Auto 8674 de febrero 20 de 1998 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

TRANSACCIÓN Y CONCILIACIÓN

ESTÁN PROHIBIDAS EN ASUNTOS TRIBUTARIOS

EXTRACTOS: «La conciliación en el derecho administrativo tiene connotaciones que le dan especificidad y debe ajustarse estrictamente a la solución jurídica que otorga el ordenamiento a la litis que se plantea. La procedencia de la conciliación está sujeta entre otras, a que la controversia o litigio sea susceptible de transacción, ésto es, que verse sobre asuntos o derechos sobre los cuales las partes tengan libre poder de disposición y a que no exista prohibición legal de transar o conciliar en el tema considerado.

Encuentra su límite propio en que la misma no sea “lesiva para los intereses patrimoniales del Estado”, caso en el cual el juez tiene la obligación de improbarla, como lo determina el artículo 65 de la Ley 23 de 1991, para lo cual debe verificar la capacidad para ser parte y conciliar, así como la caducidad de la acción, pues la ley expresamente prohibe la conciliación cuando la respectiva acción haya caducado, todo con un claro sentido de protección del patrimonio estatal y a su conformidad con el ordenamiento.

Es evidente que el ámbito de disposición de los derechos de los particulares (cuya transacción se encuentra respaldada en los arts. 2469 y ss. del Código Civil y 340 del CPC) es mayor que el que se presenta en el derecho administrativo, pues los particulares pueden acordar recibir más de lo adeudado y aún conciliar en el evento de que su obligación sea discutible, en tanto que en la conciliación administrativa no es posible que el Estado acepte deber más de aquello a lo que está obligado o conciliar obligaciones que no estén debidamente conformadas.

Ahora bien, el artículo 59 de la Ley 23 de 1991, norma que delimita en general la aplicación de la conciliación en materia contencioso administrativa, dispone:

“ART. 59.—Podrán conciliar, total o parcialmente, en las etapas prejudicial o judicial, las personas jurídicas de derecho público, a través de sus representantes legales, sobre conflictos de carácter particular y contenido patrimonial que ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se ventilarían mediante las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo (...)

PAR.—No puede haber conciliación en los asuntos que versen sobre conflictos de carácter tributario” (subraya la Sala).

Así mismo, el artículo 2º del Decreto 2651 de 1991, sobre descongestión de despachos judiciales consagra la procedencia de la conciliación judicial para aquéllos procesos en los que no se haya proferido sentencia de primera o única instancia y que versen total o parcialmente sobre cuestiones susceptibles de transacción, “distintos de los laborales, penales y contencioso administrativos” (se destaca y se subraya). A su turno el artículo 6º, al regular el trámite de la solicitud contrae a procedencia de la audiencia de conciliación a aquellos procesos en lo contencioso administrativo en los que se controvierta “la responsabilidad contractual o extracontractual del Estado”, que son las reguladas por los artículos 86 y 87 del CCA. Por su parte, el artículo 1º del Decreto 171 de 1993, determina expresamente su improcedencia en relación con los procesos derivados de la “acción de nulidad y restablecimiento del derecho de que trata el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo”.

En el asunto concreto que se examina, advierte la Sala que la acción impetrada por el demandante el 17 de septiembre de 1996, es la de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del CCA, consistente en la petición de declaratoria de nulidad parcial de la Resolución 18 de 1996, mediante la cual el municipio demandando liquidó a cargo del actor el impuesto de extracción de arena, cascajo y piedra del lecho de los ríos, acto que no fue materia de los recursos gubernativos.

En las pretensiones de la demanda, también se pide la declaratoria de nulidad parcial del auto de mandamiento de pago librado con fundamento en la anterior liquidación, el 4 de marzo de 1996, sobre el cual no fueron propuestas excepciones. Se solicita la aplicación de las tarifas legales y la modificación de la obligación fiscal, todo en la forma como se detalló en los antecedentes de este proveído.

Se observa así mismo, que en cumplimiento de la comisión ordenada por el tribunal la demanda fue notificada personalmente al Alcalde Municipal de Saravena el día 25 de julio de 1997, conforme aparece acreditado al folio 188 del expediente.

Acerca de la notificación del auto admisorio de la demanda que permite entender trabada la relación procesal, la Sala está de acuerdo con el tribunal en cuando consideró, con fundamento en el escrito de solicitud de terminación del proceso por transacción, que la entidad demandada se encuentra legalmente enterada del proceso y fue notificada válidamente por conducta concluyente.

