Auto 3628-04 de 22 de septiembre de 2005 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

CONTRALORÍAS TERRITORIALES

Representación en los procesos contencioso-administrativos.

EXTRACTOS: «Estando el proceso de la referencia al despacho para proferir fallo de segunda instancia, se observa lo siguiente:

En escrito de agosto 30 de 2005, la apoderada judicial de Bogotá, D.C. solicita que se le reconozca personería al apoderado judicial de la Contraloría de Bogotá, D.C., para representar judicialmente a Bogotá, D.C., Contraloría de Bogotá, D.C.

Lo anterior con fundamento en el Decreto Distrital 214 de 2005 a través del cual el Alcalde Mayor de Bogotá, D.C., reconoce a la Contraloría de Bogotá, la facultad de representar al ente distrital, con el propósito de que el órgano de control defienda directa y exclusivamente los intereses del Estado a su cargo, en los procesos judiciales extrajudiciales y trámites administrativos que se deriven de los actos, hechos, omisiones u operaciones que la Contraloría de Bogotá, D.C. expida, realice o en que incurra o participe, o que se refieran a los asuntos inherentes a ella, conforme a su objeto y funciones.

Antecedentes:

La demanda. La p. actora, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, el 21 de septiembre de 2001 presentó demanda contra Bogotá, D.C.-Contraloría de Bogotá, donde solicitó la inaplicación de los artículos 1º y 2º del Acuerdo 25 de abril 26 de 2001 del Concejo de Bogotá, en cuanto suprimió el cargo que venía desempeñando en la Contraloría de Bogotá, como secretaria código 540 grado 11 y la nulidad del oficio 1900-1139 del 17 de mayo de 2001 comunicado a la actora el 21 de mayo de 2001 del Contralor de Bogotá, a través del cual le informó la supresión del cargo. Y, a continuación, solicitó el restablecimiento del derecho (fls. 7º a 13 exp.).

Por auto del 22 de abril de 2002 se admitió la demanda y se ordenó, entre otros aspectos, notificar personalmente al Alcalde Mayor de Bogotá, D.C., al Contralor de Bogotá, D.C. o a quienes hayan delegado la facultad de recibir notificaciones y al agente del Ministerio Público ante tal corporación (fl.19 exp.). El Contralor de Bogotá, D.C. y el Alcalde Mayor de Bogotá, fueron notificados personalmente del auto admisorio de la demanda, el 8 de julio de 2002 (fls. 23 y 25 vto. exp.). Tanto la Contraloría de Bogotá, D.C. como la Alcaldía Mayor de Bogotá, se hicieron parte y contestaron la demanda (fls. 32 a 50 y 61 a 69 exp.). [...].

Consideraciones

Se trata de resolver la petición —formulada por la actual apoderada del Distrito Capital— para que se reconozca al apoderado judicial de la Contraloría de Bogotá, D.C. personería para representar judicialmente a Bogotá D.E. Contraloría de Bogotá, D.C. al tenor del Decreto Distrital 214 de 2005.

Para resolver se tienen en cuenta los siguientes aspectos relevantes:

1. De la representación de las entidades públicas en los procesos contencioso administrativos.

1.1. El Código Contencioso Administrativo —en lo pertinente— dispone:

En el artículo 149 se señalaron las autoridades que “representan” a las entidades públicas en los procesos contencioso administrativos. Allí se hizo mención de la Nación en cuanto a la administración central y algunos órganos especiales (Registraduría Nacional del Estado Civil, Fiscalía General de la Nación, Procuraduría General de la Nación, Contraloría General de la República), y respecto del Congreso y de la Rama Judicial. Al concluir la mención respecto de los “representantes” de la administración central y órganos especiales en dichos procesos, en forma genérica señaló: “... o por la persona de mayor jerarquía en la entidad que expidió el acto o produjo el hecho”. También se señaló quienes deben “representar” a las entidades públicas en caso de procesos en materia de impuestos y en contratos.

