Sentencia 2004-00965 de octubre 12 de 2006 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Rad.: AP-25000-23-25-000-2004-00965-02

Consejera Ponente:

Ruth Stella Correa Palacio

Actor: Sergio Sánchez

Demandado: Municipio de Paime

Ref.: Apelación sentencia

Bogotá, D.C., octubre doce de dos mil seis.

Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra de la sentencia proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 28 de marzo de 2005, la cual será revocada y en consecuencia se ordenará continuar con el trámite del proceso.

Mediante la providencia apelada, se aprobó el pacto de cumplimiento suscrito por las partes en audiencia de 16 de marzo de 2005.

I. Antecedentes

1. La demanda.

A través de escrito presentado ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 26 de abril de 2004, el señor Sergio Sánchez interpuso acción popular en contra del municipio de Paime, con el fin de obtener la protección de los derechos colectivos a la moralidad administrativa, la defensa del patrimonio público, la seguridad y salubridad públicas, el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna y los derechos de los consumidores y usuarios, los que estima vulnerados por la no creación del ‘Fondo de Solidaridad y Redistribución Social de Ingresos’ (sic) y la no integración del comité de control y vigilancia respectivo, tal como lo ordena el artículo 89 de la Ley 142 de 1994. Solicitó que, en consecuencia, se accediera a las siguientes pretensiones:

“Primero: Que se declare que el alcalde de Paime, ha violado los derechos colectivos consagrados en los artículos 1º, 2º, 334, 336, 365, 366, 367, 368, 369, 370 de la Constitución Nacional (sic) y los determinados en la Ley 472 de 1998, artículo 4º, literales b) La moralidad administrativa; e) La defensa del patrimonio público; g) La seguridad y salubridad públicas; h) El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; j) El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; n) Los derechos de los consumidores y usuarios, por omisión de cumplir sus deberes funcionales (sic) como primera autoridad civil, política y administrativa al sustraerse a hacer activo (sic), real y efectivo el funcionamiento del “Fondo de Solidaridad y Redistribución Social de Ingresos” (sic) y del Comité de Control y Vigilancia del “Fondo de Solidaridad y Redistribución Social de Ingresos” (sic) del municipio de Paime.

“Segundo: En consecuencia, se ordene al alcalde de Paime para que disponga:

A. La creación inmediata del “Fondo de Solidaridad y Redistribución Social de Ingresos” (sic) como cuenta especial pero activa, real y efectiva en el municipio de Paime.

B. La creación e integración inmediata del comité de control y vigilancia del “Fondo de Solidaridad y Redistribución Social de Ingresos” (sic) como ente de ‘participación ciudadana’, de ‘administración colegiada’ y ‘de vigilancia y control’ de la gestión de los servicios públicos domiciliarios en su municipio, pero de manera activa, real y efectiva en Paime, de tal manera que permitan garantizar el acceso a los servicios públicos domiciliarios de los usuarios de los estratos 1, 2 y, eventualmente, del 3 en ese municipio; que garantiza el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; y posibilitan que los consumos de dichos usuarios en Paime sean subsidiados (art. 4º, lits. h), j) y n), de la L. 472/98).

C. Realizar inmediatamente los estudios correspondientes para la ejecución del “Fondo de Solidaridad y Redistribución Social de Ingresos” (sic) en el municipio de Paime.

D. Pedirles inmediatamente a las empresas de servicios públicos domiciliarios que funcionan en el municipio de Paime, un informe detallado del manejo dado a los recaudos que resultaron de aplicar los factores de que trata el artículo 89 de la Ley 142 de 1994 en el año 2003 y lo que va corrido del 2004 (balance de subsidios y aportes causados durante el año 2003 para determinar los valores sobre precio y subsidio y la aplicación de subsidios y contribuciones).

