Sentencia ACU-3904 de marzo 8 de 2002 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Rad. ACU- 76001-23-31-000-2001-3904-01, mar. 8/2002.

C.P. Dr. Jesús María Carrillo Ballesteros

Actor. Egna Liliana Gutiérrez

Demandado. Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca

Acción de cumplimiento.

Con relación al proceso de la referencia, este despacho se permite hacer las siguientes consideraciones, al conocer de la impugnación presentada por la accionante, contra la sentencia del 12 de diciembre de 2001, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual se denegaron las pretensiones de la parte actora, en el sentido de solicitar el cumplimiento de una resolución de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca (En adelante “CVC“), que ordenó el retiro inmediato de unas materias primas, sobre las cuales se alega que tienen efectos contaminantes.

Antecedentes

1. La demanda.

Egna Liliana Gutiérrez Ríos, obrando en su propio nombre y representación, acude a esta jurisdicción en ejercicio de la acción de cumplimiento contra el director de la regional del pacífico de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca CVC, con el fin de obtener el cumplimiento de la Resolución 095 del 7 de junio 2001, emitida por dicho funcionario, en orden a que se cumpla el artículo segundo de la parte resolutiva, por el cual se ordena el retiro de unas materias primas que permanecen depositadas en la fábrica de aceites instalada en el predio "El Edén", de propiedad del señor Julio Cuervo, ya que esta omisión perjudica a los habitantes del sector rural. Solicita en consecuencia que se cumpla el deber omitido de realizar la diligencia de retiro de la referida materia prima, con los funcionarios que designe y haciendo uso de los recursos y logística de la corporación, para lo cual fijará fecha y hora.

Narra la accionante que le correspondió por competencia a la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, conocer del grave problema de insoportables y permanentes malos olores y contaminación ambiental que está causando una fábrica de procesamiento de aceite, de propiedad de la sociedad industrializadora de productos y subproductos agroindustriales "Sipsa Ltda." a partir de desechos de materia prima de Lloreda Grasas, instalada sin el lleno de los requisitos legales, en la finca "El Edén", ubicada en la vereda Muñecos, corregimiento El Dorado, municipio de Yotoco, departamento del Valle del Cauca.

Que después de cinco meses el director encargado de La regional pacífico de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca CVC, emitió la Resolución DRP 095 del 7 de junio del 2001, mediante la cual decreta la medida preventiva consistente en la suspensión de las actividades de la planta de extracción o purificación de aceite de propiedad de la sociedad industrializadora de productos agroindustriales "Sipsa Ltda.", y en su artículo segundo ordenó el retiro inmediato de las materias primas que ocasionan los olores ofensivos a la comunidad.

El día 2 de agosto del 2001 presentó derecho de petición ante el coordinador de la UMC Alto Dagua de la CVC, ante el director (e) de la regional Pacífico de la CVC y ante el director ejecutivo de la misma entidad, con el fin de solicitarles la fijación de fecha y hora para que en compañía de los funcionarios competentes practicaran la diligencia de retiro de la materia prima que permanece depositada en el predio "El Edén", para así dar cumplimiento a lo decidido en la Resolución 095 de 2001.

Con fecha 24 de agosto del 2001 el señor Henry Trujillo Aviles, director (e) de la regional del Pacífico de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca CVC, mediante Oficio 16-00-05-234-2001 dirigido a la actora, comunicó que hasta no tener las pautas trazadas por técnicos especiales para el retiro de la materia prima, no era procedente fijar fecha y hora para el retiro de la misma.

El día 29 de agosto del año en curso, el director encargado de la regional Pacífico de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, CVC, ingeniero Henry Trujillo Aviles, en asocio de otros funcionarios de la misma institución realizaron la visita al predio "El Edén" donde está instalada la fábrica de aceite, diligencia en la cual se acordó conceder a la sociedad Sipsa Ltda., y al señor Julio Cuervo, un plazo hasta el 10 de septiembre del 2001 para retirar la materia prima procesada y respecto de la materia prima no procesada se dispuso que ella sería sometida a un análisis técnico y jurídico para su desplazamiento seguro.

Mediante oficio 161600-05-245-2001, de agosto 31 del 2001, el director (e) de la regional del Pacífico CVC, informa al señor Mauricio Bueno, de la Sociedad Sipsa Ltda., que del análisis técnico y jurídico se concluyó que es posible disponer de la materia prima no procesada en el relleno sanitario de Navarro mediante un enterramiento.

