•Auto ACU-546 de enero 21 de 1999

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO

IMPROCEDENCIA DENTRO DE ACTUACIONES JUDICIALES

EXTRACTOS: «A términos del artículo 87 de la Constitución Política “toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo”.

Previamente a tratar el fondo del asunto se estima pertinente hacer las siguientes precisiones.

En tratándose de obtener el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley, considera la Sala aconsejable efectuar algunas consideraciones acerca del alcance de la acción de cumplimiento, desarrollada en la Ley 393 de 1997.

Al efecto se debe partir de la sentencia C-157 de 1998, mediante la cual la Corte Constitucional clarificó que esta acción es procedente dirigirla contra la autoridad a la que corresponda el cumplimiento de la norma, incluidas necesariamente las judiciales, por cuanto se declaró inexequible el término “administrativa” que aparecía en el artículo 5º ibídem.

Como se sabe, las autoridades en Colombia —por expreso mandato del artículo 2º de la Constitución— tienen el deber de proteger a todos los residentes en el territorio en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades y de asegurar los deberes sociales del Estado y de los particulares, es decir, están instituidas como instrumentos para el cumplimiento de los fines esenciales de éste, enumerados en la norma en cita.

Estas autoridades en un Estado social de derecho, están sometidas en el ejercicio de sus funciones al ordenamiento jurídico, considerado éste como un sistema integral normativo jerarquizado, por lo que su actividad debe ajustarse al mismo.

El principio de legalidad enunciado, implica la sujeción indefectible de los agentes del Estado a la ley y su fuerza vinculante comprende no sólo las “autoridades” enumeradas en el artículo 1º del CCA, las cuales cumplen funciones administrativas, sino también a todos cuantos, de manera general, desempeñan funciones públicas, tomada esta locución en sentido lato y por consiguiente comprensiva de aquellos que ejercen las funciones legislativa y judicial, y de los particulares cuando las desempeñen, asimilados estos últimos a la autoridad, en cuanto tienen potestad de mando y pueden en consecuencia expedir actos que obligan a las personas y exigir que éstos se cumplan (C. Cons., sent. C-157/98).

A propósito, la Corte Constitucional en la sentencia C-757 de 1998 expresó:

“...una interpretación armónica de las disposiciones antes mencionadas, conduce a que la acción de cumplimiento procede de modo general contra cualquier autoridad que incumpla la ley o un acto administrativo, sin que importe la rama del poder público a la cual pertenezca, y sin que pueda limitarse su ejercicio respecto de aquellas que tienen la calidad de administrativas”.

Del principio de legalidad se desprenden el de responsabilidad jurídica de los servidores públicos por infracción de la Constitución y de las leyes y por omisión o extralimitación en el ejercicio de funciones (C.P., art. 6º y 125) y el de legalidad de las actuaciones estatales, según el cual “ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley” (art. 121 ib.).

Así las cosas, es preciso recordar, que la competencia de las distintas ramas del poder, de los órganos del Estado y de los servidores públicos (art. 125 ib.) es de atribución, por lo que el sistema jurídico repudia el cumplimiento de funciones que no estén señaladas expresamente en la Constitución, la ley o en el reglamento, las cuales debe jurar cumplir el agente público, manifestación que implica el compromiso de defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben (art. 122 ib.).

En este contexto se comprende que la acción de cumplimiento sólo puede intentarse frente a la autoridad que funcionalmente tiene como atribución propia el cumplimiento de la norma con fuerza material de ley o el acto administrativo, sin perjuicio de aquellos casos en que, de conformidad con la ley, deba operar el instituto de la delegación. En cuanto a los particulares, ella procede por la acción u omisión que implique el incumplimiento de las normas o actos administrativos, si actúan o deben actuar en ejercicio de funciones públicas, claro está, sólo respecto de las expresamente desempeñadas (C.P., art. 123).