E. Pedirles inmediatamente a las empresas de servicios públicos domiciliarios que funcionen en el municipio de Paime presentarle (sic) un informe sobre el manejo que se ha dado a los recursos de dichas empresas cuando se ha presentado superávit.

Tercero: Sírvase decretar a favor del actor popular el incentivo que habla el artículo 40, o en su defecto el artículo 39 de la Ley 472 de 1998.

Cuarto: Ordene la inscripción de esta demanda y la sentencia que se llegue a dictar en este entuerto (sic), en el registro público de acciones populares y de grupo” (fls. 9 a 10, cdno. 1).

2. Hechos.

Se afirma en la demanda que el concejo municipal de Paime no ha creado el ‘Fondo de Solidaridad y Redistribución Social de Ingresos’ (sic), tal como lo ordena el artículo 89 de la Ley 142 de 1994, que tiene como finalidad garantizar la correcta asignación de los subsidios para servicios públicos domiciliarios en los estratos 1, 2 y eventualmente 3, y su comité de control y vigilancia para garantizar la participación ciudadana en el estudio y aprobación de la programación anual de asignación de subsidios a la demanda de los estratos pobres y ejercer el control en el funcionamiento del fondo.

Que el alcalde de Paime no ha realizado los estudios correspondientes para la ejecución del ‘Fondo de Solidaridad y Redistribución Social de Ingresos’ (sic).

Que el demandado tampoco ha requerido a las empresas prestadoras de servicios públicos para que informen sobre el manejo que les ha dado a los recaudos de las sumas resultantes de aplicar los factores de que trata el artículo 89 de la Ley 142, cuando se ha presentado superávit, lo cual comporta violación a la moralidad administrativa, al efecto cita in extenso una providencia de la Sala que aborda el tema, y agrega que al tiempo vulnera los derechos colectivos al acceso a los servicios públicos y al acceso a una infraestructura que garantice la salubridad pública.

Que la inexistencia del fondo y del comité no permite el otorgamiento de los subsidios.

Finalmente, asegura que ha solicitado información al municipio sobre el asunto vía internet, en ejercicio del derecho de petición, sin que haya recibido respuesta (fls. 5 a 9, cdno. 1).

3. Oposición de los demandados.

Mediante auto de 30 de abril de 2004, el tribunal rechazó la demanda (fls. 15 a 17, cdno. 1). Dicha providencia fue revocada por la Sección Tercera del Consejo de Estado, por auto de 22 de julio de 2004, en consecuencia se admitió la demanda popular y se ordenó notificar al alcalde del municipio de Paime y al presidente del concejo municipal (fls. 53 a 58, cdno. 1). La parte demandada fue notificada el 24 de enero de 2005 (fl. 65 vto. cdno. 1).

Oportunamente el municipio de Paime, mediante apoderado judicial contestó la demanda, oponiéndose a todas las pretensiones, afirmó que el Fondo de Solidaridad y Redistribución de Ingresos ya existía, toda vez que había sido creado mediante el Acuerdo 19 de 19 de noviembre de 2004, proferido por el concejo municipal. Manifestó que mediante Acuerdo 18 de 19 de noviembre de 2004 el concejo ordenó separar e individualizar las contabilidades de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo que ha venido prestado el municipio. Agregó que por Acuerdo 17 de la misma fecha el concejo autorizó a la alcaldesa del municipio para realizar todos los movimientos financieros y administrativos para el establecimiento de una empresa prestadora de servicios públicos en el municipio de Paime.

Sostuvo que la administración municipal no ha violado los derechos cuya protección invoca el actor, toda vez que municipio es quien ha prestado y subsidiado directamente los servicios públicos a los habitantes del mismo.

