(CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO

EL AUTO QUE RECHAZA LA ACCIÓN ES APELABLE

EXTRACTOS: «1. Si bien es cierto que, de acuerdo con el artículo 16 de la Ley 393 de 1997, las únicas providencias dictadas dentro del trámite de la acción de cumplimiento susceptibles de recursos son la sentencia y el auto que deniegue la práctica de pruebas, un análisis más preciso del tema llevó a la Sala a considerar que el auto por el cual se rechaza la acción de cumplimiento también es susceptible de impugnación, según así se expresó en el auto de 11 de junio de 1998, con ponencia del Consejero doctor Libardo Rodríguez Rodríguez (Exp. ACU-258)(*).

(*) En igual sentido se había pronunciado ya la Sección Tercera. Véase el auto de noviembre 6 de 1997, en J. y D., Nº 312, pág. 1827 (N. del D.).

En ese entonces, se dijo:

“1. Esta acción es de carácter constitucional en tanto está consagrada en el artículo 87 de la Carta Política como uno de los instrumentos previstos por ella para la garantía de la protección y aplicación de los derechos, lo cual exige que su desarrollo legal e interpretación busquen su efectiva aplicación.

2. De conformidad con el artículo 3º de la citada Ley 393 de 1997, la acción de cumplimiento es de dos instancias.

3. El auto que rechaza la acción, si bien desde el punto de vista técnico y de fondo no constituye la sentencia, en la realidad reemplaza a esta última en cuanto implica el fracaso anticipado de la demanda, poniendo término al procedimiento desde su comienzo, por lo cual la ausencia de posibilidad de impugnación implicaría que, en esos casos, la acción se convertiría en de única instancia, sin que se encuentren argumentos razonables para ello. Sobre este particular, la Sala considera que la circunstancia de que esta acción deba tramitarse con arreglo, entre otros, al principio de celeridad, como lo ordena el artículo 2º de la citada ley, no puede llevar a transformar en de única instancia un proceso que de acuerdo con la misma ley es de dos instancias, concretamente en relación con la decisión que pone fin a la solicitud.

4. La efectividad del derecho de acceso a la administración de justicia, en general, y especialmente el de “acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo”, consagrado en el artículo 87 de la Constitución, no puede consistir en la simple oportunidad de presentar la solicitud ante el juez respectivo, sino que debe comprender el estudio serio y razonado del asunto planteado hasta llegar a una decisión de fondo, salvo que no se cumplan los requisitos mínimos que la ley exige para el trámite de la acción, permitiéndose, en todo caso, que esta última eventualidad, es decir, la de la imposibilidad de que el trámite se adelante, tenga la garantía de revisión por parte del superior, por tratarse, como ya se dijo, de una acción sometida a un proceso de dos instancias”.

La Sala concluyó, entonces, que la no inclusión del auto que rechaza la solicitud presentada en ejercicio de la acción de cumplimiento dentro de las providencias susceptibles de recursos según el artículo 16 de la Ley 393 de 1997, obedece a un evidente error del legislador que conlleva un vacío que debe llenarse mediante la aplicación del artículo 181 del Código Contencioso Administrativo, por remisión del artículo 30 de la Ley 393 de 1997.

Por lo tanto, debe procederse al estudio de la impugnación presentada».

(Auto de agosto 25 de 1998. Expediente ACU-327. Consejero Ponente: Dr. Manuel S. Urueta Ayola).

SALVAMENTO DE VOTO

En el artículo 16 de la Ley 393 de 1997 se dispuso:

“ART. 16.—Recursos. Las providencias que se dicten en el trámite de la acción de cumplimiento, con excepción de la sentencia, carecerán de recurso alguno, salvo que se trate del auto que deniegue la práctica de pruebas, el cual admite el recurso de reposición que deberá ser interpuesto al día siguiente de la notificación por estado y resuelto a más tardar al día siguiente”.

Entonces, por la expresa disposición de la ley, las providencias que se dicten en el trámite de la acción de cumplimiento carecen de recursos, salvo la sentencia y el auto por el cual se deniegue la práctica de pruebas.

No se trata, pues, de un vacío, como se dijo en la providencia.

Siendo así, el recurso de apelación interpuesto contra el auto de 16 de junio de 1998 dictado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, debió rechazarse por improcedente.

Mario Alario Méndez. 

EXTRACTOS: «Las razones de mi discrepancia son las mismas que expresé conjuntamente con el señor (consejero doctor Juan Alberto Polo Figueroa en el salvamento de voto que hicimos al auto de 11 de junio del presente año, de la Sección Primera, con ponencia del señor Consejero doctor Libardo Rodríguez Rodríguez (Exp. Nº ACU-258, actor David Lara Pineda), razón por la cual me remito a lo allí expresado, así:

“... 1. La acción de cumplimiento fue consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política con miras a hacer efectivo el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo. Dicha acción fue reglamentada por la Ley 393 de 1997, en la cual se señaló que está sujeta a los principios, entre otros, de publicidad, prevalencia del derecho sustancial, celeridad y eficacia.