Con fecha 31 de agosto de 2001, el referido director de la regional Pacífico, remite comunicación a la actora en Oficio 1600-05-246-2001, en la que informa que la CVC no dispone de los recursos y la logística para llevar a cabo el retiro de la materia prima. Del mismo modo, comunica que el 4 de septiembre siguiente realizarían los funcionarios de esa entidad una visita de supervisión sobre el retiro de la materia prima depositada en el mencionado predio. Practicada dicha visita, se dejó constancia de que el material a retirarse, todavía se encontraba en el lugar.

Posteriormente, mediante Oficio 1600-05-262-2001 de fecha 13 de septiembre de 2001, el director de la regional Pacífico, manifiesta que, en razón de que la empresa "Sipsa Ltda." no cumplió el acta de acuerdo del 29 de agosto de 2001, la CVC daría traslado al alcalde de Yotoco como primera autoridad municipal, para que ejecute lo dispuesto en la Resolución DRP 095-01, conforme a lo establecido en el artículo 83 de la Ley 99 de 1993.

La Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca (CVC) está dotada de funciones policivas para que imponga y ejecute las sanciones establecidas en la ley, por lo tanto el director de la regional Pacífico de la corporación, por mandato legal le corresponde dar cumplimiento a lo ordenado en el artículo segundo de la Resolución 095 del 7 de junio del 2001, pero que de lo expuesto se puede colegir que su decisión es la de no cumplir la aludida disposición. Comenta que la materia prima aún continúa depositada en el predio causando los malos olores que están afectando el medio ambiente y la salud de los habitantes de la vereda Muñecos, malos olores que cada día se incrementan por el estado de descomposición en que se encuentra la referida materia prima. Sostiene que la corporación cuenta con suficientes recursos económicos para contratar los vehículos necesarios para el desplazamiento de dicha materia al sitio que sea más conveniente, con el cumplimiento de los requisitos técnicos expuestos.

2. La contestación de la demanda.

La entidad demandada manifestó que revisada la Resolución DRP 095 de junio 7 del año 2001, y la documentación allegada al proceso, se opone a que se acceda favorablemente a las pretensiones solicitadas por la parte demandante porque no se aporta la renuencia exigida en el inciso segundo del artículo 8º de la Ley 393 de 1997, puesto que se aportan una serie de documentos que nada tienen que ver con el cumplimiento del acto administrativo.

Considera que el sujeto pasivo del acto administrativo es la Sociedad Industrializadora de Productos y Subproductos Agroindustriales Sipsa Ltda., por tanto anota que la presente acción está mal dirigida, pues la corporación desarrolla funciones de policía ambiental y en el presente caso, adelantó una investigación que culminó precisamente con el acto sancionatorio y que es objeto de la presente acción, el cual debe cumplir la referida.

Dentro del término legal correspondiente la empresa Sipsa acude a hacerse parte en el proceso para oponerse a la prosperidad de las pretensiones de la demanda por considerar que el acto cuyo cumplimiento se pretende parte de un supuesto inexacto, pues ningún impacto ambiental produjo durante la ejecución de su actividad mercantil como lo sostiene dicho acto. Sostiene que ninguna de las diligencias practicadas por la CVC, lograron determinar los "umbrales de tolerancia" de los supuestos olores ofensivos, producidos por la materia prima, razón por la cual, en su concepto, no hubo ni hay un soporte técnico real que sirva como prueba .

Aduce que el acto mencionado tiene una función preventiva y no sancionatoria y parte de un supuesto y no de un hecho probado y veraz. Igualmente que, no puede aceptar que en la zona rural de la vereda "Los Muñecos ll del corregimiento El Dorado del municipio de Yotoco, sólo esté destinada a la actividad turística y recreativa como lo pretende la actora, pues esa zona también está destinada a la cría y levante de ganado vacuno, porcino y de aves. Por ende las personas y empresas que se dedican a dichas actividades incumplen también las medidas de manejo ambiental, siendo contrario a su posición de afectados con la actividad de la empresa Sipsa Ltda.

Que el supuesto acuerdo suscrito por el Doctor Mauricio Bueno, funcionario de Sipsa Ltda., realizado el 29 de agosto de 2001 con funcionarios de la CVC, en el sentido de solicitar un plazo hasta el día diez (10) de septiembre de 2001 para retirar del predio ofensivo toda la materia prima que produjera "olores ofensivos", no posee ninguna validez, en razón de que el mencionado funcionario no ostentaba la calidad de representante legal de la empresa, y que el mismo compromiso no aparece firmado por ninguno de los presentes, por ende, cualquier compromiso suscrito no compromete a Sipsa Ltda.