Pero, se destaca que el legislador —en este código— no señaló quienes deben representar —en nuestros procesos— a las entidades territoriales (v. gr. Distrito Capital, otros distritos, departamentos y municipios, etc.) y a las descentralizadas de todo nivel. Sin embargo esta jurisdicción no ha tenido dificultad frente a este vacío legal debido a que en la legislación de las entidades públicas se determina quienes son sus “representantes legales” y, a ellos se vinculan en los respectivos procesos.

No obstante, se deja en claro que es en el código procesal correspondiente donde el legislador debe señalar quienes “representan” a las entidades públicas en los procesos de cada jurisdicción, pues comprende la legislación especial reguladora de esa materia; por ello, en caso de discrepancia entre lo dispuesto al respecto en el código con normas legales no procesales (v. gr. las relativas a las distintas entidades públicas) debe primar el mandato procesal.

El artículo 150 ibídem regla la notificación de la admisión de la demanda —en los procesos contencioso administrativos— a los representantes de las entidades públicas. Dicha norma ordena, en primer lugar, hacer la notificación personal al representante legal, pero permite que se surta con el delegado para efecto de notificaciones cuando la autoridad competente haya reglado —por acto administrativo— esta situación en la entidad. También contempla la notificación por aviso cuando no se puede surtir la primera. Dicho texto es el siguiente:

“ART. 150.—(Modificado D.L. 2304/89, art. 29). Las entidades públicas y las privadas que ejerzan funciones públicas son partes en todos los procesos contencioso administrativos que se adelanten contra ellas o contra los actos que expidan. Por consiguiente, el auto admisorio de la demanda se debe notificar personalmente a sus representantes legales o a quien éstos hayan delegado la facultad de recibir notificaciones. Sin embargo, si la persona a quien deba hacerse la notificación, o su delegado, no se encontrare o no pudiere, por cualquier motivo, recibir la notificación, ésta se practicará mediante entrega que el notificador haga al empleado que lo reciba de copia auténtica de la demanda y del auto admisorio y aviso que enviará, por el mismo conducto, al notificado.

El artículo 151 ib. regla la comparecencia de las entidades públicas en los procesos contenciosos mediante el respectivo apoderado. Este puede ser interno o externo. La ley procesal, al respecto, manda:

“ART. 151.—(Modificado del art. 30 del D.L. 2304/89). Comparecencia de las entidades públicas en los procesos contencioso administrativos.

Las entidades públicas deberán estar representadas mediante abogado titulado e inscrito en los procesos en que intervengan como demandantes, demandadas o terceros.

Los abogados vinculados a las entidades públicas pueden representarlas en los procesos contencioso administrativos mediante poder otorgado en la forma ordinaria o manifestación expresa en el momento de la notificación personal”.

1.2. La representación en los procesos contencioso administrativos en casos de contralorías territoriales.

En otros procesos ha habido necesidad de determinar quién debe representar a la entidad territorial cuando se demandan actuaciones relacionadas con las contralorías territoriales. En ese sentido se encuentra, entre otras, la providencia de marzo 7 de 2002 de la subsección “B” de la Sección 2 a del Consejo de Estado del expediente 1494-01 (Nº interno). Al respecto expresó:

a) De la personalidad jurídica y sus atributos

La Constitución Política de 1991 determina en su artículo 267 inciso 4º, que la Contraloría General de la República es una entidad de carácter técnico con autonomía administrativa y presupuestal. Ahora, la capacidad y la autonomía contractuales de la Contraloría General de la República también quedaron estipuladas en la Ley 80 de 1993, a términos de los artículos 1º, 6º y 11.

La misma alta disposición —en cuanto a las contralorías locales— manda:

“ART. 272.—Corresponde a las asambleas y a los concejos distritales y municipales organizar las respectivas contralorías como entidades técnicas dotadas de autonomía administrativa y presupuestal”.

Y la Ley 42 de 1993 en el mismo campo dispone:

“ART. 66.—En desarrollo del artículo 272 de la Constitución Nacional, las asambleas y concejos distritales y municipales deberán dotar a las contralorías de su jurisdicción de autonomía presupuestal, administrativa y contractual, de la manera que les permita cumplir con sus funciones como entidades técnicas”.