Puso de presente que el municipio ha venido realizando labores para el mejoramiento en la prestación de los servicios públicos (fls. 78 a 81, cdno. 1)

4. La audiencia de pacto de cumplimiento.

A la audiencia especial, realizada el 16 de marzo de 2005, las partes, con asistencia del Defensor del Pueblo y del Ministerio Público, llegaron al siguiente acuerdo:

“se concede el uso de la palabra al demandante quien manifestó: Para proponer una fórmula de pacto de cumplimiento es que (sic) observado el expediente, se ve que el Fondo de Solidaridad se (sic) está recién creado y faltaría (sic) las acciones afirmativas por parte del municipio de Paime para la ejecución de los recursos que alimentan este fondo y de acuerdo con las pretensiones de esta demanda, el municipio debe accionar frente a las instancias que están consignadas en la misma, para lo cual propongo una fórmula de pacto de cumplimiento, condicionada en tiempo para que si el municipio a bien lo estima, podamos culminar esta etapa. Además de la puesta en funcionamiento del fondo, el municipio se deberá comprometer: a realizar los estudios correspondientes para la ejecución de esos recursos, a requerir a las empresas de servicios públicos que prestan los servicios en esa jurisdicción para así el municipio crear las cuentas exclusivas o los fondos puntuales por esos conceptos. En seguida el magistrado sustanciador le concede el uso de la palabra a la alcaldesa municipal de Paime quien manifestó: [en] El municipio de Paime en este momento estamos en proceso de creación de la empresa de servicios públicos y de acuerdo con unos índices que dieron para los municipios que son de seiscientos puntos, en el momento se cuenta con una calificación de cuatrocientos puntos, cumpliendo con cada uno de los requisitos que nos exige la Ley 142 de 1994 (sic). Teniendo en cuenta el tiempo que nos está planteando el señor demandante, el municipio se compromete que para el mes de julio del presenta año, estaríamos operando con la empresa en el municipio de Paime. Así las cosas, acepto la propuesta y el tiempo que solicita es en el mes de julio. Así las cosas, también estoy de acuerdo con el compromiso y de hecho ya se encuentra con el manual tarifario con el comité de verificación que son parte también de los requisitos de esa conformación de la empresa. Quisiera también anexar las copias de la documentación que se tiene, sobre la creación de la empresa de servicios públicos. Estoy de acuerdo con el seguimiento, cuando ya esté puesta en marcha y funcionamiento la empresa dentro del municipio, ya que se está cumpliendo o debo cumplir. A renglón seguido se le concede el uso de la palabra al agente del Ministerio Público quien sobre el pacto propuesto manifestó: Como se trata de una acción popular para efectos de servicios públicos, el pacto de cumplimiento debe tener en cuenta que en tratándose de acción de órganos, es potestativo o en armonía de (sic) la alcaldía con el respectivo concejo municipal, y de que (sic) los gastos a que haya lugar deben ser ajustados al respectivo presupuesto o a lo pactado debe conllevar a las respectivas verificaciones. El magistrado sustanciador le concede el uso de la palabra a la señora alcaldesa del municipio de Paime, para que se pronuncie respecto a lo solicitado por el procurador judicial en el (sic) que manifiesta: Los gastos ya se encuentran (sic) contemplados dentro del presupuesto de esta vigencia, para tal efecto se puede allegar al expediente copia del presupuesto, si la misma es necesaria. El suscrito magistrado sustanciador retoma el uso de la palabra y manifiesta su acuerdo respecto del pacto de cumplimiento celebrado entre las partes y señala que el mismo debe seguir su curso normal para se aprobado por la Sala de Decisión de esta corporación, donde se fijarán las condiciones y circunstancias en que se debe desarrollar el mismo. En consecuencia y no siendo otro el objeto de la presente diligencia se da por finalizada…” (fl. 118 a 120, cdno.1).

5. La providencia impugnada.

Mediante providencia de 28 de marzo de 2005, el tribunal aprobó el pacto de cumplimiento celebrado por las partes, por cuanto no advirtió la existencia de vicios del consentimiento, verificó que el mismo no tenía causa ni objeto ilícitos, y afirmó que no violaba derechos colectivos, por cuanto su objeto era la protección y preservación de los derechos colectivos que se estimaron como violados por el actor.

