Auto 6128 de marzo 30 de 1993 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

CONVOCATORIA DEL TRIBUNAL DE ARBITRAMENTO

SE IMPUGNA ANTE EL JUEZ DE LA HOMOLOGACIÓN

Consejera Ponente:

Dra. Dolly Pedraza de Arenas

Ref.: Expediente 6128

Recurso de súplica. Actora: Colombian Sewing Machine Company S.A.

Santafé de Bogotá, D.C., treinta de marzo de mil novecientos noventa y tres.

Decide la Sala el recurso de súplica interpuesto por el apoderado de la parte actora contra el Auto de 4 de agosto de 1992 por el cual el consejero conductor del proceso declaró la nulidad de lo actuado a partir del auto admisorio de la demanda y rechazó ésta por falta de jurisdicción.

Solicita el suplicante, además de que se revoque la providencia recurrida, disponer que el contencioso administrativo sí tiene jurisdicción para juzgar el acto administrativo mediante el cual el Ministerio de Trabajo constituyó un tribunal de arbitramento obligatorio dentro de la negociación colectiva que cursa entre Colombian Sewing Machine Company S.A. y Sintracomercio, no como parte de un todo, sino como un ente independiente y a la vez vinculante con la regularidad del proceso de negociación, sin que tenga que esperarse a ser ventilada la legalidad de la convocatoria del tribunal en un recurso de homologación, es decir, ante otra jurisdicción: la ordinaria (art. 82 CCA subrogado D.E. 2304/89 art. 12) (fls. 278-279).

Al respecto, cita una sentencia proferida por el Consejo de Estado que declaró la nulidad de las resoluciones por las que se había negado la ilegalidad de un cese de actividades de los trabajadores de la empresa Coopers de Colombia S. A., “cuando aquéllas formaban parte del supuesto de toda la negociación de un pliego de peticiones, para en su lugar, declarar, como efecto declaró, su nulidad y la ilegalidad del movimiento huelguístico...” (folio 279).

Considera más sano que el contencioso administrativo “continúe con la jurisdicción, como lo ordena la ley, sobre los actos administrativos emanados de resoluciones sobre convocatoria a tribunales de ar-bitramento, a que se desplace la vigilancia de la legalidad de los mismos a la jurisdicción ordinaria a través del recurso de homologación”, ya que el Ministerio de Trabajo tendría la orientación jurispru-dencial para revisar la legalidad del proceso de negociación colectiva que conduce a la convocatoria de tales tribunales.

Estima, además, que el control de legalidad de los actos administrativos corresponde a la misma administración o a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y que interpretar, como se hizo en la sentencia del 27 de mayo de 1992, que la convocatoria es un acto de trámite “cuando es un acto potestativo definitivo y único (convocar o negarse a convocar), puede ser la fuente del error de interpretación de la sentencia, por el cual defiere su legalidad a la jurisdicción ordinaria” (folio 281).

Y agrega:

“Tan NO es un acto de trámite administrativo, que la resolución del ministerio que convoca a tribunal de arbitramento, en la parte final, de conformidad con el artículo 47 del CCA, informa qué recursos proceden y cuándo queda agotada la vía gubernativa.

Los actos de trámite o preparatorios o preliminares, no tienen recursos (art. 49, CCA)” (folio 281).

De lo cual concluye que si la resolución tiene recursos para agotar la vía gubernativa y abrir el camino de revisión de legalidad en el contencioso administrativo, es porque tiene el carácter de acto administrativo definitivo y no de simple trámite (folio 281).

Consideraciones

Solicita la demanda la nulidad de las Resoluciones 179 de 24 de enero de 1991 y 2303 de 22 de mayo del mismo año (folios 14 y 18), la primera de las cuales ordenó “la constitución de un tribunal de arbitramento obligatorio de los previstos en el artículo 3º de la Ley 48 de 1968, para que estudie y decida el diferendo laboral colectivo existente entre la empresa Colombian Sewing Machine Company S. A. y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Industria del Comercio “Sintracomercio”.

La Resolución 2303 resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la anterior, confirmándola en todas sus partes.