Que Sipsa no ha podido llevar esa materia prima al basurero de Navarro en la ciudad de Cali, como lo sugiere el criterio técnico del día 31 de agosto de 2001, emitido por la CVC, ya que ese basurero tiene problemas ambientales de conocimiento público y efectuar ese acto provocaría un malestar social en ese lugar. Pero que de todas maneras, no obstante tener la certeza de que no ha producido ningún daño ecológico, para evitar cualquier conflicto de carácter social está dispuesta a retirar esa materia prima del predio La sombra y/o El Edén, más que por una decisión administrativa. Informa que a la fecha ya se ha retirado el 60% de esa materia prima no procesada, la que podría ser incinerada en hornos, o enterrada bajo tierra como lo sugiere la CVC, actividad que se continuará adelantando en la medida que se cuente con recursos económicos.

Propone las excepciones de fondo de falta de legitimidad activa en la causa por parte de la accionante, quien en su concepto carece de aptitud y habilitación activas para realizar la acción y esperar que se acojan sus pedimentos, pues no tiene, ni es propietaria de ninguno de los predios vecinos o cercanos al "predio ofensivo". En su concepto, quien podría tener legitimación para incoar la acción no sería otra persona que el quejoso inicial, señor Guillermo González, y aunque ante la CVC actuó como su representante judicial, ante esta instancia no acreditó su calidad de tal.

Del mismo modo, propone la excepción de nulidad de la Resolución 095 del 7 de junio de 2001, proferida por el director (e) de la regional Pacífico de la Corporación Autónoma del Valle del Cauca CVC.

3. La providencia apelada.

Para negar las pretensiones, el tribunal adujo que la entidad demandada ha cumplido con sus funciones de inspección y vigilancia y ahora el deber recae en la empresa Sipsa Ltda., por lo tanto rechaza la acción por improcedente.

4. El recurso de impugnación.

La demandante sustenta su recurso para destacar que:

No comparte la apreciación del a quo, su exigencia apunta a que se dé cumplimiento a la orden de desalojar las materias primas que producen contaminación en los alrededores del predio "El Edén", aspecto que se ordena en la Resolución 095 pero que hasta ahora no se ha cumplido y por lo tanto a juicio de la actora, la acción de cumplimiento sí es procedente.

Consideraciones

La actora, en ejercicio de la acción de cumplimiento pretende que se dé aplicación a la Resolución 095 de 2001.

La Sala de la Sección Tercera ha manifestado lo siguiente en relación con el procedimiento a seguir en las acciones de cumplimiento:

"Las acciones constitucionales, entre ellas la acción de cumplimiento, poseen un carácter prevalente y especial en el ordenamiento, así lo ha reconocido esta Sala en varias ocasiones, dentro de ese marco una de las características es la impulsión oficiosa del proceso (1), (2) y (3) ".

(1) "Si bien es cierto que el artículo 29 del Decreto 1745 condiciona la expedición de la resolución constitutiva al informe de la comisión técnica, es dable al juez, evaluar el contexto de la norma en uso de sus facultades, pues es el contexto de la norma el que determina el objetivo de la obligación exigida a la autoridad”. Consejo de Estado. Sección Tercera, Exp.: ACU- 27001-23-31-000-2001-0332-01. Sentencia de Julio 25 de 2001. (Subrayas de la Sala).

(2) "Las acciones populares como las acciones de tutela y de cumplimiento, tienen especial prevalencia y arraigo en el derecho interno. Estas acciones se desprenden directamente de la normatividad constitucional y han sido estatuidas para la protección de derechos. En efecto, los artículos 86, 87 y 88 de la Carta Magna disponen la creación de las mencionadas acciones.

Ahora bien, la acción de tutela es el mecanismo para la protección de los derechos fundamentales y la acción popular para los colectivos, pero las dos clases de derechos gozan de especial protección a la luz de los artículos 1º, 5º y 94 de la Constitución.

El carácter prevalente de estas acciones ha sido otorgado prima facie por el constituyente y el legislador…

En efecto, los términos, fases procesales y demás procedimientos difieren de las reglas de un proceso judicial común, ampliando las facultades del juez de primera y segunda instancia. La impulsión oficiosa del proceso que imponen estas acciones al juez es per se un reconocimiento a la especialidad de estas acciones protectoras de derechos consagradas en nuestro ordenamiento, esta facultad está expresamente estatuida en el artículo 5º de la Ley 472 de 1998 y en el Decreto 2591 de 1991. A su vez, las normas para estas acciones destacan de manera expresa la prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal, posición que ha sido compartida por esta Sala". Consejo de Estado, Sección Tercera, exp. AP- 25000-23-26-000-2000-0059-01, marzo 15 de 2001. C.P. Jesús María Carrillo.

(3) Consejo de Estado, Sección Tercera, Exp. ACU-442 de agosto 16 de 2001.