Negó el reconocimiento del incentivo a favor del actor popular, por cuanto el proceso terminó de manera anormal, esto es, mediante la aprobación del pacto de cumplimiento, y no mediante sentencia de fondo que decidiera sobre el fondo de las pretensiones (fls. 144 -154 cdno. ppal).

6. Razones de la impugnación.

El actor al apelar la decisión de instancia manifestó estar en desacuerdo con lo resuelto por el a quo, por cuanto no se accedió a la totalidad de las pretensiones de la demanda, toda vez que a pesar de ser aprobado el pacto de cumplimiento suscrito entre las partes no accedió al reconocimiento del incentivo.

Puso de presente que el municipio demandado solo está cumpliendo parcialmente las obligaciones consignadas en el artículo 89 de la Ley 142 de 1994, con lo cual se amenaza los derechos colectivos cuya protección se solicita en la demanda.

Indicó que es deber del municipio cubrir también los subsidios para los servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica, telefonía básica y gas domiciliario puesto que la norma se refiere a “todos” los servicios públicos domiciliarios, lo que además implica que si los recursos del fondo no son suficientes para cubrir la totalidad de los servicios, la diferencia debe ser cubierta con otros recursos de las entidades del orden municipal (fls. 155 a 156 cdno. ppal).

7. Actuación en segunda instancia.

7.1. Mediante auto de 20 de junio de 2005 se admitió el recurso de apelación interpuesto por el actor (fl. 164 cdno. ppal).

7.2. Por auto de 8 de julio de 2005 se concedió un término de 10 días a las partes y al Ministerio Público para que presentaran sus alegatos de conclusión, vencido el cual solamente se pronunció la parte actora (fl. 166 cdno. ppal.)

El actor precisó que la providencia impugnada se abstuvo “de indicar si accedía o no a la protección de los derecho colectivos s(sic) súplicas de la demanda, pero, declaró que el hecho enunciado con la demanda como violatorio de los derechos colectivos está superada (sic), negó aplicar los artículos 34 y 39 de la Ley 472 de 1998”.

Adujo que el fallo impugnado “nunca atisbó (sic) la violación de ninguno de los derechos colectivos efectivamente denunciados como violados por el demandado”.

Solicitó la revocatoria de la sentencia apelada en tanto desestimó de manera ilegal el reconocimiento de incentivo, toda vez que este fue previsto a favor de los actores populares cuando obtienen por su acción el cese de la vulneración de los derechos colectivos vulnerados (fls. 167 a 174 cdno. ppal.).

El demandado y el Ministerio Público guardaron silencio.

7.3. Mediante auto de 13 de marzo de 2006, la señora Consejera María Elena Giraldo Gómez conductora (E) del proceso ordenó el paso del expediente a la ponente, en virtud de reparto efectuado el 3 de marzo de 2.006 en conformidad a lo acordado por la Sala, en sesión de 1° de marzo del mismo año (fl. 186 cdno. ppal.).

II. Consideraciones de la Sala

El actor dentro de los motivos de su inconformidad manifiesta que la providencia impugnada no reconoció el incentivo establecido en la ley por cuanto a pesar de haber cesado la vulneración de los derechos colectivos que se estimaron como violados, aquel fue negado en contra de lo previsto por la ley. Igualmente estimó que la sentencia apelada no se pronunció en relación con la violación de los derechos colectivos cuya protección se invoca, circunstancia que le permite a la Sala estudiar el contenido del pacto de cumplimiento, a términos del artículo 357 del Código de Procedimiento Civil en consonancia con lo dispuesto por el artículo 44 de la Ley 472 de 1998.