Observa la Sala que el acto de convocatoria del tribunal, a pesar de ser un acto de la administración, por ser parte del procedimiento previsto por la ley para dar solución a los conflictos surgidos entre los trabajadores y el patrono, que debe culminar con la expedición de un fallo o laudo arbitral cuyo conocimiento por expresa disposición del artículo 2º del Código Procesal del Trabajo es de competencia de la jurisdicción ordinaria del trabajo, es en esencia un simple acto de trámite, cuya legalidad deberá ser examinada por el juez competente para conocer del laudo arbitral.

Y tanto es acto de trámite, que mediante él se da inicio a la etapa final del diferendo integrando el órgano que va a concluirlo con un fallo con fuerza vinculante.

El hecho de que contra él procedieran recursos gubernativos, no implica que sea un acto definitivo, toda vez que por disposición del artículo 49 del Código Contencioso Administrativo, también proceden los recursos administrativos contra actos de mero trámite en los casos en que la ley lo disponga.

La sentencia de 5 de abril de 1991 que el suplicante trae a colación, fue proferida dentro de un proceso en el que se debatieron actos mediante los cuales se negó la petición de declaratoria de ilegalidad de un paro o cese colectivo de trabajo, caso en el cual no proseguía ninguna otra actuación y, en consecuencia, era procedente su impugnación ante la jurisdicción contenciosa.

Es cierto, sin embargo, que con anterioridad la Sala en otros procesos había conocido de litigios sobre convocatoria de tribunal de arbitramento. Pero, según la jurisprudencia actual de la Sala no es posible escindir el control jurisdiccional, permitiendo que algunos de los actos que conforman el procedimiento sean conocidos por la jurisdicción contenciosa y el final y definitivo por la ordinaria, pues ello pugna con el principio de la economía procesal y podría dar lugar a que se presentaran fallos contradictorios.

La legalidad del acto de convocatoria es algo que tiene que decidir el juez de la homologación, como lo expresó la jurisprudencia citada en el acto recurrido (folio 275), al decir: “la función jurisdiccional se proyecta sobre la naturaleza misma del conflicto, el trámite que se le haya dado, la integración del tribunal de arbitramento...” es decir, sobre todo el conflicto colectivo, incluidas las distintas etapas del diferendo.

Por las razones anteriormente anotadas, la Sala habrá de confirmar el auto suplicado.

Por lo expuesto la Sala de Decisión

RESUELVE:

CONFÍRMASE el auto de agosto 4 de mil novecientos noventa y dos (1992), proferido dentro del presente proceso.

Ejecutoriado este auto, vuelva el expediente al despacho de origen.

Cópiese y notifíquese.

Joaquín Barreto Ruiz—Clara Forero de Castro—Álvaro Lecompte Luna—Carlos Arturo Orjuela Góngora, con salvamento de voto—Dolly Pedraza de Arenas.

Eneida Wadnipar Ramos, Secretaria.

SALVAMENTO DE VOTO

EXTRACTOS: «Un primer aspecto esencial es el de determinar si en verdad el juzgamiento de los actos de convocación de un tribunal de arbitramento obligatorio, en cuanto “forman parte de toda una actuación que se origina con la denuncia de la convención colectiva de trabajo y culmina con la sentencia que dicta la Corte Suprema de Justicia, al desatar el recurso extraordinario de homologación”, le corresponde a la jurisdicción ordinaria.

Esto es, si estamos ante un acto legítimo de “prórroga de competencia”, o sea, el fenómeno que se produce cuando a un juez que inicialmente no tenía esa atribución se le extiende por mandato legal.

Los artículos 82 y 83 del CCA, disponen lo siguiente:

“Artículo 82.—Objeto de la jurisdicción en lo contencioso-administrativo. La jurisdicción de lo contencioso-administrativo está instituida por la Constitución para juzgar las controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas. Se ejerce por el Consejo de Estado y los tribunales administrativos de conformidad con la Constitución y la ley.

Esta jurisdicción podrá juzgar, inclusive, las controversias que se originen en actos políticos o de gobierno.

La jurisdicción de lo contencioso-administrativo no juzga las decisiones proferidas en juicios civiles o penales de policía regulados especialmente por la ley”. (Decreto-Ley 2304 de 1989, art. 12).

