Auto 3751 de mayo 2 de 1996 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

REVOCACIÓN DIRECTA

DE ACTOS DE CARÁCTER PARTICULAR

EXTRACTOS: «El núcleo de la controversia estriba, como es fácil advertirlo, en el alcance de la norma que regula la revocación de los actos administrativos creadores de situaciones jurídicas de carácter particular y concreto. Ello amerita algunas consideraciones relacionadas con la revocación de los actos administrativos.

1. La revocación de un acto administrativo, esto es, el retiro definitivo por la administración de un acto suyo anterior mediante otro de signo contrario (Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández, Curso de derecho administrativo, 6ª ed., Madrid 1993, Tomo I, pág. 623), puede ocurrir como resultado de la utilización de los recursos en vía gubernativa o como medida unilateral de la administración, atributo de la autoridad.

En este último evento, conocido como revocación directa (título V, CCA) debe distinguirse la revocación de los actos creadores de situaciones generales de la de los actos creadores de situaciones jurídicas de carácter particular y concreto.

La primera, respecto de los actos generales o actos regla, siempre es posible por razones de legitimidad o de mérito o conveniencia, en la medida que desaparezcan o cambien los presupuestos del acto jurídico original, o haya mutación superviniente de las exigencias del interés público que debe satisfacerse mediante la actividad administrativa (Gabino Fraga, Derecho administrativo, ed. Porrúa, México, 1971, pág. 324).

No sucede igual cuando el acto ha engendrado situaciones jurídicas de carácter particular y concreto, por cuanto éstas, por naturaleza, son inmodificables e irrevocables unilateralmente por la administración.

En el evento de que un acto administrativo que presente vicios de ilegalidad haya generado una situación jurídica de esta naturaleza, en virtud de la separación de poderes, elemento esencial de un Estado de derecho, no corresponde a la administración la facultad de declarar el vicio y anular, por la vía de la revocación, dicho acto. La atribución de anular los actos administrativos por ser contrarios a normas superiores, por vicios en su formación, por falsa motivación, etc., es propia única y exclusivamente de la jurisdicción.

Lo jurídico, entonces, es que la administración acuda ante la jurisdicción contencioso administrativo a demandar su propio acto y no pretender corregir un acto que considera ilegal cometiendo otra ilegalidad.

Lo expresado encuentra respaldo en el Código Contencioso Administrativo, que diferencia claramente la revocación de los actos administrativos creadores de situaciones jurídicas gene-rales, los cuales podrán ser revocados unilateral-mente, como un atributo de la administración, en cualquier tiempo, por las causales señaladas en la ley (art. 69), las que se desenvuelven entre la legalidad y la conveniencia y oportunidad; de la de los actos creadores de situaciones jurídicas de carácter particular y concreto, que sólo podrán ser revocados con el consentimiento expreso y escrito del titular de la misma (art. 73).

El examen del expediente, como lo estableció el a quo, demuestra que, sin citación de la empresa “Transportes Barbosa Ltda.” y sin su consentimiento expreso, mediante la Resolución 025 de 30 de enero de 1995 se revocó la Resolución 895 de 20 de diciembre de 1994, a la par que declaró que “ha dejado de existir el derecho de carácter particular que se creó en el acto administrativo que se revoca”, todo con manifiesta violación del artículo 73 del Código Contencioso Administrativo.

2. La exigencia del consentimiento expreso y escrito del titular de la situación jurídica de carácter concreto o de un hecho de igual naturaleza, como condición para la revocación del acto que los crea, sólo tiene una excepción, y es cuando se trate de actos administrativos resultantes del silencio administrativo positivo.

El acto administrativo proveniente del silencio positivo puede ser el producto de la existencia de alguna de las causales previstas en el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo o de la utilización de medios ilegales para su obtención.

El hecho de ser un acto administrativo “manifiestamente opuesto a la ley”, según la glosa que hace el recurrente, no confiere legitimidad a la administración para revocar un acto creador de una situación jurídica de carácter particular y concreto, sin el consentimiento expreso del titular, salvo que ese acto sea la resultante de la aplicación del silencio administrativo positivo.