La Ley 472 de 1998 reguló el ejercicio de la acción popular y estableció en el artículo 17, el deber del juez, dentro de los 3 días siguientes al vencimiento del término de traslado de la demanda, de citar a las partes y al Ministerio Público a una audiencia en la que podrá celebrarse un pacto de cumplimiento para determinar “la forma de protección de los derechos e intereses colectivos y el restablecimiento de las cosas a su estado anterior, de ser posible”, cuya legalidad deberá ser revisada por el juez para su respectiva aprobación, mediante sentencia.

La jurisprudencia de esta corporación ha precisado en varias ocasiones los requisitos que debe reunir el pacto (1) :

i) Las partes deberán formular un proyecto de pacto de cumplimiento.

ii) A su celebración deberán concurrir todas las partes interesadas.

iii) Se debe determinar la forma de protección de los derechos colectivos que se señalan como vulnerados.

iv) Cuando sea posible, determinar la forma en que se restablezcan las cosas a su estado anterior.

v) Las correcciones realizadas por el juez al pacto deberán contar con el consentimiento de las partes.

Adicionalmente debe tenerse en cuenta que la decisión mediante la cual se aprueba el pacto de cumplimiento, debe partir de la verificación de la conducta que se estima como violatoria de los derechos colectivos que se estiman vulnerados y la constatación de que el compromiso adquirido entre las partes es efectivo y suficiente para cesación de tal conducta.

Así las cosas la Sala entrará a verificar si con el pacto de cumplimiento logrado entre las partes, se protege efectivamente los derechos invocados como vulnerados en la demanda y, de ser así, si la actuación del actor fue diligente, eficaz y determinante en la protección de tales derechos

En ese orden de ideas, la Sala evaluará si el pacto logrado es idóneo en relación con la conducta vulnerante de los derechos colectivos que se estiman afectados. Para lo cual se realizará un estudio en orden a verificar si dicho pacto cumple con los requisitos antes señalados y protege los derechos colectivos que se estimaron como vulnerados en la demanda.

Revisado el expediente encuentra la Sala que las partes suscribieron acta donde consta el pacto de cumplimiento al que llegaron en audiencia de 16 de marzo de 2005, previa consideración de los hechos, que dieron lugar al mismo (fls.118-119 cdno. ppal.).

De su lectura encuentra la Sala que el pacto acusa vaguedad, imprecisión e inconsistencia en punto del señalamiento de la conducta vulnerante y de las medidas adoptadas para su cesación. En efecto, dentro de la audiencia el actor manifestó:

“Para proponer una fórmula de pacto de cumplimiento es que (sic) observado el expediente, se ve que el Fondo de Solidaridad se (sic) está recién creado y faltaría (sic) las acciones afirmativas por parte del municipio de Paime para la ejecución de los recursos que alimentan este fondo y de acuerdo con las pretensiones de esta demanda, el municipio debe accionar frente a las instancias que están consignadas en la misma, para lo cual propongo una fórmula de pacto de cumplimiento, condicionada en tiempo para que si el municipio a bien lo estima, podamos culminar esta etapa. Además de la puesta en funcionamiento del fondo, el municipio se deberá comprometer: a realizar los estudios correspondientes para la ejecución de esos recursos, a requerir a las empresas de servicios públicos que prestan los servicios en esa jurisdicción para así el municipio crear las cuentas exclusivas o los fondos puntuales por esos conceptos” (fl. 118 del cdno. ppal.).

De modo que la fórmula propuesta por el actor comportaría la asunción por parte del municipio accionado de los siguientes compromisos: i) Puesta en funcionamiento del Fondo de Solidaridad y Redistribución de Ingresos; ii) realizar los estudios correspondientes para la ejecución de sus recursos; iii) requerir a las ESP que prestan los servicios en esa jurisdicción para crear “crear las fuentes exclusivas o los fondos puntuales por esos conceptos”.

