Auto 7678 de marzo 28 de 2006 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

CUANTÍAS SEGÚN LA LEY 954 DE 2005

Se tiene en cuenta el salario mínimo que regía a la fecha de presentación de la demanda.

Consejero Ponente:

Dr. Jaime Moreno García

Expediente 08001-23-31-000-2001-02191-01. Actor: José Augusto Calvache Guerrero. Referencia: 7678-2005 (p-3).

Bogotá, veintiocho de marzo de dos mil seis.

Decide la Sala el recurso de queja interpuesto por la parte actora para que se conceda el recurso de apelación que interpuso contra la sentencia del (3) de junio del 2005, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño.

Consideró el tribunal que de conformidad con los artículos 131 y siguientes del Código Contencioso Administrativo, y la Ley 954 del 2005, la cuantía estimada en la demanda no es suficiente para que el proceso sea de dos instancias.

El recurso

Sostiene el recurrente que para calcular los 100 salarios mínimos legales vigentes exigidos por la Ley 954 de 2005, para determinar la competencia en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, debe tomarse como referencia el valor del salario mínimo mensual vigente para el momento de la presentación de la demanda y no al de la interposición del recurso de apelación, esto es, para el sub lite, el salario mínimo del año 2002 y no el del 2005.

Precisa que la estimación razonada de la cuantía es un requisito formal, sine qua non en la presentación de la demanda que habilita al tribunal para definir si el proceso es de única o de dos instancias.

Para resolver se considera

En el caso objeto de estudio se tiene que el actor presentó una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho el 2 de julio de 2002, donde estimó la cuantía del proceso en la suma de $35.755.329 (fl. 24).

El tribunal, mediante sentencia del 3 de junio de 2005, denegó las súplicas de la demanda. Contra esta decisión, el actor interpuso recurso de apelación el cual le fue negado, por cuanto la cuantía estimada en la demanda no superaba los $38.150.000 que corresponde a los 100 salarios mínimos vigentes para el año 2005, supuestamente requeridos por la referida Ley 954.

Para la Sala el recurso de apelación estuvo mal denegado, por las siguientes consideraciones:

El artículo 1º de la Ley 954 de abril 27 de 2005, dispuso la nueva tabla de cuantías en los siguientes términos:

“...ART. 1º—Readecuación temporal de competencias previstas en la Ley 446 de 1998. El parágrafo del artículo 164 de la Ley 446 de 1998, quedará así:

“PAR.—Las normas de competencia previstas en esta ley se aplicarán, mientras entran a operar los juzgados administrativos, así:

Los tribunales administrativos conocerán en única instancia de los procesos cuyas cuantías sean hasta de 100, 300, 500 y 1.500 salarios mínimos legales mensuales vigentes previstas en el artículo 42, según el caso, y en primera instancia cuando la cuantía exceda de los montos. Así mismo, en única instancia del recurso previsto en los artículos 21 y 24 de la Ley 57 de 1985, en los casos de los municipios y distritos y de los procesos descritos en el numeral 9 del artículo 134b adicionado por esta ley, salvo los relativos a la acción de nulidad electoral de los alcaldes de municipios que no sean capital de departamento, que serán revisados en primera instancia...”.

Los tribunales administrativos continuarán, en única y primera instancia, con el ejercicio de las competencias de que tratan los artículos 39 y 40.

Las competencias sobre jurisdicción coactiva asignadas en segunda instancia a los tribunales administrativos según el artículo 41, corresponderán en segunda instancia al Consejo de Estado. Y las competencias sobre jurisdicción coactiva asignadas en segunda instancia a los jueces administrativos según el artículo 42, corresponderán en segunda instancia a los tribunales administrativos.

El Consejo de Estado asumirá en única y segunda instancia, las competencias asignadas en los artículos 36, 37 y 38.

Las competencias por razón del territorio y por razón de la cuantía, previstas en el artículo 43 de la Ley 446 de 1998, regirán a partir de la vigencia de la presente ley (negrillas de la Sala).

Es cierto, como lo sostuvo el a quo, que para determinar si se debe aplicar la referida Ley 954, en un determinado asunto, se debe tener en cuenta lo dispuesto en el artículo 164 de la Ley 446 de 1998, que establece lo siguiente:

“En los procesos iniciados ante la jurisdicción contencioso administrativa, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, los términos que hubieren empezado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones y citaciones que se estén surtiendo, se regirán por la ley vigente cuando se interpuso el recurso, se decretaron las pruebas, empezó a correr el término, se promovió el incidente o principió a surtirse la notificación”. (negrilla y subrayado fuera de texto).

