Auto 7658 de mayo 7 de 1993 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

ADQUISICIÓN DE INMUEBLES POR EL INCORA

IMPUGNACIÓN DE ACTUACIONES

EXTRACTOS: «En materia agraria se observan esquemáticamente estos pasos en relación con la adquisición de inmuebles que requiera el Incora para la satisfacción de sus fines y cometidos: a) En primer término se observa la ley agraria que contiene el marco programático general, que señala los diferentes programas que debe cumplir el Incora, o sea el instituto encargado de desarrollar la política agraria en el país; b) El Incora, luego de los estudios previos, adopta un programa X para ser desarrollado en determinada zona; y fija, de manera general, las clases de tierras que precisa para el debido cumplimiento de dicho programa; c) Cumplida esta etapa y ya mediante actos de contenido particular afecta determinados predios por considerarlos necesarios y adecuados para cumplir los fines de la ley; y ordena el trámite para su adquisición, y d) Fenecido este procedimiento la actuación culmina o con la negociación directa del bien o con el acto administrativo que ordena su expropiación; dándose, en esta última hipótesis, entrada al proceso jurisdiccional subsiguiente.

En este esquema se da un acto regla (la ley); un reglamento general de trámite o acto cuadro (la adopción del programa X); un acto particular (la afectación de un inmueble determinado y su orden de adquisición); un contrato de compraventa de ese inmueble o un acto administrativo de expropiación, según el caso, que es el que da pie para la demanda de expropiación ante la jurisdicción contenciosa.

Lo anterior muestra que el perjudicado con la medida que afecta un inmueble y ordena su adquisición, puede impugnarla aisladamente, así los motivos de impugnación estén en ésta o en los pasos previos que se debieron seguir para llegar a ella. De tal suerte que el vicio puede estar en el acto mismo o en sus antecedentes (en el acto general que adoptó el programa o en la misma ley).

Lo precedente resume la jurisprudencia de la Sala en este campo; jurisprudencia que también desde hace varios años cambió de orientación para afirmar que la resolución que ordena la adquisición de un predio con fines de política agraria no es un simple acto de trámite sino definitivo, ya que lo afecta a un determinado programa y limita su libre enajenación por razones de interés general.

La índole de acto de carácter particular que ostente este acto de adquisición muestra, asimismo, que sólo la persona afectada podrá impugnarlo en acción de nulidad y restablecimiento (CCA, art. 85). Acción que podrá formularse por vicios en el acto mismo o en su proceso de expedición; evento este último en el cual la impugnación del acto particular lleva implícita la inaplicabilidad por ilegalidad del acto antecedente. Se entiende esto porque al ser el acto antecedente de carácter general no permite que la nulidad de aquel pueda acumularse válidamente con la de éste.

En este orden de ideas, cuando así se procede, la impugnación no ofrece reparos, ya que ésta al cuestionar la legalidad del antecedente obligado está poniendo en duda, como lo dice la jurisprudencia, la legalidad misma del acto que fue su efecto (sentencia de noviembre 20 de 1981, proceso 2580. Actor: Margarita Vélez de R. Ponente Carlos Betancur Jaramillo).

También la jurisprudencia ha calificado como de carácter general el acto administrativo que adopta un determinado programa agrario. A ese respecto la misma sentencia citada es ilustrativa. En estas condiciones, ese acto puede impugnarse en acción de simple nulidad por cualquier persona, en los términos del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo».

(Auto de mayo 7 de 1993. Expediente 7658. Consejero Ponente: Dr. Carlos Betancur Jaramillo).

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