Auto 30514 de agosto 15 de 2007 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

RECURSO DE REVISIÓN EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

No procede contra sentencias de primera instancia.

EXTRACTOS: «El recurso extraordinario de revisión, procede contra las sentencias de única o segunda instancia proferidas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado y por los tribunales administrativos. En efecto, el artículo 185 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998 dispone:

“El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y por los tribunales administrativos, en única o segunda instancia”.

En lo que refiere a la oportunidad e interposición del recurso, la ley establece que este deberá interponerse dentro de los dos años siguientes a la ejecutoria de la respectiva sentencia (CCA, art. 187), mediante demanda que cumpla con los requisitos del artículo 137 del Código de Procedimiento Civil, y, además, con la indicación precisa de la casual en que se funda (CCA, art. 189).

3. Caso concreto.

El 20 de marzo de 2003, el Tribunal Administrativo de Arauca profirió sentencia denegatoria dentro del proceso de reparación directa instaurado por la señora Yolimar Mora Mora (fls. 152 a 180, cdno. ppal.). La sentencia se notificó por edicto, el cual se fijó el 31 de marzo de 2003 y se desfijó el 2 de abril siguiente y, el término de ejecutoria transcurrió entre el 3 y el 7 de abril de 2003 (fls. 181 a 182, carpeta 1).

En el caso, de conformidad con el artículo 187 del Código Contencioso Administrativo, la oportunidad para interponer el recurso extraordinario de revisión transcurrió entre el 8 de abril de 2003 y 8 de abril de 2005.

Revisado el expediente se observa, que el recurso se presentó vía fax el 8 de abril de 2005, con el cumplimiento de los requisitos exigidos en la ley, relacionados con la designación de las partes, lo que se demanda, los hechos y omisiones, los fundamentos de las pretensiones, la petición de pruebas, y la invocación de la causal en que se funda (anexo 63).

Para la Sala son de recibo los argumentos del recurrente, en lo que refieren a la oportunidad del recurso, porque la presentación del mismo se hizo en tiempo, a través de un medio técnico autorizado por la ley.

Sin embargo, no hay lugar a revocar la providencia suplicada, toda vez que el recurso extraordinario de revisión resulta improcedente. Lo anterior, teniendo en cuenta lo prescrito en el artículo 185 del Código Contencioso Administrativo, según el cual, el recurso extraordinario de revisión procede contra las providencias dictadas en única o segunda instancia por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado y por los tribunales.

Con lo anterior resulta claro, que contra una sentencia dictada en primera instancia, dentro de un proceso contencioso administrativo, no es posible interponer recurso extraordinario de revisión, porque esta tiene otro medio de impugnación, cual es el recurso de apelación. Y es que el legislador fue claro en determinar la procedencia del recurso extraordinario, toda vez que de proceder contra las sentencias de primera instancia no tendría ningún sentido el recurso de apelación, y se desnaturalizaría el recurso extraordinario, constituyéndose así en una nueva instancia.

Particularmente se observa, que el proceso de la referencia, es un proceso de primera instancia, teniendo en cuenta que la pretensión mayor de la demanda fue por concepto de los dineros dejados de percibir desde la fecha de la jubilación hasta la edad de vida probable de la demandante y se estableció en $ 1.400’000.000.

Entonces, como se trata de una providencia dictada en primera instancia, para la cual el legislador estableció únicamente la procedencia del recurso ordinario de apelación, del cual no hizo uso la actora, no es viable impugnar la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Arauca mediante el recurso extraordinario de revisión».

(Auto de 15 de agosto de 2007. Expediente 30514. Consejero Ponente: Dr. Ramiro Saavedra Becerra).

SALVAMENTO DE VOTO

EXTRACTOS: «2.1. La interpretación que brinda la posición mayoritaria es, sin lugar a dudas, en extremo exegética y, por ende, ceñida absolutamente a la literalidad del texto legal, motivo por el cual se arriba a una conclusión que, por sí misma, es restrictiva de derechos reconocidos por el ordenamiento jurídico, y poco reflexiva en términos de la naturaleza que ostenta el recurso de revisión como uno de carácter extraordinario.

2.2. En efecto, los recursos ordinarios buscan o tienen como claro propósito brindar a las partes y, en general, a los diferentes sujetos que intervienen en un trámite procesal, la posibilidad de controvertir las providencias que son proferidas a lo largo del procedimiento judicial, incluida la sentencia.

A contrario sensu, los recursos extraordinarios son mecanismos o instrumentos procesales que, bajo el cumplimiento de precisos y estrictos requisitos, permiten acudir de manera excepcional ante la administración de justicia, para controvertir la legalidad de una determinada decisión que, por regla general, se encuentra ejecutoriada y, por lo tanto, supone un develamiento de la cosa juzgada que ampara y recubre la respectiva sentencia objeto de análisis.

2.3. En ese contexto, no resulta jurídicamente viable hacer depender el ejercicio de los recursos extraordinarios, del uso oportuno de los de naturaleza ordinaria; lo contrario, supone crear una exigencia que no está consagrada en el ordenamiento jurídico y, adicionalmente, desfigura el propósito para el cual fueron establecidos los primeros —los extraordinarios—, esto es, la búsqueda de la verdad material, aunque la misma, en ocasiones, necesite levantar los efectos de cosa juzgada de que goza la sentencia.

2.4. Entonces, es importante analizar el contexto dentro del cual fue expedida la regulación, en materia contencioso administrativa, del recurso extraordinario de revisión, contenida en el artículo 57 de la Ley 446 de 1998 (modificatorio del artículo 185 del CCA), normativa esta a partir de la cual la tesis mayoritaria deduce un carácter residual del recurso extraordinario, frente al ordinario de apelación.