De las normas precitadas se concluye:

-) La Contraloría General de la República es una entidad de carácter técnico, con autonomía administrativa y presupuestal, a la vez que con capacidad y autonomía contractual.

-) Y las contralorías distritales, departamentales y municipales también gozan de autonomía presupuestal, administrativa y contractual, conforme a mandatos del artículo 272 de la Constitución y el artículo 66 de la Ley 42 de 1993.

En cuanto a las contralorías territoriales, cabe anotar, a primera vista, que aunque gozan de autonomía presupuestal, administrativa y contractual, ello, por sí solo, no les confiere la personalidad jurídica, la cual debe estar determinada en forma expresa y clara en nuestro ordenamiento jurídico. Nótese que instituciones tan importantes y con atributos similares, como la Procuraduría General de la Nación y la Fiscalía General de la Nación, no son personas jurídicas, sin que por ello vengan a menos jurídicamente, dado que la personalidad radica en la Nación.

Así, no es dable que por vía de interpretación y deducción de algunos elementos, se llegue a la conclusión que un determinado órgano administrativo goza de personalidad jurídica, más cuando con ello se crea una inseguridad jurídica, pues funcionarios similares pueden llegar a conclusiones opuestas. Nuestro ordenamiento jurídico en forma expresa y clara determina cuáles de sus entidades gozan de personalidad jurídica.

En cuanto a las contralorías territoriales, no es obstáculo para que puedan ejercer la defensa de sus intereses en vía jurisdiccional; pero, de todas maneras, se habrá de vincular a la persona jurídica de la cual hacen parte, con determinación —a continuación— de la entidad donde ocurrieron los hechos, v. gr. Departamento de Boyacá - Contraloría Departamental de Boyacá o la denominación que tenga, lo cual no significa que se están demandado a dos personas jurídicas, sino que la segunda es parte de la primera y se menciona para precisar la entidad donde ocurrieron los hechos. [...].

b) De representación de las entidades fiscales en los procesos contencioso administrativos

En cuanto a la representación de las entidades fiscales resaltan las siguientes normas:

La Constitución Política en el artículo 272 inciso 3º del mencionado ordenamiento expresa: “Los contralores departamentales, distritales y municipales tienen, en el ámbito de su jurisdicción, las funciones atribuidas al Contralor General de la República en el artículo 268”. Y en ese artículo se lee: “13. Las demás que señale la ley ”.

La Ley 42 de 1993, en cuanto a la representación legal de las contralorías, en su artículo 57 dispone: “... En los procesos contencioso administrativos la Contraloría General de la República estará representada por el contralor general o por el abogado que él delegue...”.

La Ley 106 de 1993 reiteró en su artículo 31 numeral 7º, que es función del contralor, “llevar la representación legal de todos los asuntos que en ejercicio de sus funciones se presenten a favor o en contra de la entidad”.

De la normatividad precitada se llega a las siguientes conclusiones:

-) Al Contralor General de la República le fueron atribuidas unas funciones específicas por la misma Constitución, la cual también agregó que tendría las demás que le señalara la ley (art. 268-13) y precisamente la ley le confirió la representación legal en los procesos contencioso administrativos o en todos los asuntos que en ejercicio de sus funciones se presenten a favor o en contra de la entidad (arts. 57 de la Ley 42-93 y 31-7 de la Ley 106-93).

Se anota que tal mandato legal debiera haber estado inserto en el Código Contencioso Administrativo que es el ámbito propio de tales manifestaciones de tipo procesal, tal como aparece en el artículo 150 del Código Contencioso Administrativo respecto de otras entidades públicas.

-) Los contralores territoriales (departamentales, distritales y municipales) por mandato constitucional “ ... tienen, en el ámbito de su jurisdicción, las funciones atribuidas al Contralor General de la República en el artículo 268“ (C.P., art. 272-3). Y ya se vio —respecto del Contralor de la República— que una de ellas es la del numeral 13: “Las demás que le señale la ley”.

Pero, se observa que la misma Constitución confiere —en su ámbito— a los contralores territoriales las funciones que tiene el Contralor General de la República en la norma en cita, la cual por la vía general remite a la ley, que le asigna la representación legal en las controversias ante el Contencioso Administrativo.