“Artículo 83.—Extensión del control. La jurisdicción de lo contencioso-administrativo juzga los actos administrativos, los hechos, las omisiones, las operaciones administrativas y los contratos administrativos y privados con cláusula de caducidad de las entidades públicas y de las personas privadas que ejerzan funciones administrativas, de conformidad con este estatuto”. (D.L. 2304/89, art. 13).

Resulta necesario, también, recordar que el artículo 50 del CCA consagra en su inciso final, que:

“Son actos definitivos, que ponen fin a una actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto; los actos de trámite pondrán fin a una actuación cuando hagan imposible continuarla” (se destaca en negrilla lo pertinente).

Ahora bien, el artículo 2º del CST establece que las relaciones de derecho colectivo de trabajo de los empledos oficiales, y entre ellos los trabajadores oficiales, se rigen por ese estatuto.

Por su parte, el artículo 143 del CPL, en el cual se apoya el auto suplicado, reza:

“HOMOLOGACIÓN DE LAUDOS DE TRIBUNALES ESPECIALES. El laudo que profiera un tribunal especial de arbitramento, cuando el arbitraje fuere de carácter obligatorio, será remitido con todos sus antecedentes al Tribunal Supremo del Trabajo (hoy Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema), para su homologación, a solicitud de una de las partes o de ambas, presentada dentro de los tres días siguientes al de su notificación. El tribunal, dentro del término de cinco días, verificará la regularidad del laudo y lo declarará exequible, confiriéndole fuerza de sentencia, si el tribunal de arbitramento no hubiere extralimitado el objeto para el cual se le convocó, o lo anulará en caso contrario (se destaca en negrillas).

Si el tribunal hallare que no se decidieron algunas de las cuestiones indicadas en el decreto de convocatoria, devolverá el expediente a los árbitros, con el fin de que se pronuncien sobre ellas, señalándoles plazo al efecto, sin perjuicio de que ordene, si lo estima conveniente, la homologación de lo ya decidido”.

Es menester observar, entonces, que la tarea que en estos casos le asigna el legislador a la Corte Suprema de Justicia (Sala de Casación Laboral), es la de “VERIFICAR LA REGULARIDAD DEL LAUDO”. Otra cosa es que le asigne la competencia para estudiar la legalidad, inclusive, la de convocación del tribunal de arbitramento, lo cual no surge, —prima facie, al menos—, del texto anterior.

A su vez, el artículo 452 del CST, subrogado por el 34 del Decreto-Ley 2351 de 1965, sobre “procedencia del arbitramento”, señala:

“1. Serán sometidos a arbitramento obligatorio:

a) Los conflictos colectivos del trabajo que se presenten en los servicios públicos y que no hubieren podido resolverse mediante arreglo directo o por conciliación, y

b) Los conflictos colectivos del trabajo en que los trabajadores optaren por el arbitramento, conforme a lo establecido en el artículo 31 de este decreto.

2. Los conflictos colectivos en otras empresas podrán ser sometidos a arbitramento voluntario por acuerdo de las partes”.

Del mismo modo, el artículo 3º de la Ley 48 de 1968, numeral 2º, dispone:

“En cualquier momento, antes de la declaración de huelga o durante su desarrollo, el sindicato o sindicatos a que estén afiliados más de la mitad de los trabajadores, o en defecto de estos, los trabajadores en asamblea general, podrá solicitar que las diferencias precisas respecto de las cuales no se haya producido acuerdo entre las partes en las etapas de arreglo directo y de conciliación, contenidas en el pliego de peticiones de los trabajadores como proyecto de convención colectiva o de pacto colectivo de trabajo, sean sometidas al fallo de un tribunal de arbitramento obligatorio constituido en la forma que se determina más adelante.

El Ministro del Trabajo, de oficio o a solicitud del sindicato o sindicatos, o en defecto de estos, de los trabajadores, en asamblea general someterá a votación de la totalidad de los trabajadores de la empresa si desea no sujetar las mencionadas diferencias a fallo arbitral, y si la mayoría absoluta de ellos optare por lo primero, no se suspenderá el trabajo o se reanudará dentro del término máximo de tres (3) días hábiles si se hallare suspendido, y se convocará dentro de los dos (2) días hábiles siguientes el tribunal de arbitramento obligatorio llamado a proferir dicho fallo”.

Como es sabido, el numeral 3º del mismo estatuto dispone cómo se compone o integra el tribunal.