El texto de la citada disposición es el siguiente:

“El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y por los tribunales administrativos, en única o segunda instancia”.

Como se aprecia, dos pueden ser las lecturas del precepto antes trascrito, dependiendo del criterio hermenéutico en que se apoye el juez correspondiente:

i) Una primera lectura serviría para defender la tesis según la cual no es procedente ejercer el recurso extraordinario de revisión en contra de una sentencia proferida por un juez o tribunal administrativo, que nunca fue apelada y, por consiguiente, quedó expedida en “primera instancia”.

ii) Por el contrario otra lectura más sistemática y teleológica, permitiría entender que el legislador no hizo referencia a providencias proferidas en “primera instancia”, por la sencilla y lógica razón de que, al hablar de sentencias proferidas en “única instancia”, este concepto abarca aquellas proferidas en primera instancia y que no fueron objeto del recurso de apelación, motivo por el cual quedaron, técnicamente hablando, convertidas en sentencias de única instancia.

La anterior conclusión es lógica, por cuanto si bien en materia de competencias al interior de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, existen providencias proferidas en única, primera o segunda instancia dictadas tanto por los jueces como por los tribunales administrativos y el Consejo de Estado, lo cierto es que una sentencia judicial frente a la cual no se interponen recursos se estructura, per se, en una providencia de única instancia.

En efecto, no resulta técnico hablar de la ejecutoriedad de una providencia de “primera instancia”, cuando lo cierto es que frente a la misma no se interpusieron recursos ordinarios, concretamente el de apelación. Por lo tanto, no es viable confundir la competencia con la naturaleza de la providencia, toda vez que un tribunal administrativo puede ser competente en primera instancia para proferir una sentencia de reparación directa cuya cuantía supera los 500 salarios mínimos mensuales legales vigentes, pero si la correspondiente sentencia, no es objeto del recurso de apelación, ostentará la calidad de providencia de única instancia, comoquiera que, frente a la misma no se ejerció el recurso de apelación.

En otros términos, sólo es posible hacer referencia a providencias de primera instancia, cuando las mismas han sido pasibles del recurso de apelación.

2.5. En mi criterio, la Sala ha debido recurrir a la segunda lectura antes mencionada, so pena de limitar gravemente el derecho de acceso a la administración de justicia, contenido en el artículo 229 de la Carta Política (1) .

Hacer depender la viabilidad de un recurso extraordinario que busca la verdad material en cada caso concreto, bajo la procedencia de unas causales precisas y taxativas, en relación con la presentación del recurso de apelación, puede conducir a situaciones injustas y, de paso, cercenar la posibilidad con que cuentan las partes de solicitar la revisión de la legalidad de la decisión judicial, ante hechos o circunstancias nuevas y que, de haberse conocido al momento de proferir la sentencia, hubieran llevado a una conclusión totalmente diferente a la contenida en la misma.

2.6. Así las cosas, la posición mayoritaria puede conducir a soluciones injustas, tales como las que a continuación se ponen de presente mediante un ejemplo extraído de la simple casuística:

“Es posible que para una persona la sentencia proferida por el tribunal administrativo (en primera instancia), le brinde los suficientes elementos de juicio para entender que no es posible formular recurso de apelación (bien porque las pruebas que obran en el proceso son contundentes o porque la argumentación es la adecuada), razón por la cual no apela; sin embargo, con posterioridad, se descubre que los testigos o los peritos que intervinieron fueron condenados por la justicia ordinaria penal, o se descubren documentos que la contraparte había maliciosamente escondido, etc., razón por la cual el manto de certeza y seguridad que brindaba la providencia se desvanece”.

Bajo la óptica adoptada por la Sala, en este evento, no habría lugar a admitir el recurso extraordinario de revisión, por cuanto la sentencia era pasible del recurso ordinario de apelación; dicha consecuencia es claramente restrictiva y limitativa, comoquiera que las razones que llevan a interponer la demanda extraordinaria (que realmente es un proceso nuevo), son diferentes a cualquier tipo de motivación que hubiera servido para interponer la apelación.

Entonces, la posición mayoritaria parte de un supuesto que es totalmente imposible, y es que correspondía al recurrente extraordinario, ventilar en sede del recurso ordinario de apelación, los mismos hechos, sucesos y causales que sirven de soporte a la demanda de revisión, cuando lo cierto es que muy probablemente el recurrente al momento de interponer el recurso de apelación no tuviera ni siquiera un meridiano conocimiento de los acontecimientos que motivan el ejercicio de la revisión como recurso extraordinario.

2.7. De otra parte, la interpretación suministrada por el criterio mayoritario desconoce el principio del efecto útil, estándar interpretativo según el cual el operador judicial, ante la duda sobre los efectos que puede generar una determinada norma en cuyo núcleo se encuentra el ejercicio de un derecho, en este caso el de acceso efectivo a la administración de justicia, debe preferir aquella interpretación en la cual la norma produce un resultado y, por ende, en la cual el derecho se ve claramente materializado.

Sobre el particular, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha puntualizado lo siguiente:

“El conocido principio de interpretación de las normas jurídicas, a partir del “efecto útil” de estas, enseña que, entre dos posibles sentidos de un precepto, uno de los cuales produce consecuencias jurídicas y el otro a nada conduce, debe preferirse el primero” (2) .

Son los anteriores motivos y circunstancias, las que me llevan a disentir de la providencia anteriormente mencionada, no sin antes reiterar que respeto y acato la decisión adoptada por la corporación en el asunto de la referencia».

Enrique Gil Botero 

(1) “Se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. La ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin representación de abogado”.

(2) Corte Constitucional, sentencia T-001 de 1992, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

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