden, de pleno derecho, los procesos ejecutivos en curso.

Así las cosas, no le asiste razón al recurrente al señalar que la ley ocasiona “la extinción de las obligaciones de los acreedores” en cuanto, a su juicio, no señala la suspensión de los términos de prescripción y caducidad.

No obstante lo anterior, la norma citada, al ser una norma especial, es de aplicación preferente frente al artículo 34 mencionado anteriormente.

En efecto, si el artículo 58 establece las normas especiales que deben seguir las entidades territoriales y dicha disposición señala que los procesos ejecutivos iniciados se deben suspender durante la negociación y ejecución del acuerdo de reestructuración resulta contradictorio, y por ende inaplicable, el numeral 2º del artículo 34 según el cual se deben dar por terminados los procesos ejecutivos iniciados por los acreedores de la empresa.

En conclusión, la Ley 550 establece una disposición especial relacionada con los procesos ejecutivos de las entidades territoriales, que se encuentren en curso cuando se celebre un acuerdo de reestructuración, según la cual los mismos deben ser suspendidos, de pleno derecho, durante su celebración y ejecución.

Por último, la Sala considera pertinente señalar que no tiene, para el sub judice, importancia que el Consejo de Estado, en un caso diferente, haya ordenado al tribunal la aplicación del artículo 34 de la Ley 550. Ello, por cuanto las sentencias de tutela, de acuerdo con el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, solo tienen efectos inter partes.

Por lo anterior, la Sala revocará el auto de primera instancia y, en su lugar, ordenará la suspensión del proceso ejecutivo iniciado por la Sociedad Almacén Solo Frenos en contra de las Empresas Municipales de Buenaventura, hasta tanto se ejecute el acuerdo de reestructuración celebrado por el municipio».

(Auto de 5 de mayo de 2005. Expediente 28.995. Consejero Ponente: Dr. Alier Hernández Enríquez).

(1) Corte Constitucional, Sentencia C-493 de 2002.

(2) Exposición de motivos al proyecto de ley correspondiente a la Ley 550 de 1999. Gaceta del Congreso 390, del martes 26 de octubre de 1999.

(3) Corte Constitucional, Sentencia C-1185 de 2000. En esta sentencia la Corte estudió la constitucionalidad de los artículos 7º (par. 4º), 57 (par. 3º) y 75 de la Ley 550 de 1999.

(4) En la ponencia para primer debate – Cámara se señaló lo siguiente: “Finalmente, un aspecto del proyecto que merece especial atención es que permite también la normalización y la reestructuración de los créditos de los entes territoriales, sin lo cual la propuesta de reactivación no estaría completa, dado que la actividad empresarial resulta directamente afectada por la situación financiera de las entidades de las que forman parte. Como se advierte en la exposición de motivos del proyecto de ley, ‘El desarrollo armónico de las regiones que debe propiciar el Estado a través de la intervención económica no puede darse sin que, tanto las empresas como las respectivas entidades territoriales puedan desenvolverse en forma normal, máxime si ambas se nutren del crédito institucional’. Las dificultades financieras de las entidades territoriales, originadas principalmente por haber adquirido deudas cuya cancelación excede considerablemente su capacidad de pago, afectan sensiblemente a la estabilidad del sector financiero, pues casi una cuarta parte de su cartera está colocada en dichas entidades. En tal sentido, resulta urgente la adopción de medidas, incluso de carácter constitucional, para la búsqueda de una solución permanente al grave desequilibrio estructural de las finanzas territoriales” (Gaceta del Congreso 543 del lunes 13 de diciembre de 1999, pág. 3).

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