Auto 9575 de noviembre 25 de 1994 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

FACTURACIÓN DE SERVICIOS

ES ACTO ADMINISTRATIVO

Consejero Ponente:

Dr. Carlos Betancur Jaramillo

Ref.: Expediente 9575

Apelación auto. Actor: Luis Gonzalo Mejía Uribe

Santafé de Bogotá, D.C., noviembre veinticinco de mil novecientos noventa y cuatro.

Procede la Sala a decidir el recurso de ape-lación interpuesto por la parte actora contra el auto de 3 de febrero del presente año dictado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual se inadmitió la demanda.

La parte actora, en demanda formal de reparación directa, pidió:

“1.1. Que se declare que se ocasionó un daño en el patrimonio a un número plural de personas al facturarse y cobrarse unos dineros como saldo pendiente en los meses de octubre y diciembre de 1992, por concepto de liquidación parcial del consumo registrado en el período junio-agosto, contraviniendo el art. 17 del Decreto 1842 de julio 22 de 1991.

1.2. Que se condene a la demandada a abonar en las cuentas de los suscriptores y/o usuarios las sumas de dinero de las cuales se habla en el numeral anterior.

1.3. Que se condene a la demandada a pagar como perjuicios materiales, la diferencia entre el valor a abonar, y la indexación de esos valores calculada con los índices de precios al consumidor expedidos por el Departamento Nacional de Estadística, y aplicándole a esta suma los intereses legales por el tiempo que llegue a tenerlos en su poder. Lo anterior deberá ser abonado en las respectivas cuentas de los suscriptores y/o usuarios.

1.4. Que de acuerdo con lo preceptuado en el inciso segundo del artículo 1005 del Código Civil, se condene a la parte demandada, a pagar a la demandante, el valor correspondiente a la tercera parte de las sumas que deberá abonar a los suscriptores y/o usuarios, y que se menciona en el punto 1.2.

1.5. Que de acuerdo también a lo preceptuado en el inciso segundo del artículo 1005 del C.C. se adjudique al actor la mitad de la pena pecuniaria con que se pide se condene a la demandada por perjuicios materiales en el punto 1.3 de este libelo.

1.6. Que se condene a la demandada a pagar al demandante lo que valga el tiempo y la diligencia empleados en la acción, según lo preceptúa el art. 2360 del Código Civil”.

El a quo estimó que la actora había errado en la escogencia de la acción formulada, pues dados los presupuestos fácticos alegados ésta no podía ser sino de nulidad y restablecimiento.

Se apoyó para el efecto en el mandato contenido en el art. 143 del CCA y en el alcance del mismo para la admisión o no de las demandas, habida cuenta de los defectos formales o sustanciales que presente.

De ese proveído se destaca el siguiente aparte que la Sala comparte en lo fundamental:

“Dando entonces, aplicación al inciso 1º del ar-tículo 143 del CCA, que alude a la inadmisión de la demanda “cuando carezca de los requisitos y formalidades —sustantivos, no formales pues a éstos refiere el inciso 2º ibidem— previstos en los artículos anteriores”; que los artículos 82 y 83 ibidem, exigen que cuando se acuda a esta jurisdicción no sólo se requiere demandar una actividad administrativa, sino que se debe escoger la acción adecuada, de conformidad con las pretensiones pretendidas y la fuente jurídica de éstas, la demanda presentada es apta formalmente, mas no lo es sustantivamente porque no se impugnó la nulidad de los actos administrativos donde se factura ilegal o erróneamente la prestación del servicio público domiciliario de energía eléctrica, que son como afirma el actor, causa u origen del perjuicio reclamado.

El CCA, como puede verse, contempla razones de inadmisión de demanda, no previstos en otras codificaciones.

¿Qué razón tendría admitir una demanda cuando a prima facie, como en este caso, el juez observa de entrada defectos sustanciales, que de antemano sabe que no puede decidir intrínsecamente lo formulado?

Es mandato constitucional, artículo 228, que en la función jurisdiccional deberá prevalecer el derecho sustancial. Así desde luego, se impone y de entrada señalarle al demandante, que al acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por vía inepta o errada, e inadmitir la demanda se le evita a él y a la jurisdicción, desgaste inoficioso, que concluiría en una decisión que le diría simplemente los defectos sustantivos de esa reclamación jurisdiccional, es decir, que su demanda fue inepta.

De admitir una demanda, como ésta, se atentaría contra el principio de “que el objeto de los procedimientos es la efectividad de los derechos reconocidos por la ley sustancial” (art. 4º del CPC). ¿Para qué, como en este caso, adelantar unos procedimientos, cuando por la ineptitud de la demanda no permitiría analizar los derechos de la ley sustancial que pretende el actor?