A esta fórmula, la representante legal del municipio de Paime respondió:

“En seguida el magistrado sustanciador le concede el uso de la palabra a la alcaldesa municipal de Paime quien manifestó: [en] El municipio de Paime en este momento estamos en proceso de creación de la empresa de servicios públicos y de acuerdo con unos índices que dieron para los municipios que son de seiscientos puntos, en el momento se cuenta con una calificación de cuatrocientos puntos, cumpliendo con cada uno de los requisitos que nos exige la Ley 142 de 1994 (sic). Teniendo en cuenta el tiempo que nos está planteando el señor demandante, el municipio se compromete que para el mes de julio del presenta año, estaríamos operando con la empresa en el municipio de Paime. Así las cosas, acepto la propuesta y el tiempo que solicita es en el mes de julio. Así las cosas, también estoy de acuerdo con el compromiso y de hecho ya se encuentra con el manual tarifario con el comité de verificación que son parte también de los requisitos de esa conformación de la empresa. Quisiera también anexar las copias de la documentación que se tiene, sobre la creación de la empresa de servicios públicos. Estoy de acuerdo con el seguimiento, cuando ya esté puesta en marcha y funcionamiento la empresa dentro del municipio, ya que se está cumpliendo o debo cumplir…” (fl. 119, cdno. ppal.).

En consecuencia, el municipio accionado se comprometió a: i) la puesta en marcha de un nuevo operador de servicios públicos domiciliarios; ii) se fijó como plazo el mes de julio de 2005.

Nótese que la respuesta del municipio accionado refiere exclusivamente a la operación de una nueva empresa de servicios públicos ESP, como si ello condicionara la puesta en funcionamiento del Fondo de Solidaridad y Redistribución de Ingresos.

Por su parte el señor agente del Ministerio Público no hizo ninguna observación, tan solo se limitó a señalar que lo acordado debía subordinarse a las reglas del presupuesto.

A su vez, en la providencia de fecha 28 de marzo de 2005, el a quo luego de transcribir algunos apartes de la diligencia de audiencia señaló:

“(…) el pacto de cumplimiento es válido, puesto que no existen vicios de consentimiento y los acuerdos recaen sobre causa y objeto lícitos, sin que se vulneren los derechos colectivos. En consecuencia no existen vicios de ilegalidad que lo afecten en sus elementos esenciales de validez jurídica.

Resta agregar que el denominado “pacto de cumplimiento” tiene como objetivo principal la protección y preservación de los derechos colectivos, según se deduce de los puntos acordados.

Ahora bien, respecto al “incentivo” establecido en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, esta Sala considera que no hay lugar a reconocerlo, de conformidad con la jurisprudencia emanada del honorable Consejo de Estado en sentencia del 20 de junio de 2002, expediente 2002-9007-01, Actor José Elbert Gómez, que a continuación se transcribe:

(…).

En consecuencia esta Sala no accederá al reconocimiento del incentivo establecido en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, conforme a lo anteriormente expuesto.

Así mismo, el presente pacto de cumplimiento genera obligaciones a las partes en su compromiso, exime de condena de pago de perjuicios, constituye cosa juzgada y, a costa de las partes involucradas se procederá su publicación en diario de amplia circulación nacional.

Como veedores que garantice (sic) el cumplimiento de lo pactado en la solución del conflicto y conforme a lo dispuesto en la diligencia de audiencia especial, se designará a un comité de seguimiento conformada (sic) por el accionante señor Sergio Sánchez, por un delegado de la procuraduría para asuntos ambientales y agrarios, por el jefe de planeación municipal de Paime (Cund.), por el (sic) Personaron municipal de Paime (Cund.) y por el representante del Defensor del Pueblo.

Por lo anteriormente expuesto, permite a (sic) esta Sala de Decisión, conforme a lo previsto en el inciso octavo del artículo 27 de la Ley 472 de 1998 aprobar el pacto de cumplimiento suscrito en diligencia de audiencia especial celebrada el día dieciséis (16) de marzo del año dos mil cinco (2005) entre el accionante y la alcaldesa municipal de Paime, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia, en razón de que la misma no es contraria a las normas legales vigentes sobre la materia y, no causa lesividad alguna a los derechos e intereses de la colectividad ni los propios del Estado” (fls. 151 a 153, cdno. ppal.).