Con el fin de determinar el objetivo y los elementos que definen y caracterizan el caso objeto de análisis, en el cual se encuentra circunscrita la vulneración del derecho colectivo al medio ambiente sano. Aspecto que se desprende de la valoración de los hechos narrados por la parte actora en el escrito de la demanda; y los puntos centrales de debate, la providencia recurrida y la respectiva impugnación, se considera necesario analizar las disposiciones de la Ley 393 de 1997, a la luz de las normas constitucionales que la sirven de fundamento y de los principios de interpretación normativa que han orientado la jurisprudencia constitucional.

Es así como dentro de los referidos principios podemos destacar:

a) El principio pro actione: Bajo tal precepto, se ha entendido que el sentido de interpretación del juez y en especial del juez constitucional, en cualquiera de las cuatro acciones constitucionales, debe permitir el acceso a la administración de justicia, interpretando el recurso o acción interpuesta, de la manera más favorable para la efectividad de los derechos.

“En este sentido, expresó la Corte en la Sentencia T-345 de 1996: (4) ““8.6. El debido proceso y el acceso a la justicia (C.P., arts. 29, 228 y 229) son derechos fundamentales que obligan a interpretar las normas procesales como instrumentos puestos al servicio del derecho sustancial y a las soluciones que permitan resolver el fondo de los asuntos sometidos a consideración de los jueces (principio pro actione). Si bien los derechos mencionados no se vulneran cuando se inadmite un recurso o acción por no concurrir los presupuestos legales para su aceptación, la decisión judicial no debe ser arbitraria ni irrazonable. Se impone, por lo tanto, adoptar la interpretación que tome en cuenta el espíritu y finalidad de la norma y que sea más favorable para la efectividad del derecho fundamental. No son pocos los casos en que el juez, primer garante del debido proceso, sin proponérselo conscientemente, patrocina situaciones de absoluta indefensión de los sindicados y condenados, al prohijar interpretaciones ajustadas al tenor literal del texto, pero contrarias a su espíritu y finalidad" (5) .

(4) M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz .

(5) Corte Constitucional, Sentencia T-1009 de 2000.

b) El principio del efecto útil: Según el referido principio, cuando de dos sentidos jurídicos que se le otorga a una norma, uno produce consecuencias jurídicas y el segundo no, debe preferirse aquel que conduzca a que se den las consecuencias jurídicas (6) .

(6) Ver en este sentido, Corte Constitucional, Sentencia T-001 de 1992 y Consejo de Estado, Sección Tercera, exp. AG-017 de febrero 2 de 2001. C.P. Alier Eduardo Hernández.

c) Principio de interpretación conforme: La H. Corte Constitucional ha manifestado en relación con este principio que las normas jurídicas, deben ser interpretadas en un sentido bajo el cual se deje entrever la norma constitucional. Así las cosas, cuando existan disposiciones ambiguas, primará la interpretación según la cual se adecue la norma de la mejor manera a los preceptos constitucionales.

En este sentido la Corte Constitucional expresó:

“Según el principio de interpretación conforme, la totalidad de los preceptos jurídicos deben ser interpretados de manera tal que su sentido se avenga a las disposiciones constitucionales. La interpretación de una norma que contraríe este principio es simplemente intolerable en un régimen que parte de la supremacía formal y material de la Constitución (C.P., art. 4º). En el caso que se estudia, la Corte advierte que la propia Constitución establece que la nacionalidad colombiana no se pierde por el hecho de adquirir otra nacionalidad. De otra parte, la interpretación que hace el demandante de la disposición parcialmente acusada no es la única posible, ni la más razonable. En efecto, ni el texto de la propia norma, ni la lectura del expediente legislativo, ni el contexto en el que se encuentra ubicada permite afirmar que la norma en estudio prohíbe la doble nacionalidad. Repudia al ordenamiento jurídico el hecho de que la norma demandada sea interpretada en contra de su texto y finalidad. En otras palabras, la garantía del derecho a una nacionalidad no puede ser interpretada como la prohibición de tener más de una nacionalidad, sin que exista en el texto un fundamento claro para esta interpretación y existiendo en la Constitución norma exactamente opuesta" (7) .

(7) Corte Constitucional, Sentencia C-273 de abril 28 de 1999. M.P. Eduardo Cifuentes. Igualmente, Consejo de Estado, Sección Tercera, exp. AG-017.

d) Principio de interpretación razonable: Este principio se deriva del artículo 228 de nuestra Carta Magna que establece la primacía del derecho sustancial, a su vez, el artículo 5º de la Constitución, determina la prevalencia de los derechos fundamentales de la persona.