El defecto sustantivo, no formal, de la demanda presentada consistente en que se pretende por vía directa obtener el restablecimiento del derecho y la reparación del daño ocasionados con unos actos administrativos sin que éstos hayan sido impugnados, impone la inadmisión de la demanda presentada.

De otra parte, es necesario anotar que, en ausencia de un procedimiento que reglamente el ejercicio de las acciones populares, no existen mecanismos que permitan darle aplicación a este tipo de acciones. En consecuencia, tampoco puede reconocerse legitimación en la causa activa para el actor, salvo en relación con sus propias facturas de energía”.

Para resolver, SE CONSIDERA:

La demanda, como lo sostuvo el a quo, es francamente inadmisible.

Tal como lo ha dicho la jurisprudencia no es el capricho de los demandantes el que señala la acción adecuada. No; en acciones de resarcimiento es la naturaleza del elemento creador o fuente del daño la que define este punto, así: si la lesión al derecho del administrado la produce el acto administrativo particular, la acción no podrá ser sino la de nulidad y restablecimiento en los términos del art. 85 del CCA; si el daño proviene de un hecho, omisión u operación administrativa, imputable a una autoridad pública, la acción deberá ser de reparación directa (art. 86 del CCA); y si la lesión surge de un contrato, la controversia deberá formularse siguiendo el derrotero trazado en el art. 87 ibidem.

Así mismo ha dicho la jurisprudencia que estas acciones deberán presentarse por personas legitimadas; o sea aquellas que se crean lesionadas en sus derechos, puesto que en éstas no podrá pedirse sino un restablecimiento particularizado y concreto y nunca de carácter general.

Pues bien. La parte demandante, aunque da a entender que los actos de facturación expedidos por la Empresa de Teléfonos de Bogotá causaron perjuicios materiales a un número plural de suscriptores, los hace de lado para formular una acción de reparación directa, como si los citados actos no tuvieran el carácter de administrativos y fueran simples hechos productores de daños.

La errónea escogencia de la acción salta a la vista. Esos actos de facturación son administrativos. Y si al expedirlos se les cobró a los suscriptores sumas mayores a las que debían pagar, éstos podían impugnarlos por la vía establecida en el art. 85 del CCA, por la cual podían pretender su nulidad y la fijación consecuencial de la suma realmente adeudada.

Acción que no podía ejercerla sino el propio suscriptor afectado, dentro del término de caducidad previsto en la ley para esta clase de pretensión.

No le asiste la razón a la señora magistrada que salvó el voto cuando afirma que la facturación implica sólo una actuación material “consistente en incluir en la respectiva cuenta de cobro unos valores que provienen de otra actuación material, cual es la lectura del contador o el cálculo aproximado del consumo”, porque de aceptarse esta simplista presentación del problema, la liquidación prácticamente de todos los impuestos y de todos los servicios no se haría mediante actos administrativos, sino a través de actos materiales, no susceptibles cuando estuvieran mal liquidados, ni de recursos gubernativos, ni de la acción de impugnación tendiente a obtener una liquidación diferente menor o una exención total.

No; la liquidación de los servicios que cada usuario debe pagar se hace a través de un acto administrativo. Lo que sucede es que éste aparece contenido o vertido en un formato especial o cuenta, de características especiales, que suple la expedición formal de otros tantos actos administrativos, con considerandos y resolución.

La época moderna impuso esta forma de acto no sólo para los servicios (baste pensar los miles de usuarios de las entidades públicas que los prestan), sino también para impuestos como el predial, el de industria y comercio, el de ventas, etc., etc. Pero esta imposición no le ha permitido a nadie sostener que el acto administrativo que figura en los recibos o formatos haya dejado de serlo para convertirse en un acto de simple ejecución material. La reclamación que el usuario puede hacer de la facturación que considere ilegal, es razón demás para aceptar que dicha facturación conforma un acto administrativo. Es ingenuo pensar que la facturación inicial es un hecho material y que sólo la decisión que resuelve el reclamo se convierte en acto administrativo porque tiene recursos gubernativos.

Puede sostenerse, entonces, que en el Decreto 1303 de 1989, el derecho de reclamación no es otra cosa que un recurso gubernativo especial.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección tercera,

RESUELVE:

Confírmase el auto de 3 de febrero del presente año, dictado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Cópiese, notifíquese y devuélvase.

El anterior proyecto lo discutió y aprobó la Sala en su sesión del día 24 de noviembre de 1994.

Daniel Suárez Hernández, Presidente de la Sala—Carlos Betancur Jaramillo—Juan de Dios Montes Hernández—Julio César Uribe Acosta.

Lola Elisa Benavides López, secretaria.

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