En esas condiciones y debido a este claro mandato, se debe entender que aunque se demande a la entidad territorial-contraloría local, en la controversia contencioso administrativa la “representación legal” la tiene atribuida el contralor territorial, con lo cual se le da realmente una mayor participación en el proceso para que defienda sus actuaciones, más cuando posteriormente y en caso de condena será al final la entidad fiscal la que con sus recursos atienda los requerimientos del caso.

La anterior solución no es extraña en nuestro ordenamiento jurídico. En efecto y por ejemplo, cuando se demanda la nulidad de actos proferidos por la Procuraduría General de la Nación se demanda a la Nación-Procuraduría General de la Nación, donde la persona jurídica es la Nación, representada legalmente por el procurador mencionado (CCA, art. 150). Y en caso de prosperidad de las pretensiones, aunque se condene a la persona jurídica el cumplimiento de la decisión judicial se realiza por la entidad pertinente ...”.

Se advierte que —en algunos casos— se admitieron demandas por actuaciones de las contralorías territoriales y se notificaron a gobernadores y alcaldes cuando ya se encontraban vigentes las leyes 42 y 106 de 1993, donde la primera especialmente confirió la representación legal al Contralor General de la República en caso de controversias contencioso administrativas, que se aplica a los contralores territoriales en virtud de lo dispuesto en el artículo 272-3 de la C.P. En esas condiciones, conforme a las normas precitadas forzoso es concluir que la controversia no se ha trabado con el representante legal de la parte demandada, conforme a normatividad especial, que para el caso es el contralor territorial, pues el admisorio de la demanda fue notificado al representante legal del departamento, distrito o municipio, sin que el funcionario fiscal hubiera actuado en el proceso.

Esta situación está prevista como causal de nulidad procesal al tenor del artículo 140-8 del Código de Procedimiento Civil aplicable por remisión del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, que reza:

“ART. 140.—Causales de nulidad. El proceso es nulo en todo o en parte, solamente en los siguientes casos: (...).

8. Cuando no se practica en legal forma la notificación al demandado o a su representante, o al apoderado de aquél o de éste, según el caso, del auto que admite la demanda o del mandamiento ejecutivo, o su corrección o adición”.

En esos eventos, se hace imperioso tramitar en forma completa el incidente de nulidad procesal, teniendo en cuenta la normatividad analizada. Ahora, como la causal señalada es saneable, a la luz del artículo 145 del estatuto procesal civil, debe ponerse en conocimiento dicho auto al representante de la contraloría territorial en la forma prevista en los numerales 1º y 2º del artículo 320 del Código de Procedimiento Civil para los efectos del caso.

Otras observaciones procesales. No sobra advertir que en algunos casos es necesario ordenar la doble notificación (del representante del ente territorial y del representante de la entidad fiscal) debido a que, teniendo en cuenta las “pretensiones” formuladas en la demanda se ataquen unas actuaciones de la entidad territorial y otras de la entidad fiscal, como cuando se pide la nulidad de un acuerdo expedido por el concejo y de un acto proferido por la autoridad de la contraloría. Estas pretensiones pueden ser “acumuladas” cuando tienen íntima relación con el caso controvertido, v. gr. cuando en un acuerdo del concejo se suprime un empleo de la contraloría y posteriormente se expide un acto de la contraloría que retira del servicio al empleado cuyo cargo ha sido suprimido.

De otra parte, últimamente en algunos procesos se ha planteado que la contraloría territorial es persona jurídica y por ello puede concurrir independientemente al proceso y ser notificado su representante porque la asamblea departamental así lo ha establecido claramente en ordenanza; en un evento de esa naturaleza habrá de determinarse la vigencia de tal ordenamiento (*) . [...].

3. De la solicitud de reconocimiento de apoderado bajo el Decreto Distrital 214 de 2005.

Se trata de resolver la solicitud elevada por la actual apoderada del Distrito Capital para que se reconozca a la apoderada de la Contraloría de Bogotá la representación judicial del Distrito Capital y del ente fiscal, con fundamento en el Decreto Distrital 214 de julio 7 de 2005.