La Sala de la Sección Tercera, sobre este principio ha manifestado lo siguiente:

“Este principio supone que el juez debe aplicar las normas de derecho de una manera tal que se produzcan resultados proporcionados, razonables, equitativos y verdaderamente justos, de preferencia sobre el rigorismo jurídico" (8) . (Se resalta).

(8) Consejo de Estado, Sección Tercera, ibídem.

Igualmente, la H. Corte Constitucional dispuso:

“El concepto de decisión razonable, en detrimento de los fallos fundados en la estricta legalidad, se impuso a principios de siglo como una práctica de jueces y tribunales, justificado en la necesidad de evitar consecuencias indeseadas en la aplicación del derecho. Pero la lucha contra el formalismo no se detuvo allí, en el texto de algunos fallos aislados. La creación del derecho incorporó numerosas fórmulas que aceptaron este tipo de correctivos judiciales. Fue así como se introdujeron en todos los ordenamientos europeos conceptos tales como "motivos de equidad", "decisión razonable", "justa moderación", "consecuencias inaceptables", con el propósito de evitar, incluso a través del recurso a la ficción, las consecuencias irrazonables de la aplicación directa de la ley.

4. Las constituciones propias del Estado social de derecho, no sólo aprueban la participación creativa del juez en la aplicación del derecho, sino que, además, lo exigen como una condición esencial para la realización de sus propósitos. Quizás lo más importante de la innovación que introdujo el constitucionalismo de mediados del presente siglo —del cual se nutre la constitución política colombiana— consiste en concebir un sistema cuya afectación de la “predictivilidad” —seguridad jurídica— se justifica en beneficio de una mayor cercanía de las normas a la realidad social, esto es, de una mayor justicia. No sobra señalar que con la aceptación de esta manera de pensar, no se hizo otra cosa que recoger a plenitud la idea aristotélica de la equidad, como correctivo de la legalidad.

5. Los propósitos esenciales en un Estado social de derecho son de orden material. Todos los procedimientos y formalidades están previstos como medios para la realización de valores; de otra manera pierden sentido y justificación. Poco importan las llamadas "categorías jurídicas" si de su aplicación resulta una solución irrazonable que no satisface las exigencias mínimas de paz social que la comunidad demanda del derecho. El derecho es un instrumento finalista, dispuesto en su conjunto para la realización de valores. La aplicación exegética y formalista desnaturaliza su función social y desvirtúa su función constructiva y pacificadora.

6. La Constitución colombiana es generosa en el otorgamiento de posibilidades de apreciación judicial y rigurosa en el mandato que impone al juez la realización de la justicia (C.P., arts. 1º, 2º, 13, 94, 228, etc.)" (9) . (Negrillas y subrayas no son del texto original).

(9) Corte Constitucional, Sentencia T-142 de marzo 23 de 1994. M.P. Jorge Arango.

e) Principio de la protección efectiva de los derechos: A la luz del artículo 2º de la Constitución que expresa:

"Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.

Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares" (se destaca).

Se desprende la existencia del mencionado principio, según el cual, la actuación del Estado debe propender por la protección efectiva de los derechos fundamentales de la persona en primer rango y de los demás derechos (como los colectivos por ejemplo), en segundo lugar, más la actuación del Estado, debe procurar siempre que se pueda proteger efectivamente los derechos de la persona.

Este principio se encuentra ligado con el principio pro actione, pues como ya se había expresado:

“...se ha entendido que el sentido de interpretación del juez y en especial del juez constitucional, en cualquiera de las cuatro acciones constitucionales, debe permitir el acceso a la administración de justicia, interpretando el recurso o acción interpuesta, de la manera más favorable para la efectividad de los derechos”.

En este sentido, la H. Corte Constitucional ha manifestado:

“El artículo 2º de la Constitución Política declara que las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares. Allí está la razón de su existencia, de tal manera que la autoridad que evade o elude el cumplimiento de su función traiciona uno de los principios básicos de la organización política y, al dejar a la persona en estado de indefensión, se constituye en responsable por los daños y agravios que se causen a sus derechos. Estos principios son válidos en especial para la Policía Nacional, cuerpo armado permanente de naturaleza civil, a cargo de la Nación, cuyo fin primordial consiste, al tenor del artículo 218 de la Constitución, en el “mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz” (10) .

(10) Corte Constitucional, Sentencia T-135 de marzo 22 de 1994. M.P. José Gregorio Hernández.

Principio pro natura: La doctrina ha hecho referencia al mencionado principio como una derivación del principio pro homine propio del derecho internacional de los derechos humanos o principio de la aplicación prevalente y extensiva de los derechos, como lo ha denominado la jurisprudencia constitucional y del principio pro libertate, según el cual las normas que crean derechos se deben interpretar de manera amplia y a su vez, las normas que restringen derechos se deben interpretar de manera restrictiva.