Ahora, de conformidad con el inciso 4º del artículo 27 de la Ley 472 en el pacto de cumplimiento debe determinarse la forma de protección de los derechos e intereses colectivos y el restablecimiento de las cosas a su estado anterior de ser posible.

La Sala constata que en el sub lite, el acuerdo revisado por el juez a quo no se ajusta a dicha previsión, en tanto la solución adoptada, esto es, la puesta en funcionamiento de un nuevo operador de servicios públicos domiciliarios, no solo no está acorde con lo pedido en la demanda, sino que además no configura una idónea protección de los derechos colectivos invocados como amenazados e infringidos en el escrito de demanda.

En efecto, el pacto de cumplimiento es un instituto tendiente a hacer efectiva la primacía del derecho sustancial sobre el procesal (arts. 228 de la Constitución, 4º del C. de P.C., 1º de la L. 270 y 5º de L. 472) y los principios de economía, eficacia y celeridad, como mecanismo de concertación tendiente a ponerle fin de forma regular al debate judicial en sede popular. En punto de la aprobación del pacto esta corporación ha señalado:

“El pacto de cumplimiento es un acuerdo de naturaleza conciliatoria, en el cual el juez, con citación de las personas interesadas, y de la autoridad que realiza el agravio o agresión al derecho colectivo, buscará un compromiso mediante el cual, se suspenda la amenaza o agresión del derecho colectivo, y el restablecimiento de las cosas a su estado anterior, obviamente, de ser esto posible. Tal pacto de cumplimiento, si es suficiente para poner fin a la violación de los derechos, se aprobará por el Juez mediante sentencia. Si no es suficiente, el Juez continuará con la etapa probatoria. Según el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, el pacto será aprobado mediante sentencia, cuya parte resolutiva deberá ser publicada en un diario de amplia circulación nacional, a costa de las partes involucradas. El juez conservará su competencia en lo relacionado con la ejecución de este, si lo considera necesario, podrá nombrar un auditor (puede ser persona jurídica o natural), para que vigile el efectivo cumplimiento de lo pactado. De manera que, el juez contará con las medidas necesarias contenidas en el Código de Procedimiento Civil para hacer efectivo el cumplimiento de la sentencia que dé por terminado, el proceso en virtud de la aprobación del pacto. Podrá nombrar un comité para que verifique el correcto cumplimiento de lo establecido en la sentencia; en este podrán participar el juez, las partes, la entidad pública encargada de velar por el derecho o interés colectivo, el Ministerio Público y una organización no gubernamental con actividades en el objeto del fallo” (2) (negrilla fuera de texto original).

Sin embargo, las fórmulas de compromiso a las que se llegue en la audiencia especial deben estar encaminadas a la protección efectiva de los derechos e intereses colectivos afectados y por lo mismo las medidas que se consagren en el proyecto de pacto deben conducir a la efectiva protección de los derechos e intereses colectivos invocados (3) . En otras palabras, el acuerdo conciliatorio debe efectivamente suspender la amenaza o agravio del derecho colectivo, de ahí que la fórmula de solución acordada debe tender a la protección real de los derechos: De no ser así no puede ser avalada por el juez popular, como sucede en el caso sub judice.

En consecuencia, si los medios concertados no ponen fin a la violación de los derechos, no hay lugar a su aprobación judicial. De modo que si no es suficiente, y esto tiene lugar cuando las medidas no son idóneas, o lo acordado no permite proteger los derechos invocados, no existe justificación para avalar un pacto a todas luces contrario al espíritu y al tenor de la Ley, por lo mismo el juez debe seguir con el proceso y continuar así con la etapa probatoria.

