Auto 330 de marzo 30 de 2004 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

RECURSO EXTRAORDINARIO DE SÚPLICA

NO ES PROCEDENTE LA INTERVENCIÓN DE TERCEROS

EXTRACTOS: «Debe la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la corporación establecer la procedencia de la intervención de terceros dentro del trámite del recurso extraordinario de súplica.

Pues bien, la posibilidad de la intervención de terceros dentro de un proceso contencioso administrativo, tiene regulación legal expresa en el artículo 146 del Código Contencioso Administrativo al disponer:

“Intervención de terceros. En los procesos de simple nulidad cualquier persona podrá pedir que se lo tenga como parte coadyuvante o impugnadora, hasta el vencimiento del término de traslado para alegar en primera o en única instancia.

En los procesos de nulidad y restablecimiento, el derecho a intervenir como parte coadyuvante o impugnadora se le reconocerá a quien en la oportunidad prevista en el inciso anterior demuestre interés directo en las resultas del proceso.

En los procesos contractuales y de reparación directa, la intervención de litisconsortes y de terceros se regirá por los artículos 50 a 57 del Código de Procedimiento Civil. El Ministerio Público está facultado para solicitar la intervención de terceros eventualmente responsables.

El auto que acepta la solicitud de intervención en primera instancia será apelable en el efecto, devolutivo; el que la niega, en el suspensivo; y, el que la resuelva en única instancia será susceptible del recurso ordinario de súplica.

En los procesos de desinvestidura de miembros de corporaciones de elección popular no se admitirá intervención de terceros”.

Señala así esta norma quiénes pueden intervenir como terceros, dependiendo de la clase de acción y en qué momento procesal pueden hacerlo, sin embargo observa la Sala que la disposición guarda silencio sobre la posibilidad de dicha intervención dentro de un recurso extraordinario de súplica.

Ha sido una tesis jurisprudencialmente aceptada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la corporación que un tercero que ha sido reconocido como coadyuvante o impugnante dentro de la oportunidad legal en una acción pública de nulidad, está legitimado para interponer un recurso extraordinario de súplica (Cfr. Sent. del 7 de feb./91, Exp. S-163, auto de fecha 17 de abr./2001 Exp. Q-004 y auto de ago. 12/2003 dictado dentro del presente proceso) pero no se había adentrado en el estudio sobre la posibilidad de que un tercero pudiera participar o intervenir en las calidades mencionadas, durante el trámite de un recurso extraordinario, como este, de súplica.

Podría decir la Sala en primer término, que en la forma como está redactada la disposición contenida en el artículo 146 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 48 de la Ley 446 de 1998, transcrita anteriormente, no permitiría considerar de ninguna manera la intervención de terceros dentro de un recurso extraordinario de súplica, ello en atención al límite temporal para presentar una solicitud en tal sentido, que se repite, es hasta el vencimiento del término de traslado para alegar en primera o en única instancia.

Sin embargo, el hecho de que no se prohíba expresamente en el artículo 146 citado(1) y que no se haga mención de su posibilidad en el artículo 194 ibídem, no da lugar a que pueda considerarse que se trata de un vacío legal que deba llenarse, acudiendo a interpretaciones extensivas para procedimientos no previstos.

En aras a despejar estas inquietudes y decidir sobre la procedencia de esta participación de terceros dentro del recurso extraordinario de súplica, la Sala estima necesario hacer las siguientes consideraciones:

El recurso extraordinario de súplica establecido en el Código Contencioso Administrativo fue modificado a raíz de la expedición de la Ley 446 de 1998 (art. 57) y quedó previsto de la siguiente manera:

“ART. 194.—Del recurso extraordinario de súplica. El recurso extraordinario de súplica, procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por cualquiera de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado. Es causal del recurso extraordinario de súplica la violación directa de normas sustanciales, ya sea por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea de las mismas. Los miembros de la sección o subsección falladora estarán excluidos de la decisión, pero podrán ser oídos si la Sala así lo determina.

En el escrito que contenga el recurso se indicará en forma precisa la norma o normas sustanciales infringidas y los motivos de la infracción; y deberá interponerse dentro de los veinte (20) días siguientes al de la ejecutoria de la sentencia impugnada, ante la sección o subsección falladora que lo concederá o rechazará.

Admitido el recurso por el ponente en Sala Plena, se ordenará el traslado a las demás partes para alegar por el término común de diez (10) días. Vencido el término de traslado, dentro de los treinta (30) días siguientes se registrará el proyecto de fallo. Si la Sala hallare procedente la causal invocada, infirmará la sentencia recurrida y dictará la que deba reemplazarla. Si la sentencia recurrida tuvo cumplimiento, declarará sin efectos los actos procesales realizados con tal fin y dispondrá que el juez de conocimiento proceda a las restituciones y adopte las demás medidas a que hubiere lugar.