De lo anterior se desprende que la convocación del tribunal por el ministerio no es un mero formulismo, sino una facultad, atribución o potestad de éste. Y es elemental suponer que para adoptar esa determinación debe estudiar los antecedentes y pasos que conducen a esa nueva etapa del conflicto colectivo, por manera que el acto que produce no es de simple trámite, sino que es un acto administrativo con las características del que se conoce como definitivo, porque le pone fin a la actuación administrativa (la que corresponde al ministerio) y resuelve directamente sobre un aspecto concreto de aquél, como es el de la procedencia del arbitramento obligatorio.

En ese orden de ideas, como acto administrativo definitivo, goza de la presunción de legalidad propia de esta clase de providencias. Y es de una claridad meridiana que la Corte Suprema de Justicia (Sala de Casación Laboral), al revisar la regularidad del laudo arbitral no puede romper ni quebrantar esa presunción de legalidad que ampara al acto administrativo de convocación del tribunal de arbitramento obligatorio.

En efecto, una cosa es que el laudo, en sí mismo, no sea contrario a la Constitución, la ley o las nor-mas convencionales; y otra muy distinta, que el acto de convocación del tribunal de arbitramento obligatorio, por vicios preexistentes, pueda ser ilegal y por tanto, nulo.

Porque no debe olvidarse que cuando la ley le asigna esa atribución al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social lo que hay de por medio es una razón política, de Estado, en cuanto a éste le conciernen el manejo de la paz laboral y de la economía nacional, profundamente comprometida con el desenvolvimiento de la negociación colectiva, pues que de allí se desprenden o al menos se ajustan las directrices gubernamentales en materia de empleo y otros frentes.

Por estas mismas razones, es incuestionable que la providencia suplicada yerra cuando afirma que la ley no le ha atribuido la competencia para examinar la legalidad de esta clase de actos a la jurisdicción contencioso administrativa, pues en verdad se trata de todo lo contrario, es decir, que conforme a lo dispuesto en los artículos 82 y 83 del CCA, es ésta y no la jurisdicción ordinaria, la competente para juzgar la legalidad de los actos administrativos en comento. De suyo, resultaría insólita una decisión de la Corte Suprema de Justicia (Sala de Casación Laboral), rompiendo o desvirtuando la presunción de legalidad de esos actos.

Lo que ocurre, como ya se anotó, es que en tratándose del arbitramento obligatorio, lo que hacen los árbitros y lo que juzga la Corte, es lo que habrían podido acordar o convenir directamente las partes; en cambio, el acto de convocación es un típico acto administrativo, exclusivo del Ministro del Trabajo y Seguridad Social, cuyo censor de legalidad no puede ser otro que esta jurisdicción; no la ordinaria.

No sobra destacar que en el auto recurrido se hace hincapié en que la propia Corte ha sostenido que ella es la que examina “la regularidad del laudo” y “si el tribunal ha sido integrado conforme a la ley”; mas no examina —ni pude hacerlo—, la legalidad del acto de convocatoria del tribunal.

Por eso mismo, cuando la providencia en cuestión se refiere al tema del agotamiento de la vía gubernativa, para sostener como argumento en favor de su tesis que el hecho de que el trabajador oficial tenga que agotarla previamente al ejercicio de su acción ante la jurisdicción ordinaria no implica que el juez de lo contencioso administrativo tenga que resolver la legalidad de la resolución mediante la cual se agotó aquélla, en realidad la situación es distinta y no tiene ninguna analogía con la planteada en el caso en estudio, porque de lo que se trata en este supuesto es de que la entidad oficial obra, para resolver el pedimento del trabajador oficial, en su calidad de empleador o patrono; mientras que en el evento que dio lugar a este proceso, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social no tiene la calidad de empleador o patrono de los trabajadores involucrados en el conflicto mencionado, sino que obra como entidad pública, a la que la Ley 48 de 1968 le dio la atribución, potestad o competencia para convocar tribunales de arbitramento obligatorio.

Por consiguiente, con fundamento en estos razonamientos, considero que la Sala de Decisión debió revocar el auto suplicado, y en su lugar, disponer la continuación del proceso.

Con todo acatamiento,

Carlos Arturo Orjuela Góngora 

_____________________________