A propósito de este mecanismo de solución de conflictos dentro del trámite de la acción popular, la Corte Constitucional al estudiar el artículo 27 de la Ley 472 observó:

“En principio, la Corte encuentra que la finalidad del pacto de cumplimiento encaja dentro del ordenamiento constitucional y, en particular, hace efectivos los principios de eficacia, economía y celeridad (C.P., art. 209), los cuales, como lo ha entendido esta corporación, son aplicables también a la administración de justicia.

En efecto, el objetivo que persigue ese pacto es, previa la convocatoria del juez, que las partes puedan llegar a un acuerdo de voluntades para obtener el oportuno restablecimiento y reparación de los perjuicios ocasionados a los derechos e intereses colectivos, dando con ello una terminación anticipada al proceso y solución de un conflicto y por ende, un menor desgaste para el aparato judicial” (4) .

En consecuencia, se impone a la Sala revocar la providencia apelada para en que en su lugar se ordene continuar con el trámite del proceso.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE:

REVÓCASE la providencia apelada, esto es aquella proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 28 de marzo de 2005 y en su lugar se resuelve:

1. IMPRUÉBASE el pacto de cumplimiento celebrado entre las partes en audiencia de 16 de marzo de 2.005.

2. CONTINÚESE con el trámite del proceso.

En firme esta providencia, vuelva el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese, cúmplase y devuélvase.

Magistrados: Mauricio Fajardo Gómez—Ruth Stella Correa Palacio—Alier E. Hernández Enríquez—Fredy Ibarra Martínez—Ramiro Saavedra Becerra.

(1) Consejo de Estado, Sección Tercera, providencia de 24 de febrero de 2005, expediente AP-0912.

(2) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de junio 15 de 2000, Rad. AP-052, C.P. Olga Inés Navarrete. En la misma línea la jurisprudencia tiene determinado que: “El pacto de cumplimiento es sin lugar a dudas constituye uno de los mecanismos para la solución de conflictos dentro del trámite de la acción popular, que permite acercar a las partes para que estas puedan por sí mismas, aunque con la orientación imparcial del juez, llegar a un acuerdo que finalice el litigio, resuelva la controversia y haga tránsito a cosa juzgada; lo cual además evita el desgaste del aparato judicial generando un ahorro para la administración de justicia y colabora con la misión superior de propiciar la paz, pues este es ante todo un mecanismo pacífico y no litigioso de precaver los conflictos o solucionar los existentes. La Ley 472 de 1998, busca que las partes dentro de una acción popular puedan por si mismas arreglar sus conflictos, lo cual es de una importancia mayúscula en este tipo de acciones, pues si su finalidad es la protección de los derechos e intereses colectivos, el contar con una herramienta aún mas ágil que el mismo trámite de la acción popular —el cual goza de trámite preferencial, según el artículo 6 de la Ley en cita— lleva a que dicha protección se obtenga de la manera mas expedita posible” (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 27 de mayo de 2004, rad.: 66001-23-31-000-2002-00770-01, Actor: Efraín Díaz Martínez, Demandado: municipio de Pereira y otros, C.P. Ramiro Saavedra Becerra).

(3) La Sala ha indicado que “el juez de conocimiento deberá hacer uso de una crítica racional al momento de revisar el contenido del pacto de cumplimiento, en tanto que, como se observa, no existen pautas precisas para tal labor. De ahí que, si tal pacto no tiene objeto ilegal y lo acordado permite proteger los derechos colectivos invocados en la acción popular, no exista justificación jurídica alguna, para modificar la sentencia que lo apruebe” (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 9 de octubre de 2003, rad. AP-4100123310002003-00042 01, Actor: Beatriz Amparo Jiménez de Cabrera, Demandando: municipio de Neiva, Ref.: Acción popular, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez).

(4) Corte Constitucional, Sentencia C-215 de 1999, M.P. Martha Sáchica.

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