El inciso segundo del artículo 73 del Código Contencioso Administrativo, dispone:

“Pero habrá lugar a la revocación de esos actos (creadores de situaciones jurídicas concretas), cuando resulten de la aplicación del silencio administrativo positivo, si se dan las causales previstas en el artículo 69, o si fuere evidente que el acto ocurrió por medios ilegales”.

El recurrente pretende tomar aisladamente la expresión final de esta disposición (“o si fuere evidente que el acto ocurrió por medios ilegales”) desligándola del origen del acto, es decir del silencio administrativo, para sustentar su impugnación. Esta errada interpretación de la norma, empero, ya fue dilucidada por esta sección(*) cuando fijó el alcance de dicho inciso, diciendo:

(*) Sentencia de julio 18 de 1991, publicada en J. y D., Nº 237, pág. 778. Véase también la sentencia de mayo 6 de 1992 en J. y D., Nº 247, pág. 574 (N. del D.).

“Este inciso ha dado origen a diferentes interpretaciones en la doctrina:

Una primera posición considera que el precepto consagra dos excepcionales a la intangibilidad de los actos de carácter particular y concreto y son las siguientes:

a) La primera es, que pueden revocarse los actos administrativos que resulten de la aplicación del silencio administrativo positivo si se dan las causales previstas en el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo.

b) La segunda es, que pueden igualmente revocarse “cuando fuere evidente que el acto ocurrió por medios ilegales”.

La segunda posición doctrinal estima que el inciso sólo consagra una excepción y es la que pueden ser revocados los actos administrativos cuando resulten de la aplicación del silencio administrativo positivo o cuando fuere evidente que esta misma clase de actos —los del silencio administrativo positivo— ocurrieron por medios ilegales.

Frente a las dos posiciones doctrinales, la Sala considera que la primera es susceptible de reparos dado que de aceptarse haría nugatorio el principio de la intangibilidad de los actos que reconocen derechos o situaciones jurídicas de carácter particular y concreto que pregona el inciso primero, pues serían objeto de revocación así los actos expresos cuando “fuere evidente” su expedición por medios ilegales.

En cambio la segunda posición doctrinal sí merece la acogida de la Sala, ya que se ajusta con fidelidad tanto a la letra como al espíritu del inciso 2º del artículo 73 del Código Contencioso Administrativo.

Como conclusión del amplio análisis que sigue para demostrar la razón de su acogida a esta última posición, la Sala expresó:

“El análisis anterior permite a la Sala llegar a la conclusión que los únicos actos de carácter particular o concreto que son susceptibles de revocación, sin el consentimiento expreso y escrito del titular, son los que resultan de la aplicación del silencio administrativo positivo, conforme a la previsión contenida en el inciso 2º del artículo 73 del Código Contencioso Administrativo” (Sentencia de 18 de julio de 1991, Ponente Dr. Ernesto Rafael Ariza Muñoz, expediente Nº 1185).

El argumento se refuerza con lo dispuesto en el artículo 74 del Código Contencioso Administrativo cuando dispone que “En el acto de revocatoria de los actos presuntos obtenidos por el silencio administrativo positivo se ordenará la cancelación de las escrituras que autoriza el artículo 42, y se ordenará iniciar las acciones penales o disciplinarias correspondientes”, disposición que no se extiende a los actos administrativos expresos.

3. Cabe agregar a lo anterior que para proceder a la revocación de los actos administrativos de carácter particular y concreto, es imprescindible adelantar una actuación administrativa, cuya existencia y objeto debe ser comunicada a quienes con ella puedan resultar afectados en forma directa. A dicha actuación se aplicará, en lo pertinente, lo dispuesto por el Código Contencioso Administrativo en materia de citación a terceros (art. 14) de pruebas (art. 34), de oportunidad para los interesados de expresar sus opiniones como base de la decisión (art. 35), nada de lo cual evidentemente se cumplió para la expedición de la Resolución 025 de 30 de enero de 1995, adoptada sin la audiencia de la empresa afectada con la revocación».

(Auto de mayo 2 de 1996. Expediente 3751. Consejero Ponente: Dr. Juan Alberto Polo Figueroa).

__________________________