2. En orden a garantizar fundamentalmente los principios de celeridad y eficacia se dispuso un trámite ágil y sumario de la misma, entre ellos, la admisión o rechazo de la acción dentro de los tres días siguientes a la presentación de la demanda, su traslado al demandado por el mismo término, la notificación por estado de sus providencias al día siguiente de proferidas, un término probatorio de tres días, el proferimiento del fallo en primera instancia dentro de los veinte días siguientes a la admisión de la solicitud, plazo perentorio para el cumplimiento del fallo no superior de diez días y decisión de la impugnación en el término últimamente señalado.

Siguiendo la misma filosofía, en materia de recursos el artículo 16 de la mencionada Ley 393 fue claro y expreso en señalar que las providencias que se dicten en el trámite de la acción de cumplimiento carecerán de recurso alguno, salvo dos: la sentencia, susceptible de impugnación o segunda instancia; y el auto que deniegue la práctica de pruebas, susceptible del recurso de reposición, interpuesto al día siguiente de la notificación por estado y resuelto a más tardar al día siguiente.

3. Dicha ley previó también en su artículo 12 que la demanda es susceptible de admisión, corrección y rechazo. En cuanto a esta última decisión previó dos situaciones: que si la solicitud careciere de alguno de los requisitos señalados en el artículo 10 de la misma se prevendrá al solicitante para que la corrija en el término de dos días, y si no lo hiciere en este término la demanda debe ser rechazada; y que en caso de que no se aportara la prueba del requisito de procedibilidad de la renuencia, el rechazo de la demanda procederá de plano.

Significa lo precedente que el legislador consciente y deliberadamente excluyó de recursos la providencia que dispone el rechazo de la solicitud de la acción de cumplimiento. De manera que no resulta válida la afirmación que se hace en la providencia que motiva este salvamento en el sentido de que hubo “un evidente error del legislador, que conlleva un vacío que debe llenarse con la aplicación del artículo 181 del Código Contencioso Administrativo...”, ya que el legislador al reglamentar la acción de cumplimiento sí reguló el auto de rechazo y tuvo claridad al no hacerlo pasible de recurso alguno.

No puede perderse de vista que el hecho de que se rechace una demanda en que se incoe la acción de cumplimiento en manera alguna impide que se pueda volver a ejercitar si se satisfacen los presupuestos de los artículos 8º y 10 de la Ley 393 de 1997, ya que ésta en su artículo 7º le atribuye el carácter incaducable a dicha acción constitucional.

Tampoco puede pasar inadvertido que lo que la Constitución erige como derecho constitucional fundamental en cabeza de todas las personas en el artículo 31 es el principio de la doble instancia, pero referido a las sentencias judiciales, mas no a los autos, cuando estatuye que “Toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley”.

Resta por último observar que so pretexto de los principios de la prevalencia del derecho sustancial y del derecho de acceder a la administración de justicia no puede el juez estar enmendándole la plana al legislador, pues ello equivale tanto como a asumir funciones privativas de éste, con claro desconocimiento del principio de la separación de funciones y del orden jerárquico normativo imperante en Colombia”».

Ernesto Rafael Ariza Muñoz. 

ACLARACIÓN DE VOTO

Dos son las razones que me impelen a aclarar mi voto:

La primera, mi disconformidad con la afirmación contenida en la parte motiva del fallo conforme a la cual la no inclusión del auto que rechaza la solicitud presentada en ejercicio de la acción de cumplimiento dentro de las providencias susceptibles de recursos según el artículo 16 de la Ley 393 de 1997 obedece a un evidente error del legislador que conlleva un vacío que deba suplirse por la vía analógica.

Por el contrario, lo que se advierte es que el legislador fue sabio. Porque el rechazo de una solicitud sólo puede obedecer a dos razones: La primera, cuando ordenada la corrección de la misma, ella no se efectuare; y, la segunda, cuando, no se aporte la prueba de haber constituido en renuencia a la autoridad contra la cual se dirige la acción. En ambos casos, no se justifica el recurso de apelación, puesto que la solicitud puede volver a ser formulada. Mal puede sostenerse, entonces, que la ausencia del recurso de apelación significa un vacío, cuando uno de los principios de la misma es la celeridad.

La segunda, que mi voto afirmativo a la resolución adoptada estuvo sólo inspirado por el propósito de acabar con las posiciones contradictorias y perniciosas para la buena administración de justicia, que se venían dando entre las secciones y aún dentro del seno de éstas, con desmedro de la imagen del Consejo de Estado y de la seguridad jurídica que debe emanar de todas sus decisiones.

Como lo expresa el señor consejero doctor Ernesto Rafael Ariza Muñoz en su salvamento de voto, fui yo uno de los que, con idénticas razones a las que él expone, controvertí la decisión cuya motivación se transcribe en esta providencia. Bien pudiera mantener mi criterio, pero privan más las reflexiones antes expuestas, para plegarme a la decisión mayoritaria de la Sala Plena. Es más sano quemar las papeletas para que haya humo blanco.

Atentamente,

Juan Alberto Polo Figueroa. 

_____________________________________