Auto 3405 de septiembre 11 de 1995 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

CONTRALORÍAS

TIENEN PERSONERÍA JURÍDICA

EXTRACTOS: «La Sala debe dilucidar si las contralorías, como órganos de control y bajo las características de existencia y funcionalidad determinadas por la Constitución Nacional y la ley, tienen o no personería jurídica, en cuyo caso se les reconocerá la capacidad de ser parte procesal en las controversias en que tengan interés, con su consiguiente representación de parte del contralor respectivo; o si simplemente, por carecer de personalidad jurídica, no pueden comparecer en juicio.

Se ha dicho que es persona jurídica aquella que tiene aptitud para el derecho y, en consecuencia, capacidad para ejercer derechos y contraer obligaciones.

Para tomar la generalidad del concepto que reina en nuestro medio, denomínase persona jurídica a la que en otros ámbitos doctrinarios se denomina como persona abstracta o moral, o aún persona ficticia. Así el artículo 633 del Código Civil define a la persona jurídica, como una persona ficticia “capaz de ejercer derechos y contraer obligaciones civiles y de ser representada judicial y extrajudicialmente”.

Sabido es que las personas jurídicas se clasifican en dos grandes grupos a saber: personas jurídicas de derecho privado y personas jurídicas de derecho público. En las últimas, no hay duda para la doctrina y la jurisprudencia que comportan personería jurídica la Nación, los departamentos, los municipios, las entidades autárquicas (establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta, de los diversos órdenes, nacional, departamental o municipal). Sin embargo, a algunos órganos de control como la Procuraduría y la Contraloría tradicionalmente se les ha negado los atributos de per-sonería jurídica.

El tema del reconocimiento u otorgamiento de personería jurídica no es de rango constitucional, ni en muchas ocasiones de rango legal, sino que bien puede derivarse de un reconocimiento jurisprudencial. En efecto, si una definición comporta la esencia de los rasgos o características fundamentales del objeto de definición, diremos que la identificación de esos rasgos o características que conforman la esencia de lo definido, permitirá la afirmación de que algo es, y hecha esta identificación, habrá necesariamente que otorgarle las consecuencias que se derivan de la caracterización.

Así las cosas, puede afirmarse que si de las varias definiciones adoptadas por la doctrina y por la ley (art. 633 del C.C.), es de la esencia de la persona jurídica el ser sujeto capaz de ejercer derechos y contraer obligaciones, esta capacidad en este ámbito bifronte, nos permitirá identificar si algo es o no persona jurídica. Como se dice en la Enciclopedia Jurídica Omeba, tomo XXII, página 273:

“Concluimos así que la personalidad jurídica de las denominadas “personas colectivas” ni es un concepto ni es una cualidad inherente a los individuos o a la comunidad que integran. Es una objetivación que hace el conocimiento jurídico cuando se encuentran reunidas en la realidad social un conjunto de condiciones normativamente determinadas para posibilitar la obligación o el facultamiento mediatos de los individuos. Esta concepción se concilia perfectamente con la tesis kelseniana; pues en todos los casos aquella objetivación constituye, en tanto entidad jurídicamente organizada, un centro referencial de imputaciones normativas o, lo que es lo mismo, un sujeto de derechos y obligaciones”.

El anterior marco teórico servirá para analizar la realidad jurídica de las contralorías a la luz de la Constitución Nacional y de algunas normas de rango legal, para ver qué cualidades se otorgan a estos entes y si ellas le permiten ser sujetos de derechos o de obligaciones, en cuyo caso diremos que comparten el núcleo esencial de una persona jurídica o en defecto, habrá de negársele la condición de persona jurídica.

Por mandato del artículo 267 de la Carta Política, la contraloría es una “entidad” de carácter técnico a la cual la propia Constitución la dotó de “autonomía administrativa y presupuestal”.