La Sala, de conformidad con el análisis normativo, observa:

-) La determinación de la representación de las entidades públicas en los procesos contencioso administrativos es del resorte del legislador y se debe precisar en el código de procedimiento correspondiente. Sin embargo, como se ha visto, en ocasiones se presentan vacíos que deben ser resueltos por el juez en el proceso. Para ello, el juez normalmente ha acudido a las leyes relacionadas con la entidad pública demandada, para establecer si en ellas se ha determinado la “representación legal” de la misma y “aplicarla” para decidir lo pertinente en el proceso.

-) En el Código Contencioso Administrativo vigente no se determinó quien lleva la representación del Distrito Capital en el proceso contencioso administrativo. El juez en estos procesos, ha acudido a lo dispuesto en el artículo 35 del Decreto-Ley 1421 de 1993, en cuanto señala que el alcalde mayor es el “representante legal” de la entidad; allí, también aparece que es el “representante judicial”, vale decir, quien debe ser vinculado en estos casos al proceso. Pero, no se puede olvidar lo dispuesto sobre “representación” en los procesos en ciertas materias que señaló el Código Contencioso Administrativo.

En las entidades territoriales, una de las cuales es el Distrito Capital, existen unos órganos de control independientes de la primera autoridad ejecutiva, es decir, del alcalde mayor, como es el caso —entre otros— de la Contraloría Distrital, sin que ello signifique que son ajenas a la persona jurídica territorial. La norma que determina quien lleva la representación de la entidad fiscal debía estar en el Código Contencioso Administrativo, pero no está, ante su vacío, forzoso es acudir a la disposición legal que regula el tema.

En caso de procesos contencioso administrativos por actuaciones de esos órganos independientes, la demanda necesariamente debe dirigirse contra la entidad territorial (de la cual hace para dicho órgano) con mención de la entidad de control (v. gr. contraloría, etc.), sin que se tengan como litisconsortes por cuanto la última no tiene personalidad jurídica propia. En estos casos, en principio, se debe notificar al “representante legal” de la entidad territorial.

Ahora, existen normas constitucionales y legales, ya precisadas, relacionadas con la “representación” en los procesos contencioso administrativos por actuaciones relacionados con las contralorías. De dicha normatividad constitucional y legal “especial”, referente a las contralorías, se concluye que su “representación” en los procesos contencioso administrativos radica en su máxima autoridad (el contralor), por lo que en esos procesos es indispensable la notificación del admisorio a tal autoridad para su vinculación, pudiendo esta “delegar” tal función de notificación de las providencias judiciales pertinentes en un funcionario de la entidad con fundamento en las prescripciones del Código Contencioso Administrativo.

Situaciones complejas. Ahora, como ya se dijo, en ocasiones en un mismo proceso pueden presentarse pretensiones acumuladas viables en procesos contencioso administrativos relacionados con contralorías territoriales, que no son del resorte único del ente fiscal. Por ejemplo, como cuando se reclama la nulidad de un acuerdo expedido por el Concejo Municipal o Distrital —que suprime empleos en la entidad fiscal— y de un acto de la contraloría que retira del servicio al empleado que desempeñaba el cargo suprimido; nótese que respecto del acuerdo la representación realmente no corresponde al contralor sino al alcalde y en relación con el acto acusado señalado la representación en el proceso si la tiene el contralor, en cuyo evento es procedente la doble notificación del admisorio de la demanda; por eso cada caso debe analizarse específicamente la situación para determinar a quiénes se debe vincular.

-) En el caso sub lite se demandó al Distrito Capital y la Contraloría de Bogotá; se pidió la inaplicación del Acuerdo 25 de abril 26 de 2001 del Concejo del D.C. —que suprimió el cargo que desempeñaba la parte actora en la Contraloría Distrital—, y la nulidad del oficio 1900-1139 de mayo 17 de 2001 del Contralor Distrital, comunicado en mayo 21 de 2001 a la parte actora, que le informa la supresión de su empleo, con la reclamación del restablecimiento del derecho. El auto admisorio de la demanda ordenó notificar (para efectos de vinculación) tanto al Alcalde Mayor de Bogotá como al contralor distrital, lo cual se realizó y ambas autoridades designaron sus respectivos apoderados, quienes contestaron la demanda y siguen actuando en este proceso.