Teniendo como base ese contexto, y en desarrollo de los artículos 58, 79 y 80 de la Constitución, se ha denominado principio pro natura a la interpretación que debe hacer el juez en caso de un conflicto con normas ambientales, bajo las cuales, se hará una interpretación amplia a las normas que protegen el medio ambiente, o permiten el disfrute del derecho al medio ambiente.

Por contera, las normas que limitan el medio ambiente o el ejercicio del referido derecho, se deben interpretar de manera restrictiva.

Con fundamento, en los referidos principios se abordará el estudio del problema jurídico que plantea el caso sub lite.

Narran los hechos de la demanda (fls. 64 y ss.):

“A la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca CVC, por competencia, le correspondió conocer del grave problema de insoportables y permanentes malos olores y contaminación ambiental que está causando una fábrica de procesamiento de aceite, de propiedad de la Sociedad Industrializadora de Productos y Subproductos Agroindustriales Sipsa Ltda., a partir de desechos de materia prima de Lloreda Grasas, instalada sin el lleno de los requisitos legales, en la finca “El Edén”, ubicada en la vereda muñecos, corregimiento de el Dorado, municipio de Yotoco, Departamento del Valle del Cauca”.

Posteriormente, la actora sigue el desarrollo de los hechos de la siguiente manera:

“De la visita realizada el día 4 de septiembre del año en curso, el funcionario de la CVC, Señor Jorge E. Castaño, levantó acta donde informó “En cuyo predio se verificó que hasta el momento dicho material todavía se encuentra en el mismo sitio”.

Es decir que de fondo se evidencia la existencia de una vulneración a un derecho colectivo como lo es el derecho al medio ambiente sano, derecho que puede llegar a ser más relevante que el cumplimiento pretendido de la norma.

Sobre este punto, los hechos de la demanda establecen lo siguiente:

“La materia prima continúa depositada en el predio “El Edén”, causando los malos olores que están afectando el medio ambiente y la salud de los habitantes de la vereda Muñecos, malos olores que cada día se incrementan por el estado de descomposición que está cogiendo la materia prima” (Se resalta).

A su vez, en el escrito de impugnación se reitera la existencia de tal situación.

Es decir que el problema de una posible vulneración al derecho al medio ambiente subsiste, aún cuando ya se ha proferido fallo de primera instancia. La relevancia del derecho colectivo, en el caso sub examine, se otorga por lo descrito por la parte actora, según lo cual, los malos olores están haciendo insoportable la situación que padecen los vecinos a la finca El Edén, afectando a la comunidad que soporta el alegado problema ambiental.

En estos términos, como lo que se afirma en la demanda es que la entidad ha vulnerado el derecho al ambiente sano, la acción de cumplimiento no puede ser procedente, porque independientemente a si la entidad cumplió o no existe una vulneración al derecho al medio ambiente sano que determina la posibilidad de ejercer mecanismos más eficaces para prevenir la posible vulneración al referido derecho colectivo y proteger así a la comunidad afectada.

Ahora bien, retomando lo expresado en estas consideraciones. Las acciones constitucionales, tienen un rango diferente a las demás acciones ordinarias, como se expresó, sus motivos, términos y fases procesales difieren de las demás acciones. Es así como por ejemplo, en todas las acciones constitucionales, se habla del deber de la impulsión oficiosa del proceso por parte del juez, expresamente consagrado en el artículo 2º de la Ley 393 de 1997.

En el caso sub judice se advierte, que existe una posible contaminación, que puede llegar a vulnerar derechos colectivos como lo es el derecho al medio ambiente sano. Claro está que la acción procedente para proteger los derechos colectivos es la acción popular.

Sobre la aplicación de las acciones constitucionales y las violaciones a los diferentes derechos, la H. Corte Constitucional ha manifestado:

“Se hace necesario entonces, que los jueces analicen con sumo cuidado los casos sometidos a su conocimiento para determinar si la acción procedente es la acción consagrada en la Ley 472 de 1998, o la acción de tutela, pues ésta tiene que conservar su naturaleza de mecanismo subsidiario al que debe recurrirse únicamente cuando esté demostrado que, a través del ejercicio de la acción popular no sea posible el restablecimiento del derecho fundamental que ha resultado lesionado o en amenaza de serlo por la afectación de un derecho de carácter colectivo. Para el efecto, entonces, se hará necesario demostrar que, pese a haberse instaurado la acción popular, ésta no ha resultado efectiva para lograr la protección que se requiere. Igualmente, se podrá hacer uso de la acción de tutela como mecanismo transitorio, mientras la jurisdicción competente resuelve la acción popular en curso y cuando ello resulte indispensable para la protección de un derecho fundamental” (11) .