Si el recurso es desestimado, la parte recurrente será condenada en costas, para lo cual se aplicarán las normas previstas en el Código de Procedimiento Civil.

La interposición de este recurso no impide la ejecución de la sentencia. Con todo, cuando se trate de sentencia condenatoria de contenido económico, el recurrente podrá solicitar que se suspenda el cumplimiento de la misma, prestando caución para responder por los perjuicios que dicha suspensión cause a la parte contraria, incluyendo los frutos civiles y naturales que puedan percibirse durante aquella. El ponente fijará el monto, naturaleza y término para constituir la caución, cuyo incumplimiento por parte del recurrente implica que se declare desierto el recurso. Los efectos de la sentencia quedan suspendidos hasta cuando se decida”.

Así como quedó redactado el nuevo recurso extraordinario de súplica, los requisitos fundamentales para su procedencia se pueden enunciar así:

a) Solo procede contra las sentencias ejecutoriadas que profieran las secciones o subsecciones del Consejo de Estado.

b) Se debe interponer dentro de los veinte (20) días siguientes al de la ejecutoria de la sentencia.

c) La causal por la que procede el recurso es la violación directa de una norma de derecho sustancial.

d) Esta violación debe ocurrir por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea de las normas sustanciales.

e) El recurrente deberá indicar en forma precisa la norma o normas sustanciales infringidas y los motivos de la infracción.

Con la interposición del recurso extraordinario de súplica se abre la posibilidad de una revisión a una decisión jurisprudencial, con el propósito de salvaguardar el derecho objetivo, corregir una infracción directa a la ley sustancial, bien porque no se haya atinado en la escogencia adecuada de las disposiciones aplicables o porque el fallador se haya equivocado en la interpretación de los preceptos pertinentes para desatar el debate, con abstracción de la cuestión puramente fáctica y probatoria del proceso.

Sobre este aspecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en providencia de fecha 4 de agosto de 1999, dictada dentro del expediente Q-063 con ponencia del doctor Alier Eduardo Hernández Enríquez, precisó:

“2.4. El recurso extraordinario referido solo está llamado a prosperar en aquellos casos en los cuales se demuestre la existencia de una violación directa de normas sustanciales, esto es, un claro e incontrastable yerro juris in judicando, de aquellos que emanan del juicio hermenéutico que realiza el juzgador al constatar y determinar sobre la existencia, validez y alcance de una disposición jurídica. De tal manera, que no procede en aquellos casos de errores facti in judicando, que provienen de un error manifiesto de hecho, o de un error de derecho en la apreciación o falta de apreciación de los medios de prueba, que constituyen una violación indirecta del ordenamiento legal.

Es decir, que la violación directa de la ley sustancial se configura por un yerro jurídico cometido por el juzgador, al inaplicar, aplicar en forma indebida o interpretar equivocadamente las normas sustanciales que regulan la materia litigiosa, correspondiéndole al suplicante desplegar su actividad dialéctica, con miras a demostrar que la sentencia incurrió en un error juris in judicando, pero en todo caso con absoluta prescindencia de cualquier consideración que discrepe del juicio efectuado por el sentenciador sobre los hechos y las pruebas, pues no es posible revivir por esta vía el debate surtido en las instancias respectivas a riesgo de dar al traste con la prosperidad del recurso”.

Ahora bien, el recurso extraordinario de súplica conlleva la iniciación de una nueva actuación por ser posterior a la terminación del proceso ordinario, pues incuestionablemente dicho recurso procede únicamente contra sentencias ejecutoriadas y son ellas las que constituyen el asunto o materia del debate.

Contrario a lo debatido dentro de un proceso contencioso ordinario, en el recurso extraordinario de súplica la litis se centra en la confrontación objetiva de la sentencia con el ordenamiento jurídico con base en la violación directa de normas sustanciales ya sea por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea de las mismas; y ya no está constituida por el estudio de legalidad de los actos, hechos, omisiones, contratos u operaciones administrativas, como lo fue en el proceso ordinario que dio lugar a la sentencia suplicada, lo cual significa que esta vía extraordinaria no se transforma en una tercera instancia procesal. Por lo mismo, el poder inicial que se tuvo en el proceso, no habilita al apoderado para interponer el recurso o participar en él.

Conforme como estaba dispuesto el anterior recurso extraordinario de súplica, el mismo procedía contra las sentencias y los autos interlocutorios proferidos por las secciones del Consejo de Estado, cuando estas, sin la aprobación de la Sala Plena, acogieran doctrina contraria a la jurisprudencia de la corporación. Podía interponerse dentro de los cinco días siguientes al de la notificación de la decisión judicial recurrida, sin que se exigiera para tal efecto nuevo poder.