Nótese que en este caso se han impugnado dos actuaciones (la primera proveniente del Concejo Distrital por vía de la “inaplicación” y segunda de la Contraloría Distrital por vía de la “nulidad - con restablecimiento del derecho”); respecto de la legalidad de la primera, la representación —en verdad— está radicada en el Alcalde Mayor de Bogotá y de la segunda —retiro del servicio— en el Contralor Distrital. En este proceso se actuó conforme a derecho porque se vincularon las dos autoridades.

Ahora, respecto de la solicitud que se debe resolver en esta providencia y que fue formulada por el apoderado del distrito capital (cuyo poder original fue otorgado por el director de asuntos judiciales por delegación del Alcalde Mayor de Bogotá - fl. 51 exp.) en el sentido de que se reconozca al apoderado de la Contraloría Distrital (cuyo, poder original fue conferido por el jefe de la oficina asesora jurídica del ente fiscal, por delegación del contralor distrital según Resolución 18 de julio 11 de 2001 - fIs. 27 a 31 exp.) personería para representar judicialmente a Bogotá, D.C. - Contraloría de Bogotá D.C., con apoyo en el Decreto Distrital 214 de julio 7 de 2005 del Alcalde Mayor del D.C.

Vale decir, que se pretende que el apoderado actual de la Contraloría Distrital lleve también la representación judicial del distrito capital en este proceso y así, aunadamente dicho apoderado (abogado) defienda los intereses del ente territorial y de la entidad fiscal.

A primera vista no se observa que existan intereses en conflicto entre el Distrito Capital (que defiende la legalidad del acuerdo impugnado) y la Contraloría Distrital (que defiende la legalidad de su propia actuación) que se opongan para que un solo apoderado lleve la representación del Distrito Capital y la Contraloría Distrital.

Ahora bien, la autoridad distrital que tiene la facultad de “representar” al Distrito Capital y la de “designar el apoderado” de la entidad territorial (conforme a la ley) para que actúe en el proceso contencioso administrativo que corresponda, bien podría otorgar poder al mismo abogado de la contraloría (cuando la ley la faculte para participar en el proceso de tal naturaleza que pueda afectar sus intereses) —designado por el contralor— para que represente a dicho órgano en el proceso, para que lleve también la representación del ente territorial, mientras no existan intereses en conflicto entre las dos entidades. Lo anterior porque de una parte, la norma procesal general permite que se otorgue poder en un profesional del derecho para representar a la entidad demandada y, de otra parte, porque el procesal contencioso administrativo autoriza que dicho poder se otorgue a personal de la misma entidad cuando sea factible. Pero, esta no es la situación a resolver en este momento.

En el presente caso, es necesario analizar la norma fundamento de esta situación. En primer lugar, se observa que la regulación se encuentra compendiada en un acto administrativo del D.C. como es el Decreto 214 de 2005 que en principio no está habilitado para regular materias procesales.

Ahora, el artículo 2º del Decreto Distrital 214 de 2005, pretende que la representación del Distrito Capital en los procesos contencioso administrativos, que tengan relación con órganos de control (v. gr. Contraloría Distrital) se ejercite desde su momento inicial por la autoridad del órgano de control, es decir, que el decreto distrital mencionado —en verdad— desplaza la representación legal del distrito capital del alcalde mayor a la autoridad principal del órgano de control en los procesos contencioso administrativos en los cuales tengan intereses tanto el ente territorial como la institución de control.

El artículo 35 del Decreto-Ley 1421 de 1993 —estatuto orgánico del D. Capital— asigna la representación del ente territorial al alcalde mayor de la ciudad y no autoriza la delegación de esta función. Vale decir, no faculta a ninguna otra autoridad para que asuma las atribuciones derivadas de la representación jurídica como son la de notificarse del admisorio de la demanda que en su contra se ha presentado —así sea en parte— y lleve su representación judicial en el proceso.