Observa la Sala cómo la Carta le dio carácter de ente al máximo organismo de control fiscal a nivel nacional y para que tal caracterización no perdiera su esencia, le atribuyó autonomía administrativa y presupuestal; es decir, capacidad de regular por sí misma su gestión administrativa y el consiguiente manejo de su presupuesto sin ninguna clase de tutela. Tales atribuciones otorgadas por el constituyente lo fueron en la mira de fortalecer la gestión fiscal, para lo cual se previó la necesidad de delimitar cada vez más la contraloría del resto de la administración, buscando que con independencia ejerciera el control sobre los recursos fiscales que el constituyente le otorgó como función primordial al ente contralor.

El aspecto finalístico de todos los organismos o entidades creados por el Estado, relativo a la eficacia en el ejercicio de las funciones atribuidas por el constituyente o la ley, permite afirmar que tal principio finalístico de la eficacia no tendría razón de ser si a las contralorías no se les calificara con el atributo de la independencia, la autonomía, el ser entes, y en fin, el de ser sujetos de derechos y obligaciones, todo lo cual comporta como ya se ha visto, la esencia de una persona jurídica. Por eso, y lo resalta la Sala, la Constitución Nacional calificó a la Contraloría General de la República de entidad y la dotó de autonomía.

Ahora bien, pasando al ámbito legal, la Sala advierte cómo al tenor del artículo 31 de la Ley 42 de 1993, los órganos de control fiscal fueron dotados de la facultad de contratar la vigilancia de la gestión fiscal con empresas privadas colombianas, facultad de contratación que lleva per se la de ser sujetos de derecho, en el respectivo contrato, vale decir, ser sujetos de derechos y entes pasivos de obligaciones. A este propósito de la autonomía contractual aquí tratada, conviene destacar cómo al tenor del ar-tículo 11 de la Ley 80 de 1993, conocida como el estatuto contractual, el Contralor General de la República quedó dotado de competencia para dirigir procesos licitatorios o concursos y para celebrar contratos estatales a nombre de la Contraloría, que no de la Nación.

La autonomía administrativa, presupuestal y contractual atribuida por la Constitución y la ley, como ha quedado visto, fue ratificada en los artículos 53 y 57 de la Ley 42 de 1993, ya mencionada.

En el título II de la Ley 42 de 1993, denominado “de los organismos de control fiscal y sus procedimientos jurídicos” el artículo 57 dispone que “en los procesos contencioso-administrativos la Contraloría General de la República estará representada por el Contralor General o por el abogado que él delegue” y el artículo 65 prevé que las contralorías departamentales, distritales y municipales realizan la vigilancia de la gestión fiscal en su jurisdicción de acuerdo con los principios, sistemas y procedimientos establecidos en esta ley y dentro de dichos procedimientos está contemplada la facultad consagrada en el mencionado artículo 57, razón por la cual el Contralor Distrital puede asumir la representación de la Contraloría en los procesos contencioso-administrativos.

La Ley 106 de 1993, artículo 31, numeral 7º, estableció que es función del Contralor General “llevar la representación legal de todos los asuntos que en el ejercicio de sus funciones se presenten a favor o en contra de la entidad”.

De lo anteriormente expuesto, es claro que de los atributos de autonomía administrativa, presupuestal y contractual de que se ha dotado al ente contralor a nivel nacional, surge la posibilidad de que éste sea sujeto de derechos y obligaciones, identificándose en consecuencia los atributos esenciales inherentes a la persona jurídica.

Concluye entonces la Sala que, al tenor de las normas analizadas, la Contraloría General de la República sí está dotada de personería jurídica, y en consecuencia puede ser parte en los procesos y la representación la tendrá el Con-tralor General de la República.