(11) Corte Constitucional, Sentencia T-1451 de octubre 26 de 2000. M.P. María Victoria Sáchica.

A su vez, el artículo 9º de la Ley 393 de 1997, determina:

“La acción de cumplimiento no procederá para la protección de derechos que puedan ser garantizados mediante la acción de tutela. En estos eventos, el juez le dará a la solicitud el trámite correspondiente al derecho de tutela".

El referido artículo establece un mecanismo procesal ágil y eficaz para la aplicación del principio de la protección efectiva de los derechos, permitiendo que el juez que conoce de una acción de cumplimiento pueda enderezar la acción cuando ha sido mal entablada, ya que de fondo se deja entrever la protección de los derechos fundamentales, permitiendo que la acción de cumplimiento, se vuelva acción de tutela cuando está de por medio, la posible vulneración a un derecho fundamental.

Con relación a este aspecto, el legislador expresó:

"Ahora bien, como la Constitución es objeto de múltiples desarrollos legislativos —algunos de los cuales pueden estar referidos a derechos fundamentales o colectivos— es muy probable que nos encontremos en una situación de violación a un derecho que simultáneamente le dé vía libre al ejercicio de dos instrumentos de protección. Piénsese por ejemplo en el establecimiento público que se niega a responder una petición de un ciudadano, comportamiento mediante el cual se lesiona el derecho fundamental de petición y por tanto se origina el derecho a la acción de tutela (art. 86), pero que además por existir una reglamentación legal del derecho nos encontramos ante el incumplimiento de una disposición legal que genera la posibilidad de interponer una acción de incumplimiento (sic).

Ante este tipo de situaciones conviene establecer en la ley una regla que permita dar una solución que favorezca la más rápida y efectiva protección de los derechos afectados. Sería entonces necesario establecer que la acción de cumplimiento no procederá para la protección de derechos que pueden ser garantizados mediante la acción de tutela de los derechos fundamentales o el habeas corpus, en razón a que la reglamentación de estos instrumentos los hace mucho más ágiles que aquélla. Tratándose de violaciones a derechos colectivos, la acción de cumplimiento procederá únicamente cuando la afección a los derechos sea el resultado inmediato y necesario del incumplimiento de una disposición legal o administrativa" (12) (negrillas y subrayas fuera de texto).

(12) Gaceta del Congreso, Nº 63 de el martes 25 de abril de 1995, Proyecto de Ley 024 de 1994 (Cámara), 167 (Senado), por el cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Nacional, pág. 6.

De lo manifestado por el legislador, podemos inferir que se buscaba establecer mecanismos ágiles que permitan la adecuación de la acción constitucional al derecho o derechos vulnerados, posición que denota la flexibilidad del legislador para desarrollar dichos procedimientos, obedeciendo al principio de la protección efectiva de los derechos, aspectos que en ningún momento manifiestan una taxatividad para sólo permitir adecuar la acción de cumplimiento a la acción de tutela.

De manera paralela encontramos la aplicación del principio Iura novit curia en las acciones constitucionales (13) , según el cual:

(13) En este sentido, ver Consejo de Estado, Sección Tercera, exp. AP-166 de Junio 7 de 2001. C.P. Alier Hernández.

“En el caso en estudio, el demandante no está impugnando un acto administrativo sino impetrando una condena por incumplimiento contractual.

Esta realidad explica bien que se aplique en toda su intensidad el principio iura novit curia en virtud del cual el juzgador tiene el deber de aplicar la ley vigente aunque ella no haya sido invocada en la demanda por la parte actora" (14) (negrillas y subrayas no son del texto original).

(14) Consejo de Estado, Sección Tercera, Exp. 5128 de mayo 17 de 1990. C.P. Julio César Uribe.

Igualmente:

“Es verdad que el petitum es confuso y un poco arrevesado, pero también lo es que la fundamentación jurídica de la demanda arroja claridad sobre lo que realmente pretende la parte actora.

Este esfuerzo interpretativo está plenamente autorizado en la ley procesal artículo 4º, Código de Procedimiento Civil, y tiene hoy un respaldo claro en la Carta Constitucional, la que quiere, ante todo, la primacía del derecho sustancial sobre el meramente formal(15) (se resalta).

(15) Consejo de Estado, Sección Tercera, Exp. 7272 de noviembre 17 de 1992. C.P. Carlos Betancur J.

Es por esto que de acuerdo a los hechos, de manera más relevante que el cumplimiento mismo de la Resolución 095, se encuentra la vulneración al derecho al medio ambiente, aspecto que se desprende de la fundamentación de la demanda, donde se describe la transgresión del derecho al medio ambiente sano.