Antes de fijarse en lista el correspondiente negocio y por consiguiente sin haber corrido el término para contestar la demanda, la parte actora y el Alcalde Municipal presentaron memorial al tribunal en el que le solicitaron en aplicación del artículo 340 del CPC y 2469 y siguientes del Código Civil, aceptar la transacción y decretar la terminación del proceso en atención al contrato de transacción que celebraron y que consta en el mismo escrito. Dice la cláusula primera del contrato.

“Objeto. Las partes de mutuo acuerdo y teniendo en cuenta la materia disputada, transigen con plena capacidad y competencia para hacerlo, y con todos y cada uno de los efectos que la legislación le atribuye a la transacción, con el objeto de terminar extrajudicialmente la controversia contencioso administrativa que se observa en la referencia”.

La segunda, determina las obligaciones de las partes que en síntesis consisten en que el “Municipio se obliga a revocar íntegramente el acto administrativo contenido en la Resolución 17 del 19 de enero de 1996, proferida por el Alcalde Municipal de Saravena, mediante la cual se liquidó un impuesto de explotación de materiales de arrastre”, así como a “revocar en su integridad el auto de mandamiento de pago que fue librado el 6 de marzo de 1996 por el Alcalde Municipal de Saravena, por la suma de $198.806.495...” Finalmente, a expedir una nueva liquidación del impuesto y a “levantar cualquier clase de medida cautelar tales como embargos y retenciones de dineros ordenados a las, tesorerías o pagadurías del departamento de Arauca y de cualquier ...”.

Por su parte, “eI contratista se obliga en forma expresa y definitiva a retirar cualquier demanda contencioso administrativa por los mismos hechos y circunstancias que aparecen en la demanda de la referencia” y “a no proceder por sí o por interpuesta persona... contra el municipio y a desistir de todos los que hubiere iniciado hasta este momento”. Finalmente consagra el contrato la cosa juzgada y “la renuncia general para las partes de todo derecho acción o reclamación adicional por parte de cada uno de los contratantes respecto del mismo objeto”.

La negativa del tribunal a aceptar lo solicitado, por las razones que en apartes anteriores se sintetizaron, dio lugar al presente recurso de apelación. Desde ahora expresa la Sala que la decisión recurrida deberá ser confirmada por cuanto en el proceso de que se trata, dada la materia debatida y la naturaleza de la acción impetrada, la conciliación se encuentra expresamente prohibida y no es de aquéllos en que pueda tener cabida la transacción.

En efecto, resulta evidente que en el asunto que ocupa la atención de la Sala no se controvierte la responsabilidad contractual o extracontractual del Estado, se discute a través de la acción consagrada en el artículo 85 del CCA, la legalidad de actos administrativos (Res. 18/96) que liquidaron “el impuesto de explotación de materiales de arrastre” y ya se advirtió que por prohibición expresa de la ley “no puede haber conciliación en los asuntos que versen sobre conflictos de carácter tributario”.

Es cierto que las partes no presentaron solicitud de cumplimiento del trámite previsto en la Ley 23 de 1991 y el Decreto Reglamentario 2651 del mismo año para la conciliación contencioso administrativa, aparece en cambio que lo alegado obedece a la figura de la transacción, la que sólo produce efectos como una de las formas de terminación anormal del proceso, si se cumple el procedimiento que señala el artículo 340 del CPC.

En este punto cabe tener presente, que si bien para los aspectos no contemplados en el Código Contencioso Administrativo, su artículo 267 prevé la aplicación de las disposiciones del CPC tal remisión normativa sólo opera en “lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la jurisdicción de lo contencioso administrativo”.

La transacción como una de las formas de terminación del proceso contencioso administrativo, está instituida en el Código de la materia en el artículo 218, exclusivamente para asuntos relativos a contratos y acciones de reparación directa, en la forma como lo evidencia el título del capítulo II, bajo el epígrafe “de los procesos relativos a contratos y de los de reparación directa y cumplimiento”. Por lo que por este aspecto se concluye que no está autorizada legalmente la terminación de procesos de restablecimiento del derecho de carácter impositivo mediante la figura de la transacción.

