Auto 3156 de julio 26 de 1991 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

OFICIOS DE CARACTER INDIVIDUAL

NO SON SUSCEPTIBLES DE ACCION DE NULIDAD

EXTRACTOS: «El último inciso del artículo 84 del Decreto 01 de 1984 en su versión original, previó la posibilidad de que fueran objeto de acción de nulidad ``los conceptos y circulares que la administración quiera aplicar de modo general'''', aspecto que la jurisprudencia precisó en el sentido de que el oficio individual contentivo de un simple concepto sobre la manera de interpretar o aplicar una ley, no podía ser objeto de demanda contenciosa, sino solamente cuando se pretendía darle alcance ``general''''. Concordante con esta posibilidad el art. 136 inciso segundo, incluía la ``comunicación'''' como punto de partida del término de caducidad, forma de notificación que se adecuaba precisamente a los conceptos y circulares que no se notifican sino que simplemente, se comunican.

La reforma del Decreto 2304 de 1989 fue más drástica, en el sentido de eliminar esta posibilidad y la sustituyó en el último inciso del artículo 14, a ``las circulares de servició''. Sin que haya definición legal de éstas, por simple sentido natural y obvio de las palabras, por esta clase de documentos deben entenderse las dirigidas a todos o a un grupo de funcionarios sobre la forma de prestar un servicio, esto es, sobre la manera de aplicar las leyes que les corresponde en el ejercicio de sus funciones, o a los particulares sobre la misma materia.

Por otra parte, del artículo 136 se eliminó la ``comunicación'''' como inicio del término de caducidad, pues el art. 23 del Decreto 2304/89 lo redujo al ``día de la publicación, notificación o ejecución del acto, según el casó''.

Pero los oficios demandados, aunque reiterativos de una misma instrucción, no alcanzan a tener la categoría de ``circulares de servició'' dentro del criterio expuesto, ni de ``actó'' susceptible de notificación.

La falta de notificación de éstos, la carencia de recursos por la vía gubernativa y de acción, ante la jurisdicción, justifican la inadmisión de la demanda dirigida a obtener la nulidad de éstos. Mas aún, frente a la evidente pretensión incongruente, consistente en que al ser ``anulados'''' éstos en forma consecuente adquirirá vigor el oficio, también instructivo, dirigido a la misma empresa diez años atrás, cuando el régimen legal era distinto.

2. El Oficio del 6 de diciembre de 1988 considerado por el actor como un verdadero acto administrativo, si se observa bien, contiene una conminación para que en el término de diez días acredite el acatamiento definitivo a las instrucciones reiteradas de la Superintendencia, sin perjuicio de las sanciones a que pudiera haber lugar por su incumplimiento.

Esta comunicación no era susceptible de ``notificación'''', ni de los recursos y por ello la reacción de la entidad particular al interponer recurso de reposición desvió la atención de la Superintendencia, que ciertamente se demoró más de un año para definir que era improcedente tal recurso (lo que hubiera podido contestar rápidamente en un oficio y no en una resolución); pero también enervó y entrabó el procedimiento legal que le correspondía a la Superintendencia, pues ella, en virtud de sus funciones de policía administrativa frente a la renuencia de acatar sus instrucciones, estaba en capacidad y motivada, para que una vez cumplido el plazo otorgado, hasta el 16 de diciembre (de 1988), ha podido dictar una resolución sancionatoria, ésta sí sujeta a notificación, recurso gubernativo y eventualmente, objeto de acción contenciosa.

De manera que la incorrecta actuación de la entidad particular al interponer un ``recurso de reposición'''' contra un oficio que carecía de él, no sólo desvió el procedimiento que correspondía cumplir a la Superintendencia, sino que ahora, una vez establecida por ésta la improcedencia de tal recurso, trata de encajar esta actuación como un verdadero acto administrativo.

De ser cierta la perspectiva de la empresa de que la comunicación del 6 de diciembre de 1988 era un verdadero acto administrativo, contra el cual no estaba dando oportunidad de agotar la vía gubernativa al no ser notificado, ni advertido de los recursos del caso, la vía contenciosa le estaba abierta según el ordinal 2o del art. 135 del Decreto 01/84, que permitía ejercerla dentro de los cuatro meses a partir de dicha ``comunicación'''', como lo tenía previsto en aquella época el segundo inciso del art. 136 original del Decreto 01/84.

Es decir, de acuerdo a la legislación vigente, hasta abril de 1989 le habría sido válido al actor ejercer la acción dentro de su propia perspectiva de tratarse de un acto susceptible de acción de restablecimiento del derecho y obrando dentro de la permisión para ocurrir ante la jurisdicción cuando ``las autoridades no hubieren dado oportunidad de interponer los recursos procedentes'''' según el art. 135 del Código Contencioso Administrativo, ordinal 2º.

Pero las modificaciones que al Decreto 01 de 1984 introdujo el Decreto 2304/89 a partir de octubre 2 de 1989, implican:

a) Que según el artículo 84 son susceptibles de acción de nulidad las ``circulares de servició'' pero no los oficios de carácter individual, habiéndose suprimido esta posibilidad que permitía el estatuto antes de la reforma.

b) Que consecuentemente, la ``comunicación'''' no quedó enumerada dentro de los medios de información de los actos, precisamente porque los ``actos'''' son objeto de notificación o de publicación y gozan de acción a partir de ésta, según el caso.

c) Que según el artículo 135 (modificado) es posible demandar directamente los correspondientes actos cuando ``las autoridades administrativas no hubieren dado oportunidad de interponer los recursos procedentes'''', o sea, a contrario sensu, que esta posibilidad de accionar no se concreta cuando no procede recurso, como sucedió en el caso del oficio del 6 de diciembre que ni se dio al comunicarlo, ni se concedió ante la petición formal para que así se hiciera, tal como se expresó en la Resolución 1215/90>>.

(Auto de julio 26 de 1991. Expediente 3156. Consejero Ponente: Dr. Jaime Abella Záarate).

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