Al encontrar la evidente y posible vulneración a un derecho colectivo, el tribunal debió darle a la demanda el trámite de la acción popular, de conformidad con lo establecido en el artículo 2º de la Ley 393 de 1997 y en la Ley 472 de 1998.

El sentido otorgado al caso sub examine, se puede dar por diferentes vías:

El artículo 2º de la Ley 393 de 1997 determina:

“Presentada la demanda, el trámite de la acción de cumplimiento se desarrollará en forma oficiosa y con arreglo a los principios de publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad, eficacia y gratuidad“ (Se destaca).

A su vez, el artículo 2º de la Carta Política establece:

“Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.

Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares” (subrayado y negrillas fuera de texto).

Si se pretende otorgar un efecto útil a las referidas normas, la consecuencia jurídica reflejada consiste en que aún subsiste la posible vulneración al derecho colectivo al medio ambiente sano, independiente al cumplimiento o no de la Resolución 095 de 2001.

Bajo el principio pro actione, pro natura y de protección efectiva de los derechos, se debe permitir el acceso a la administración de justicia, con el fin de que se otorgue la efectiva protección a los derechos que en este caso se encuentran en discusión (derechos colectivos).

La interpretación sistemática y conforme, permiten determinar que el sentido otorgado al caso sub examine, establece un mecanismo ágil que posibilite la protección de un derecho colectivo frente a un daño inminente, que puede recaer en una comunidad y además, puede ser protegido de manera eficaz si se logra establecer tal vulneración con el decreto de medidas cautelares de acuerdo con el artículo 25 de la Ley 472 de 1998.

A su vez, establece la primacía del derecho sustancial en la situación objeto de análisis, ya que también por economía procesal, se ahorra un desgaste en al aparato judicial al obligar a la parte actora a entablar una nueva demanda por los mismos hechos pero por diferente derecho, como sería el trámite de la acción popular. Todo esto es posible a la luz de los artículos 2º, 58, 79, 80 y 228 de la Carta Política.

Especial consideración merece el lugar que ocupa el presente asunto, bajo el principio de la interpretación razonable, es claro que un resultado justo y equitativo de preferencia sobre el rigorismo jurídico, se da cuando como se establece en el párrafo anterior, la justicia se coloca al servicio del ciudadano, para permitir la protección efectiva de sus derechos y por economía procesal, se posibilita que en esta demanda, pueda encauzarse la acción hacia la protección efectiva de los derechos colectivos.

Por último, en aplicación del principio iura novit curia, de los hechos, se desprende claramente la posible vulneración al alegado derecho colectivo al medio ambiente sano.

Cualquiera de las vías procesales y principios hermenéuticos reseñados conduce a la misma conclusión: Se puede adecuar la acción de cumplimiento a la acción popular cuando esté de por medio la vulneración a un derecho colectivo que merezca especial protección del aparato judicial del Estado, siempre y cuando la jurisdicción sea competente. Este aspecto, se refuerza, como se vió anteriormente, por el hecho de que el legislador quiso optar por vías ágiles y efectivas para la protección de los derechos, en las que se pueda enderezar la acción constitucional cuando el actor omite o descuida la vulneración que de fondo pueda generar un caso objeto de demanda, posición que el legislador en ningún momento establece como taxativa para aplicarse únicamente entre la acción de cumplimiento y la acción de tutela.

Ahora bien, ésta no es la oportunidad procesal para dar trámite de acción popular al caso sub lite, ya que con esta actuación, se vulneraría el derecho de defensa de la parte demandada. Por lo tanto, en aras de la protección efectiva de los derechos, del acceso a la administración de justicia, de la protección al medio ambiente sano y de la prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal, se declarará la nulidad de lo actuado a partir del auto de octubre 17 de 2001, mediante el cual se admitió la demanda y en su lugar se ordenará darle a la acción el trámite de acción popular. Recalcándose la notificación del presente asunto a la sociedad Sipsa Ltda., quien se hizo parte en el presente proceso en calidad de tercero interesado y así también a la comunidad y demás interesados, tal como lo establece la Ley 472 de 1998.

Es pues el a quo quien debe determinar si existe o no vulneraciones a derechos colectivos, quién o quiénes son los agentes vulneradores y cuáles son los mecanismos a ordenar en caso tal que se establezca una vulneración a derechos colectivos.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,

RESUELVE :

DECLÁRASE la nulidad de lo actuado a partir del auto de octubre 17 de 2001 y en su lugar se ordena DARLE a la solicitud el trámite correspondiente a la acción popular de conformidad con lo establecido en la Ley 472 de 1998.

Cópiese, notifíquese cúmplae y devuélvase.

Jesús M. Carrillo Ballesteros. 

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