Retomando el contenido del denominado acuerdo contractual, sobre el que reclama la parte recurrente sea examinado junto con los hechos y pretensiones de la demanda, para concluir que se adecua a la normatividad y sentido de la transacción. Observa la Sección que contrario a lo afirmado, la conciliación o transacción en el sub lite es abiertamente improcedente por cuanto el litigio cuya solución se pretende no es susceptible de transacción, sin que resulte admisible el argumento del apelante en el sentido de que lo planteado es la aplicación de la tarifa correcta y la revisión de la liquidación y no un tema irrenunciable para la administración, como podía ser la exoneración o condonación de un tributo, pues insiste la Sala, a ello se opone la prohibición expresa de la ley de transar o conciliar sobre asuntos tributarios y sabido es que la condonación y/o exoneración de tributos se efectúa a través de actos administrativos de carácter general, denominados acuerdos municipales, expedidos por los respectivos concejos.

Además por cuanto la transacción planteada no sólo atenta contra la ley, sino contra los intereses patrimoniales del municipio, en el cual las “concesiones de las partes” en nada benefician al ente oficial, puesto que éste tiene a su favor actos administrativos cobijados con presunción de legalidad que se extiende hasta cuando la justicia contenciosa los juzgue y desde luego productores de su natural eficacia jurídica, dado, que se encuentran ejecutoriados y en proceso de jurisdicción coactiva y sin que la presentación de demandas en su contra implique su ineficacia o pérdida de fuerza ejecutoria, que los hace obligatorios tanto para las autoridades como para los particulares.

No obstante, en el señalado convenio que según consta allí, produce “ plenos efectos desde el momento mismo de su suscripción y reconocimiento” el municipio se obliga a revocar el acto en virtud del cual liquidó el impuesto y el auto de mandamiento de pago dictado en el proceso de jurisdicción coactiva y a expedir una nueva liquidación de ese impuesto, con la intención manifiesta de “enervar” el cumplimiento obligado, en virtud de la fuerza ejecutoria de los actos ya dictados, y “renuncia” a los efectos, prerrogativas y atributos generales de ejecutividad y obligatoriedad, sin que sea dable ningún tipo de arreglo o compromiso al respecto.

Además en atención al principio de inmutabilidad de los actos administrativos, de recordarse la preclusión de la oportunidad de la administración para revisar su propio acto, pues el marco propio para el efecto son los recursos gubernativos, los que no fueron ejercitados por la parte actora.

Llama la atención de la Sala la afirmación de la apelación en el sentido de que “el municipio de Saravena revisó y liquidó correctamente el correspondiente impuesto...” según recibo que cita de agosto de 1997, pues de ser cierto implicaría que la administración a casi un año de instaurarse la acción contenciosa actuó de fondo sobre sus propios actos, punto sobre el cual cabe recordar que la función administrativa es esencialmente reglada y que no existe disposición que autorice a los alcaldes para abstenerse de ejecutar o desconocer e incumplir sus propios actos. Proceder que además de carecer de respaldo legal, resulta criticable y merece censura porque conlleva fraude a la función jurisdiccional.

De manera pues que aún en el evento de concurrir las causales que posibilitan la revocatoria directa, debe tenerse presente que la circunstancia de que la administración no pueda ejercerla sino antes de la admisión de la demanda, significa que producida ésta, sólo la jurisdicción puede anular o corregir el acto y por ello la ley revistió al juez administrativo de la facultad de estatuir disposiciones en reemplazo de las acusadas y modificarlas o reformarlas (art. 170).

Subraya la Sala que la controversia jurisdiccional es la vía para desvirtuar la presunción de legalidad del acto administrativo y por ello le corresponde a quien afirma su ilegalidad la carga demostrativa de que el acto no se ajusta a la legalidad por apartarse de las disposiciones a las que debió sujetarse o por irregularidades o vicios en su expedición (competencia, forma, motivación, derecho de defensa, etc.), para desvirtuar así la presunción de legitimidad que lo ampara.

Por lo precedente, no comparte la Sección el criterio del magistrado que salvó el voto, en cuanto considera que nada impide que cuando la administración llega a la conclusión de que el acto es ilegal antes de dictarse sentencia, es como si allí mismo lo revocara y aceptara restablecer los derechos de la persona afectada con el mismo y que para ello no existe impedimento alguno».

(Auto de febrero 20 de 1998. Expediente 8674. Consejero Ponente: Dr. Julio E. Correa Restrepo).

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