El recurso previsto en la legislación anterior procedía contra sentencias aún no ejecutoriadas, circunstancia completamente diferente del actual, el cual procede precisamente contra sentencias ejecutoriadas y en firme.

Bajo estas condiciones y dado el cambio legislativo, se presentó la necesidad de tomar ciertas decisiones y fijar los criterios en relación con aspectos relacionados con el nuevo medio extraordinario, por lo que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la corporación resolvió recoger las inquietudes existentes, plantear las más importantes y tomar determinaciones sobre ellas para un manejo exacto de la nueva figura jurídica, todo con el propósito, no solo de unificar el criterio al seno de la corporación, sino de proteger la igualdad de las partes en el ejercicio de los derechos otorgados por el nuevo recurso.

Así y con los indicados propósitos, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sesión del 1º de diciembre de 1998, según consta en acta 55, acordó: “... exigir nuevo poder para el trámite del recurso extraordinario de súplica y conceder un término para aplicar el artículo 143...”(2).

Lo anterior, por cuanto y como se precisó anteriormente, el actual recurso es una actuación posterior a la terminación del proceso ordinario, que culminó con una sentencia ejecutoriada. Este recurso no pertenece al proceso ordinario y por lo mismo las facultades que le fueron concedidas a un profesional del derecho se agotan con el proceso, lo que implica necesariamente que se acredite nuevamente personería.

Otro aspecto que se determinó por la Sala Plena fue la posibilidad de conceder el término de 5 días previsto por el artículo 143 del Código Contencioso Administrativo, cuando se diere insuficiencia o falta de poder para actuar en el trámite del nuevo recurso extraordinario de súplica, al considerar que se trata de una demanda nueva.

Ahora, la Sala Plena considera necesario adoptar un criterio que corresponda a la naturaleza de este recurso en relación con la intervención de terceros, tratándose de cualquier acción y así despejar las inquietudes que se plantearon al inicio de estas consideraciones.

Teniendo en cuenta que el debate que procede en el medio extraordinario de súplica es únicamente una confrontación objetiva de una sentencia ejecutoriada con el ordenamiento jurídico, basada, como se dijo anteriormente, en errores juris in judicando y se excluyen del mismo debate los errores facti in judicando, que provienen de un error manifiesto de hecho, o de un error de derecho en la apreciación o falta de apreciación de los medios de prueba, considera la Sala que este carácter restringido del recurso es incompatible con la participación de terceros.

En efecto, la naturaleza de la actividad del coadyuvante o impugnador frente a la posición de una de las partes, atiende esencialmente a los hechos que se debaten, su interés está dado frente a esa relación procesal que ha surgido en un juicio de conocimiento y que se ha agotado con la culminación propia del proceso ordinario.

Mientras que en el recurso extraordinario de súplica la decisión que se va a tomar ya no es en relación con los hechos que se discutieron en el proceso de conocimiento, sino en relación con la actividad del juez en la aplicación de la ley sustantiva cuando definió el juicio, surge así una nueva relación procesal y un nuevo debate que excluye cualquier verificación de errores de derecho con fundamento en una errónea apreciación de los hechos o valoración probatoria.

Concordante con esta posición el artículo 52 del Código de Procedimiento Civil, en cuanto intervención adhesiva y listisconsorcial dispone que es procedente en los procesos de conocimiento, mientras no se haya dictado sentencia de única o de segunda instancia, desde la admisión de la demanda.

De manera tal, que a juicio de la Sala el artículo 146 del Código Contencioso Administrativo contiene un límite temporal para la intervención de terceros que la hace excluyente del recurso extraordinario de súplica, pues claramente se refiere a procesos ordinarios de primera o única instancia y señala como término el vencimiento del traslado para alegar de conclusión.

Así las cosas, salvo la tesis aceptada por la Sala sobre la legitimación para interponer el recurso extraordinario de súplica por un tercero que fue reconocido dentro de un proceso de simple nulidad, se adopta como criterio general y uniforme que no es procedente la intervención de terceros en calidades de coadyuvantes o impugnadores dentro del trámite del recurso extraordinario de súplica».

(Auto de 30 de marzo de 2004. Expediente 11001-03-15-000-2003-00330-01. Consejero Ponente: Dr. Juan Ángel Palacio Hincapié).

(1) Recuérdese que expresamente la norma no admite la intervención de terceros en los proceso de desinvestidura de miembros de corporaciones de elección popular.

(2) Tomado de la providencia de fecha 25 de agosto de 1999, Exp. S-022 C.P. Alberto Arango Mantilla.

___________________________________