De otra parte, el artículo 150 del Código Contencioso Administrativo ordena notificar el admisorio de la demanda, personalmente, a los representantes legales de las entidades demandadas o que tengan tal relevancia, pero permite que dicha notificación se surta con el funcionario que haya sido “delegado” por el competente para que cumpla tal misión, vale decir, para que obre como “delegado” del representante legal en esa actuación procesal. En este caso, el representante legal de la entidad fue autorizado en la ley procesal para delegar en un servidor público la función de notificarse de los admisorios de las demandas que hayan sido presentadas en contra de la entidad. Esta norma procesal no contiene regulación alguna que disponga que dada la autorización legal (delegación de la función de notificación), la representación legal de la entidad quedó desplazada en dicho funcionario; lo que ocurre es que se actúa por “delegación”, autorizada legalmente y para esa actuación específica, la cual no comprende la facultad de “designar” apoderado de la entidad territorial que se hace por el competente a través de los poderes especiales o generales, salvo disposición legal que lo autorice.

Por lo tanto, la delegación para que una autoridad realice, en nombre de otra, una determinada actuación, no puede confundirse con el desplazamiento de la representación legal más cuando esta ha sido atribuida por la ley a determinada autoridad. las delegaciones hechas conforme a la ley, en los aspectos autorizados por esta, deben respetarse y cumplirse. De suerte que las disposiciones que al respecto dicten autoridades diferentes a través de medios distintos al legal, deben ser inaplicados.

Se hacen estas precisiones para señalar que la vinculación de la entidad pública al proceso debe ajustarse a la ley para que sea válida y se cumpla el debido proceso, más cuando las autoridades sólo pueden hacer aquello que les está autorizado y a través de los medios autorizados para ello, según el ordenamiento jurídico.

No es atendible por esta jurisdicción lo dispuesto en los artículos 2º y ss. del Decreto 214 de 2005, proferido por el Alcalde Mayor del Distrito Capital, en materias relacionadas con situaciones y trámites en procesos judiciales, por cuanto dicha autoridad no está facultada para regular tales aspectos; situación diferente es la regulación administrativa de actuaciones internas de ese ámbito relacionadas con la actividad judicial (v. gr. controles internos de la actividad desarrollada en los procesos, etc.) que si lo pueden ser por las autoridades competentes legales y administrativas.

Por lo tanto, ninguna autoridad —distinta al legislador— puede en actos administrativos reconocerle o sustraerle a esa autoridad la “representación” que tiene en los procesos contencioso-administrativo de conformidad con las normas ya mencionadas.

Ahora bien, la representación de la entidad territorial, sus atribuciones y demás circunstancias derivadas, que tengan relevancia en el campo del proceso judicial, sólo pueden ser reguladas por el legislador. Los reglamentos administrativos que se expidan por autoridades incompetentes para regular esta materia, no pueden ser admitidas ni aplicadas por los jueces en los trámites procesales.

Conforme a lo anterior, lo dispuesto en el decreto distrital en cita, en cuanto al reconocimiento a otras autoridades (de control distrital) de la facultad de “representar” el ente territorial en los procesos judiciales y las atribuciones que de ello se derivan no son de recibo porque con ello se desplaza la atribución del representante legal que señaló la ley. Tampoco son admisibles normas administrativas regulando aspectos del proceso judicial como tampoco actuaciones del representante legal en el campo judicial y competencias de los apoderados judiciales. Tal normatividad administrativa se “inaplica” en el presente proceso por ser contraria a la Constitución y las leyes. A la Constitución porque esta no ha facultado al Alcalde Mayor del D.C. ni a otra autoridad administrativa para regular aspectos con trascendencia procesal y, contraria a las leyes porque estas regulan la representación de las entidades públicas en los campos y en la forma como en ellas aparece, disposiciones que son del orden legal y procesal de modo que ninguna autoridad administrativa puede complementarlas. Cada autoridad debe actuar en los procesos contencioso administrativos conforme a las facultades que tiene y le confieren las normas legales procesales aplicables.