En todos los casos, dado el imperio de la legalidad en la actuación de todas las autoridades de la República y en la de los particulares que ejercen funciones públicas —en este caso sólo respecto de las atribuciones específicas conferidas—, la acción de cumplimiento garantiza la eficacia material de la ley y de las normas con fuerza de tal y la de los actos administrativos, esto es el cumplimiento “del deber legal o administrativo”, a que están obligadas las autoridades en el desempeño de sus funciones y los particulares cuando ejercen funciones públicas (arts. 2º C.P. y 8º, L. 393/97), siempre que se demuestre la renuencia del obligado, en los términos del artículo 8º ibídem.

Ahora bien, en punto a las normas con fuerza material de ley a que alude la Ley 393 de 1997, ellas comprenden, además de las leyes en sentido formal, esto es las ordinarias, las orgánicas, las estatutarias, las aprobatorias de tratados internacionales, las marco y los códigos, también los decretos expedidos por el Presidente de la República en desarrollo de las facultades señaladas en los artículos 150, numeral 10, 212, 213, 215 y 341 de la Constitución Política, a los que por su contenido la Carta les atribuye el mismo valor de la ley. No hay lugar a referirse aquí a los actos administrativos de carácter general, materialmente considerados leyes, pues la acción de cumplimiento procede de manera directa para hacer efectivos tanto éstos, como los de contenido particular.

El cumplimiento de la ley mediante el ejercicio de la acción en cuestión, supone que la norma cuya efectividad material se persigue no sea aplicable dentro de un procedimiento reglado en trámite y por tanto no agotado.

De conformidad con el artículo 29 constitucional el debido proceso se aplica a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas y por consiguiente las ritualidades propias de cada proceso es menester cumplirlas a cabalidad previamente al ejercicio de la acción de cumplimiento, en tratándose de procedimientos administrativos, aun los cumplidos por autoridades jurisdiccionales o legislativas.

De esta manera, la acción de cumplimiento sólo procede respecto de los actos ejecutorios, esto es en firme por haber concluido el procedimiento administrativo (CCA, arts. 64 y 135) y de los de trámite expedidos dentro de una actuación administrativa que hagan imposible continuarla (art. 50 ib.).

Tal la razón por la cual a términos del artículo 18 de la Ley 393 de 1997, el trámite de la acción de cumplimiento intentada para hacer efectivo un acto administrativo, se suspenderá hasta tanto se profiera decisión definitiva en el proceso de nulidad en el que se hubiere decretado su suspensión.

El efectivo cumplimiento de los actos de carácter general no está sujeto a formalidad especial por esta vía.

Sin embargo en todos los casos será preciso constituir la renuencia de la autoridad obligada, en los términos del artículo 8º de la Ley 393 de 1997.

El caso sub examine

Efectuadas las anteriores precisiones, en atención al caso sub-examine se tiene que la acción de cumplimiento está dirigida contra el Juez 16 Penal del Circuito de Santafé de Bogotá, con la finalidad de obtener el cumplimiento del artículo 68 del Código Penal, por considerar que se le negó ilegalmente la concesión de la condena de ejecución condicional, en sentencia del 8 de septiembre de 1995.

A juicio de la Sala la acción intentada resulta improcedente pues aunque con su ejercicio, en principio, se persigue hacer efectivo el cumplimiento de la norma citada, ésta no es la vía adecuada para obtener la finalidad impetrada, esto es, ordenar a un juez de la República que “... decrete la suspensión condicional de la ejecución de la sentencia y se ordene mi libertad...” (fl. 1).

Ahora bien, para obtener el estricto cumplimiento de la ley dentro de los procedimientos judiciales, es necesario agotar no sólo las instancias, sino todas las etapas procesales previstas en los respectivos códigos y leyes especiales que regulen la materia, porque esa es la manera como institucionalmente se garantiza el cumplimiento de la ley —el debido proceso—, por tanto no es viable intentar la acción de cumplimiento para el efecto indicado.

Así las cosas, en los procesos judiciales es improcedente, de forma absoluta, tal acción, no sólo por estar regulada de manera integral la competencia del funcionario judicial, sino también el procedimiento a cumplir, dentro del cual se prevén los remedios para garantizar la cumplida y efectiva aplicación de la ley, mediante las instancias y los recursos. Es la más acabada garantía del debido proceso —incluido dentro del mismo el derecho de defensa— la que se provee mediante la aplicación de las normas procesales ante las diversas jurisdicciones.