No existe desacuerdo alguno en cuanto a que en este proceso le es aplicable la Ley 954 de 2005, porque el recurso interpuesto por la parte demandante se presentó el 16 de junio de 2005, fecha en la cual ya estaba en vigencia la precitada ley; forzoso es concluir, que para considerar la admisibilidad del recurso de apelación, se debe determinar la competencia con base en los 100 salarios mínimos legales vigentes, señalados en dicha Ley 954.

Ahora bien, el problema jurídico se circunscribe en determinar, si los 100, 300, 500 o 1500, salarios mínimos vigentes a que se refiere la Ley 954 de 2005, para efectos de determinar la competencia, debe tenerse como referente el salario mínimo legal vigente, SMLV, que regía para el año en el cual se presentó la demanda, o el correspondiente al de la anualidad, en la cual se interpuso el recurso de apelación.

A juicio de la Sala, el salario mínimo legal mensual determinante para tener en cuenta y así fijar la competencia en única o primera instancia (100, 300, 500 y 1500 SMLV, según el caso), debe ser el que gobernaba a la fecha de presentación de la demanda, único momento procesal en el cual la parte demandante determina la cuantía de un proceso, por así ordenarlo la misma Ley 954 de 2005, en armonía con los artículos 134 E y 137 del Código Contencioso Administrativo, en concordancia con el 20 del Código de Procedimiento Civil.

En efecto, el artículo 134 E del Código Contencioso Administrativo, adicionado por el artículo 43 de la Ley 446 de 1998, y vigente a partir de la expedición de la Ley 954 de 2005, dispone que para efectos de determinar la competencia en razón a la cuantía, en asuntos de carácter laboral como en el presente se determinará

“(...) por el valor de las pretensiones al tiempo de la demanda, sin tomar en cuenta los frutos, intereses, multa o perjuicios reclamados, excepto cuando se reclame el pago de prestaciones periódicas de término indefinido, como pensiones, en cuyo caso se determinará por el valor de lo que se pretenda por tal concepto desde cuando se causaron y hasta la presentación de la demanda, sin pasar de tres (3) años”. (negrilla fuera del texto)

Lo anterior indica que la cuantía es un factor objetivo que se fija en el momento de la presentación de la demanda con el único propósito de que el juez a quo determine si el proceso corresponde a única o primera instancia (sin perjuicio de que posteriormente el ad quem al momento de considerar eventualmente la admisión de un recurso de apelación revise tal decisión) lo cual explica por qué el artículo 137 del Código Contencioso Administrativo, establece como requisito para la admisión de la demanda, la estimación razonada de la cuantía, so pena de inadmisión o rechazo de la misma (num. 6º de ibídem).

De aceptar la interpretación hecha por el tribunal, se quebrantaría no sólo el principio de la seguridad jurídica necesaria en todos los procesos para que las partes debatan con plena certeza los elementos que se presentan en una relación jurídica procesal, sino también el de la doble instancia, ya que éste dependería única y exclusivamente del transcurrir del tiempo, pues la competencia variaría cada vez que se incremente el salario mínimo legal.

Así las cosas, como el salario mínimo vigente a la presentación de la demanda (jul. 2/2002) era de $ 309.000 y la cuantía del proceso se estableció en la suma de $ 35.755.329, es claro que este era de conocimiento del Tribunal Administrativo de Nariño en primera instancia, por cuanto la cuantía establecida por el actor en la demanda supera los 100 salarios mínimos mensuales vigentes a la presentación de la demanda, requeridos hoy por la Ley 954 de 2005.

En consecuencia se declarará mal denegado el recurso de apelación y se concederá en el efecto suspensivo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,

RESUELVE:

1. DECLÁRASE MAL DENEGADO el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida dentro del proceso de la referencia.

2. CONCÉDESE en el efecto suspensivo el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, contra la providencia de 3 de junio de 2005, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño.

Por secretaría remítase copia de esta providencia y ofíciese al tribunal de origen, para que remita el expediente.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Ramiro Saavedra Becerra, Presidente—Alberto Arango Mantilla—Camilo Arciniegas Andrade—Tarsicio Cáceres Toro—Ruth Stella Correa Palacio—María Elena Giraldo Gómez—María Nohemí Hernández Pinzón—Alier E. Hernández Enriquez—Filemón Jiménez Ochoa—Jesús M. Lemos Bustamante, salva voto—Ligia López Díaz, salva voto—Gabriel E. Mendoza Martelo—Jaime Moreno García—Ana Margarita Olaya Forero, salva voto—Alejandro Ordóñez Maldonado—María Inés Ortiz Barbosa—Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta—Juan Ángel Palacio Hincapié, aclara voto—Dario Quiñones Pinilla—Héctor J. Romero Díaz—Marta Sofia Sanz Tobón.