No es posible admitir que cuando se ordene notificar al Alcalde Mayor de Bogotá la admisión de una demanda tal orden se cumpla notificando a la máxima autoridad de un órgano de control distrital por el hecho de que también tenga interés en el proceso, con fundamento en la norma administrativa comentada que reconoce a dichas autoridades la representación de la entidad territorial en los procesos judiciales. Las órdenes judiciales de notificación de autoridades se deben cumplir conforme a la ley y cada uno representará a quien señale el ordenamiento jurídico. La autoridad del órgano de control, cuando actúe en el proceso, lo hará con la representación y alcance que le otorgue la ley.

Tampoco es aceptable que una autoridad de control vinculada al proceso, ahora, en virtud de la norma administrativa mencionada pueda designar apoderados que representen directamente al D.C. porque su designación está atribuida al representante legal; dichas autoridades sólo podrán designar apoderados que representen al respectivo órgano cuando la ley lo autorice.

Cada entidad u órgano público demandado, con capacidad para comparecer al proceso, vinculado a la litis, deberá actuar conforme a los ordenamientos jurídicos aplicables, a través de su representante legal y sus apoderados debidamente constituidos y reconocidos.

En el sub lite, se concluye, teniendo en cuenta lo analizado anteriormente y las inaplicaciones de las normas relevantes en el campo judicial del Decreto 214 de 2005 del Alcalde Mayor de Bogotá, que no es posible aceptar la petición del apoderado del Distrito Capital de reconocer al apoderado de D.C.-Contraloría Distrital como representante judicial del D.C. Alcaldía Mayor, para que un solo apoderado defienda los intereses de las dos entidades vinculadas al proceso, con fundamento en lo dispuesto en el Decreto Distrital 214 de 2005, porque el órgano de control tiene la representación del distrito capital en los procesos en que tienen interés las dos entidades.

Es loable el interés de la administración distrital de unificar, hasta donde sea posible, la defensa de los intereses comunes del ente territorial y sus órganos de control, pero en la forma regulada y diseñada no es procedente por lo ya expresado.

Finalmente se reitera que el Alcalde Mayor, representante legal de la entidad territorial demandada (Distrito Capital) podría otorgar poder para representar a la entidad territorial, al mismo abogado que representa a la contraloría distrital con el beneplácito del representante de esta última, mientras los intereses de una y otra entidad no entren en conflicto pues, en principio, el Alcalde Mayor defiende la legalidad de la actuación administrativa —en este caso— proferida por el Concejo de Bogotá y los intereses del ente territorial, mientras que la Contraloría del D.C. defiende la legalidad del acto administrativo que profirió y sus intereses.

Teniendo en cuenta lo antes señalado esta Sala

RESUELVE:

1. INAPLÍCANSE los artículos 2º y subsiguientes del Decreto 214 de julio 7 de 2005 del Alcalde Mayor del Distrito Capital en cuanto regula aspectos relacionados con el desplazamiento de la representación legal de la entidad territorial, sus atribuciones y actuaciones derivadas en el campo del proceso judicial por su contrariedad con la Constitución y las leyes.

2. INADMÍTESE la solicitud del apoderado del Distrito Capital para que el apoderado de la Contraloría del D.C. también asuma la personería jurídica del Distrito Capital-Alcaldía Mayor, al amparo de la normatividad distrital inaplicada, por lo ya expresado en la parte motiva de esta providencia.

Cópiese, notifíquese, publíquese».

(Auto de 22 de septiembre de 2005. Expediente 3628-04. Consejero Ponente: Dr. Tarsicio Cáceres Toro).

(*) En sentencia de noviembre 3 de 2005, expediente 01922-03, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado concluyó que es inaplicable el artículo 1º de la Ordenanza 39 de 1992, proferida por la Asamblea de Cundinamarca, que dispone: “La Contraloría General del departamento es una entidad de carácter técnico, con autonomía administrativa y presupuestal, dotada de personería jurídica”. Argumentó el Consejo de Estado que “las asambleas departamentales no tienen facultad legal ni constitucional para definir la naturaleza jurídica de estos entes de control administrativo del nivel seccional, pudiéndolo hacer tan sólo la ley, como de manera reiterada lo ha señalado la Sección Segunda del Consejo de Estado” (N. del D.)”.

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