Además como bien lo anotan los magistrados de la Corte Constitucional doctores Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes Muñoz y Hernando Herrera Vergara, en su salvamento de voto a la sentencia C-157 de 1998:

“No obstante, cuando desarrollan función jurisdiccional y en consecuencia aplican el derecho en los casos concretos de un proceso judicial, no es procedente a través de la acción de cumplimiento exigir el cumplimiento de la ley por las siguientes razones:

El juez propiamente no es funcionario ejecutor de la ley, simplemente actúa o revela la voluntad de la ley, en un caso concreto, con autoridad de cosa juzgada, a través de las fórmulas propias del proceso judicial.

Cuando el juez omite el cumplimiento de una actuación procesal y por lo tanto incumple la ley, el afectado con la omisión puede acudir a los diversos medios o recursos de protección judicial, e incluso a la acción de tutela cuando se evidencia una dilación manifiesta e injustificada...”.

Valga advertir que esta argumentación no contradice la doctrina constitucional vertida hasta la fecha por la alta corporación en cuanto al alcance de la acción de cumplimiento.

Como bien lo mencionó el a-quo la acción de cumplimiento no ha sido consagrada para sustituir a la autoridad competente en la aplicación de la ley, ni para soslayar los procedimientos previstos en la ley.

Resulta así evidente que esta acción no es factible ejercerla de manera paralela, sucedánea o simultánea al cumplimiento de los ritos y etapas procesales administrativas o jurisdiccionales, los que deben cumplirse indefectiblemente; aceptar lo contrario sería tanto como dejar sin efectos las competencias de las diversas autoridades, comprometiendo su autonomía e independencia, particularmente la de los jueces (C.P., art. 228) y atentando contra el debido proceso, pues se subvertirían de plano los regímenes procedimentales al introducir la posibilidad de controvertir todas las decisiones que se adopten en el trámite de los procesos judiciales y de los procedimientos administrativos y aun en las actuaciones relativas al trámite de las leyes.

En punto a la improcedencia de la acción respecto a la administración de justicia, se lee lo siguiente en la ponencia para primer debate del Proyecto de Ley Nº 024 - Cámara, “Por el cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política”:

“Basta con imaginar lo que sería esta acción operando en la rama judicial trayendo el entorpecimiento de los procesos judiciales, su dilación, la negación del principio de la celeridad, porque los litigantes en la creencia de que una determinada ley no ha sido aplicada, o que ha sido incorrectamente aplicada ejercitaría una y otra vez, la acción de cumplimiento, siendo que los mismos procedimientos judiciales, incluyen en su trámite los recursos, nulidades y hasta las excepciones de inconstitucionalidad, mediante las cuales se pueden exigir el cumplimiento de la ley o de un acto administrativo” (Gaceta del Congreso Año III Nº 194, noviembre 4 de 1994. Ponentes representantes Tarquino Pacheco Camargo y Arturo Yepes Alzate. Páginas 2 y 3).

Más adelante, en la misma ponencia se reitera la improcedencia de esta acción frente a las leyes procedimentales, por tener ellas asignado su desarrollo en los textos legales y no ser de recibo interferir en ellos.

Así las cosas, resulta evidente para la Sala que la acción de cumplimiento no es viable cuando los procedimientos judiciales se encuentran en curso, como tampoco procede contra sentencias, las cuales una vez ejecutoriadas hacen tránsito a cosa juzgada material y por lo mismo se tornan intangibles.

En el caso sub examine salta a la vista que el actor en la práctica está impugnando la decisión jurisdiccional a la que se refirió la Sala, por lo que resulta improcedente la acción intentada, toda vez que, conforme a lo expuesto, la vía adecuada para lograr el imperio de la ley y por consiguiente su efectividad material en punto a la situación del condenado, era la de agotar el procedimiento respectivo, interponiendo los recursos previstos en el Código de Procedimiento Penal (arts. 31 C.P., 195 y ss. y 204 CPP)».

(Consejero Ponente: Dr. Flavio Augusto Rodríguez Arce).

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