Mercedes Tovar de Herrán, secretaria.

ACLARACIÓN DE VOTO

Consigno a continuación las razones por las cuales aclaró mi voto en la mencionada providencia.

La decisión de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de tomar como referencia el valor del salario mínimo mensual vigente para el momento de la presentación de la demanda y no al de la interposición del recurso de apelación, para efectos de determinar la cuantía del proceso y por tanto la competencia de los procesos para segunda instancia, en virtud de la expedición de la Ley 954 de 2005, la considero ajustada a la finalidad de la ley y no contradice el debido proceso.

En efecto, mediante la Ley 954 de 2005 se readecuaron las competencias previstas por la Ley 446 de 1998, que no habían podido regir por falta de la operancia de los juzgados administrativos y se dio aplicación inmediata a las disposiciones que sobre competencias se consagraron en la mencionada ley.

Con esta Ley 446 de 1998, se incrementaron los montos de las cuantías para establecer la segunda instancia de los procesos contenciosos administrativos con el fin de descongestionar la administración de justicia en este campo. De igual manera, la cuantía sufrió una importante modificación al establecerse, ya no en pesos, como venía siendo establecida, sino, en salarios mínimos legales mensuales.

Considero por tanto, que la interpretación que efectúo la Sala Plena resulta equitativa y garantista del debido proceso para quienes iniciaron una acción contenciosa antes de la vigencia de la Ley 954 de 2005, pues nada impide que la cuantía de sus pretensiones se mida en salarios mínimos legales vigentes a la fecha de presentación de la demanda.

Con todo respeto,

Juan Ángel Palacio Hincapié 

SALVAMENTO DE VOTO

Bogotá, D.C., dieciséis (16) de mayo de dos mil seis (2006).

Considero que debió declararse bien negado el recurso de apelación, porque la cuantía del proceso era inferior a 100 salarios mínimos legales vigentes y de conformidad con la Ley 954 de 2005, pasó a ser de única instancia.

Si bien de acuerdo con los artículos 131 y 132 del Código Contencioso Administrativo —según su texto anterior a la modificación de que fueron objeto por la Ley 446 de 1998— la cuantía para efectos de establecer la competencia, debía estimarse de conformidad con el artículo 20 del Código de Procedimiento Civil según el cual se determina “por el valor de las pretensiones al tiempo de la demanda, sin tomar en cuenta los frutos, intereses, multas o perjuicios reclamados como accesorios, que se causen con posterioridad a la presentación de aquélla”, lo cierto es que el Congreso de la República expidió la Ley 954 de 2005, con la finalidad de atacar el grave problema de congestión que sufre el Consejo de Estado. Para ello profirió esta norma de carácter transitorio, que aplica las reglas de competencia contenidas en la Ley 446 de 1998, pero dejando en única instancia, entre otros, aquellos negocios de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral cuya cuantía sea inferior a 100 salarios mínimos legales mensuales, por cuanto no se habían puesto en funcionamiento los juzgados administrativos.

En materia de vigencia, el artículo 7º de la Ley 954 de 2005 estableció que regiría en los mismos términos establecidos en el artículo 164 de la Ley 448 de 1998, según el cual: “en los procesos iniciados ante la jurisdicción administrativa, los recursos interpuestos (...), se regirán por la ley vigente cuando se interpuso el recurso” y “los procesos en curso que a la vigencia de esta ley eran de doble instancia y quedaren de única, no serán susceptibles de apelación, a menos que ya el recurso se hubiere interpuesto”.

En consecuencia, las reglas de competencia ante la jurisdicción contencioso administrativa se modificaron de manera transitoria (1) , dejando claramente establecido que en los procesos ya iniciados, en los que se interpongan recursos, deben aplicarse las normas vigentes al momento de su interposición. Por ello, si el recurso se interpuso con posterioridad al 28 de abril de 2005 (2) debe aplicarse la Ley 954 de 2005, junto con las disposiciones sobre el salario mínimo vigente a esa fecha (3) .

El criterio aceptado mayoritariamente, de tener en cuenta los salarios mínimos vigentes al momento de la demanda, implica hacer retroactiva la Ley 954 de 2005 y así mismo que se apliquen normas que regularon el salario mínimo para un año específico, que no regían cuando se interpuso el recurso. Esta interpretación constituye un retroceso en el objetivo de lograr un efectivo acceso a la justicia de todos los ciudadanos a través de la descongestión de la jurisdicción contencioso administrativa.