Ahora bien, como quiera que el inciso 3º del artículo 272 de la Carta Política ordenó a las asambleas y concejos organizar las contralorías como entidades técnicas con autonomía administrativa y presupuestal, y como quiera que en materia contractual la competencia predicada para el Contralor General de la República lo es también para los contralores departamentales, municipales y distritales —literal b, numeral 3º artículo 11 de la Ley 80 de 1993, según autorización del inciso 5º del artículo 272 de la Constitución Nacional—, fuerza concluir que por mandato constitucional y legal, las con-tralorías departamentales, municipales y dis-tritales participan de los mismos atributos esenciales de la Contraloría General de la República, por lo tanto, la Sala considera que todas las contralorías son portadoras de personalidad jurídica y esto las hace ser, huelga repetir, sujetos de derechos con capacidad de contraer obligaciones; en consecuencia, están capacitadas para ser partes procesales y ser representadas judicialmente por sus respectivos contralores»

(Auto de septiembre 11 de 1995. Expediente 3405. Consejera Ponente: Dra. Nubia González Cerón).

ACLARACIÓN DE VOTO

Aun cuando comparto la decisión adoptada, sin embargo debo aclarar el voto por las siguientes razones:

Sigo considerando, conforme quedó consignado en la sentencia de 9 de diciembre de 1994 (expediente Nº 2685, actor: Aquiles Torres Bre-tón), de la cual fui ponente, que la ley siempre ha atribuido expresamente personería jurídica a las entidades públicas. Prueba fehaciente de ello es que en el caso de la Contraloría General de la República el título II de la Ley 42 de 1993, denominado “de los organismos de control fiscal y sus procedimientos jurídicos”, en el artículo 57 fue muy claro en señalar que “la Contraloría General de la República estará representada por el Contralor General o por el abogado que él delegue”, preceptiva que reafirmó el artículo 31 numeral 7º de la Ley 106 de 1993 al estatuir que es función del Contralor General “llevar la representación legal de todos los asuntos que en el ejercicio de sus funciones se presenten a favor o en contra de la entidad”.

Respecto de las contralorías departamentales, distritales y municipales el artículo 65 de la referida ley prescribe que “realizan la vigilancia de la gestión fiscal en su jurisdicción de acuerdo con los principios, sistemas y procedimientos establecidos en esta ley”, por lo cual se predican en relación con ellas idénticos procedimientos jurídicos a los de la Contraloría General de la República, lo que equivale a decir que también están investidas de personería jurídica y su representante legal es el correspondiente contralor.

Disiento, sin embargo, en cuanto en la parte motiva de la providencia que ha dado origen a esta aclaración se afirma que de los atributos de autonomía administrativa, presupuestal y contractual de que se ha dotado al ente contralor a nivel nacional surge la posibilidad de que sea sujeto de derechos y obligaciones. No comparto tal aserto porque el hecho de que una dependencia o entidad tenga patrimonio y presupuesto propios y pueda celebrar contratos, no conlleva a afirmar que está revestida de personería jurídica. No puede olvidarse a este respecto que el Decreto-Ley 222 de 1983 facultaba a los ministerios y departamentos administrativos para celebrar contratos, y no por eso se les consideraba como personas jurídicas sino como dependencias de la Nación, de la cual sí se predica dicha calidad.

Ernesto Rafael Ariza Muñoz. 

ACLARACIÓN DE VOTO

EXTRACTOS: «La aclaración de voto del suscrito consejero en relación con la providencia de la referencia, tiene por objeto dejar constancia de que con ocasión de la sentencia del 9 de diciembre de 1994, dictada dentro del proceso Nº 2685, actor Aquiles Torres Bretón, ponente doctor Ernesto Rafael Ariza Muñoz, en la cual, con fundamento en la doctrina tradicional la Sala afirmó que las contralorías carecían de personalidad jurídica, salvé el voto por considerar lo contrario(*), de acuerdo con los argumentos allí expresados».

Libardo Rodríguez Rodríguez.

(*) Véase el texto completo de dicho salvamento de voto en J. y D., Nº 279, pág. 234 (N. del D.).

_________________________________