Ligia López Díaz 

(1) La Corte Constitucional declaró la exequibilidad de las expresiones “única instancia de los procesos cuyas cuantías sean hasta de 500”, y “salarios mínimos legales mensuales previstos en el artículo 42, según el caso”, contenidas en el parágrafo del artículo 1º de la Ley 954 de 2005. Sentencias C-046 del 1º de febrero de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-050 del 1º de febrero de 2006 y C-126 del 22 de febrero de 2006, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

(2) La Ley 954 de 2005 fue publicada en el Diario Oficial 45893 del 28 de abril de 2005.

(3) En el presente caso, dado que el salario mínimo mensual legal vigente para el año 2005, cuando se interpuso el recurso, era de $381.500, la cuantía para que el proceso sea de doble instancia era de $38''150.000. El actor estimó la cuantía en la suma de $35''755.329.

SALVAMENTO DE VOTO

EXTRACTOS: «Según la Ley 954 de 27 de abril de 2005, vigente al momento de la interposición del recurso, 16 de junio de 2005, pues fue publicada el 28 de abril de 2005, el recurso no es admisible por razón de la cuantía, toda vez que la procedencia de la doble instancia requiere una cuantía superior a $38.150.000, esto es, cien salarios mínimos vigentes al momento en que la ley comenzó a regir.

No se puede aplicar ni la cuantía ni la normatividad vigente al momento de la presentación de la demanda porque la Ley 446 de 1998 dispuso, en su artículo 164, inciso 4º, que: “...Los procesos en curso que a la vigencia de esta ley eran de doble instancia y quedaren de única, no serán susceptibles de apelación a menos que el recurso se hubiere interpuesto”. Además de que una aplicación parcial de la norma implica un rompimiento del principio de inescindibilidad de la materia pues se estaría aplicando una norma vigente al momento del recurso pero con base en situaciones anteriores, lo que implica darle efecto retroactivo a la norma.

Las leyes sobre ritualidad de los procedimientos son de aplicación general inmediata. Todo proceso está integrado por una serie de actos sucesivos enlazados cuyo objetivo final es la definición de una situación jurídica a través de una sentencia. Por ello, en sí mismo, no constituye una situación consolidada sino en curso. Por lo tanto las nuevas disposiciones instrumentales se aplican a los procesos en trámite tan pronto entran en vigencia, sin perjuicio de que aquellos actos procesales que ya se hayan cumplido de conformidad con la ley antigua sean respetados y queden en firme.

(...).

En este sentido, a manera de norma general aplicable al tránsito de las leyes procesales, el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, prescribe lo siguiente:

“Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. Pero los términos que hubieren empezado a correr, y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación”.

La regla general que rige la ley procesal es, entonces, la aplicación inmediata de las nuevas disposiciones procesales, salvo en lo referente a los términos que hubiesen empezado a correr y a las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, las cuales continúan rigiéndose por la ley antigua.

Los artículos 17 a 49 de la Ley 153 de 1887, en relación con diversos tipos de leyes, prescriben que ellas rigen hacia el futuro y regulan todas las situaciones jurídicas que ocurran con posterioridad a su vigencia. Al contrario, las situaciones jurídicas extinguidas al entrar en vigencia una nueva ley se rigen por la ley antigua. Cuando no se trata de regular situaciones jurídicas consolidadas bajo la vigencia de una ley anterior sino situaciones en curso al momento de entrar en vigencia la nueva ley, esta es de aplicación inmediata. La aplicación inmediata de la ley es la proyección de sus disposiciones a situaciones jurídicas que están en curso al momento de su entrada en vigencia (1) .

Según la Ley 954 de 27 de abril de 2005 los tribunales administrativos conocerán en única instancia de los procesos cuya cuantía sea hasta de 100 salarios mínimos legales vigentes al momento en que entró a regir la ley. Como la ley no precisó en qué momento deberían computarse los salarios mínimos debe entenderse que es cuando comenzó a regir la ley, en acatamiento a los principios de unidad de materia y de efecto inmediato de las normas procesales.

Así las cosas, el asunto era de única instancia y, por tal razón, debió estimarse bien denegado el recurso de apelación deprecado».

Jesús María Lemos Bustamante 

(1) Corte Constitucional sentencia C-619 de 2001, de 14 de junio de 2001, expediente D-3291, actor: Álvaro Pinilla Galvis, magistrado Marco Gerardo Monroy Cabra.

______________________________________________________