AUTO APL1531-2018/2017-00200 DE ABRIL 12 DE 2018

 

Auto APL1531-2018/2017-00200 de abril 12 de 2018

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

SALA PLENA

Radicación 110010230000201700200-01

Aprobado Acta nº 13

N° 11

Magistrado Ponente

Dr. Luis Guillermo Salazar Otero

Bogotá, D.C., doce de abril de dos mil dieciocho.

Se decide lo que corresponda en relación con el conflicto de competencia suscitado entre los Juzgados Segundo Laboral del Circuito, Primero Civil del Circuito, ambos de Riohacha, y el Catorce Civil del Circuito de Bogotá, para conocer de la demanda incoativa de «proceso ordinario laboral» presentada por la Cooperativa de Salud Comunitaria Empresa Promotora de Salud Subsidiada -Comparta EPS-S- contra la Nación -Ministerio de Salud y de la Protección Social.

I. ANTECEDENTES

1.Comparta EPS-S, a través de apoderado, presentó demanda ordinaria laboral contra la Nación - Ministerio de Salud y de la Protección Social, solicitando se condenara a la demandada a realizar el pago por servicios prestados de salud NO POS, actualizados monetariamente, los intereses de mora y las costas del proceso.

Manifestó que en el marco del Sistema General de Seguridad Social en Salud, Comparta EPS-S autorizó y garantizó la prestación de servicios NO POS-S ordenados en fallos de tutela por concepto de servicios de terapias ABBA y medicamentos no incluidos en el POS-S, por consiguiente, no costeados por las Unidades de pago por capitación subsidiada UPC-S que estaban a cargo de la Subcuenta de Compensación del FOSYGA, los cuales fueron suministrados y cubiertos en su momento por la demandante a favor de los usuarios que se encuentran afiliados a esa entidad prestadora de salud del régimen subsidiado.

También precisó que la actora pagó efectivamente a las IPS por los servicios NO POS suministrados a sus afiliados, y radicó las solicitudes de recobro ante el consorcio administrador del Fosyga, pero ninguna de las solicitudes fue aprobada ni ordenado su pago, «en su lugar, el consorcio administrador del FOSYGA las glosó».

2.Al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Riohacha, correspondió por reparto el conocimiento de la causa, el cual se declaró incompetente al estimar que era atribución de la especialidad civil resolverla.

Para sustentar su postura indicó que la especialidad laboral, en asuntos del Sistema de la Seguridad Social, sólo conoce de las controversias que se presentan entre afiliados, beneficiarios o usuarios frente a entidades administradoras o prestadoras del servicio, de conformidad con lo contemplado en el numeral 4 del artículo 2 del CPT y de la SS, modificado por el artículo 622 del CGP, y no entre las E.P.S. y una entidad del orden nacional, como lo es el Ministerio de Salud y de la Protección Social. Agregó que se trataba del cobro de facturas cambiarias.

En consecuencia ordenó la remisión del expediente a la oficina de reparto de los jueces de esa especialidad en la misma ciudad.

3.El Juzgado Primero Civil del Circuito tampoco asumió el conocimiento en orden a lo previsto en el numeral 10 del artículo 28 del CGP, de conformidad con el cual, en los procesos contenciosos en que sea parte una entidad pública, conocerá en forma privativa el juez del domicilio de la respectiva entidad; concluyó entonces que corresponde al Juez Civil del Circuito de Bogotá por ser la sede de la demandada.

4.Recibida la actuación por el Juzgado Catorce Civil del Circuito de esta ciudad, también rehusó la competencia al considerar que de acuerdo con la línea jurisprudencial trazada por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, las controversias judiciales surgidas por «recobros fallidos», son «un tipo especial de litigio en materia de seguridad social» y por ende, su conocimiento corresponde al juez laboral.

A renglón seguido señaló que de conformidad con el artículo 7 del CPT y de la SS, en los procesos que se sigan contra la Nación, tal atribución recae en el juez laboral del circuito del último lugar donde se haya prestado el servicio o en el del domicilio del demandante, a elección de este último, cualquiera sea la cuantía.

Consecuentemente, como el demandante eligió la ciudad de Riohacha para que el Juez Laboral conociera, es innegable su competencia para tramitar el proceso. Planteada así la controversia, se remitió a esta Corporación para su resolución.

II. CONSIDERACIONES

1.Aptitud legal para la decisión.

Compete a la Corte proveer en este asunto por cuanto involucra a despachos de diferentes distritos y especialidades de la jurisdicción ordinaria; ello, según lo dispuesto en los artículos 16 y 18 de la Ley 270 de 1996, en concordancia con los preceptos 35 y 139 del Código General del Proceso.

2. La competencia jurisdiccional.

La competencia es institución que corresponde a la reglamentación del ejercicio de la jurisdicción a fin de distribuirla entre los distintos jueces en cada etapa o instancia procesal, partiendo de consideraciones sobre los sujetos, materia, cuantía y territorio, lo que marca una ostensible diferencia con la jurisdicción, puesto que aquella es la especie y ésta última el género.

De esta manera, la competencia otorga a cada juez el poder de conocer determinada porción de asuntos, mientras que la jurisdicción corresponde a todos los funcionarios en conjunto. Al respecto ha instruido la Sala de Casación Civil de esta Corporación:

Concebida la competencia como la potestad o facultad para conocer y decidir determinados asuntos, en procura de la eficiencia, eficacia y orden en la administración de justicia, el legislador en ejercicio de su poder de configuración normativa, la distribuye entre los diferentes jueces, adscribiéndola a uno en particular, conforme a los conocidos fueros por materia (ratione materia) y cuantía (lex rubria) del proceso (factor objetivo), la calidad de las partes (ratione personae, factor subjetivo), naturaleza de la función (factor funcional), conexidad, economía o unicidad procesal (fuero de atracción, autos de 30 de septiembre de 1993 y 6 de octubre de 1994) y lugar (factor territorial), está delimitada conforme “a los denominados fueros o foros (…) (CCLXI, 48). (SC 1º jul. 2009, Rad. 2000-00310-01).

A pesar de su aparente naturaleza simplemente instrumental, la figura en comento es desarrollo de una relevante garantía constitucional fundamental, denominada legalidad del Juez - llamada por algunos como «Juez natural»-, la cual, en últimas, reclama por la predeterminación jurídica de la autoridad a quien corresponde ejercer tan relevante poder estatal en un evento específico.

Esta garantía entonces se materializa en el establecimiento de reglas claras que permitan al justiciable prever el sujeto que habrá de estar encargado de conocer y resolver cada uno de los tópicos materia de decisión; para ello, la competencia se ordena por normas imperativas concretas, contentivas de reglas de orden público e interés general que en principio se predican inmodificables, improrrogables, indelegables y susceptibles de sanción por vía de anulación de las conductas que vulneran la prerrogativa constitucional del debido proceso.

3.Caso concreto.

Se trata de determinar cuál es la autoridad competente para conocer de una controversia derivada de solicitud de recobro al Fosyga por parte de una EPS que habría pagado a sus instituciones prestadoras de servicios de salud –IPS-, sumas de dinero correspondientes a prestación de servicios de salud no incluidos en el Plan obligatorio de Salud (NO POS), la cual se habría cumplido efectivamente a los usuarios de la EPS en acatamiento de órdenes de tutela. En razón de las glosas efectuadas por el administrador del Fosyga, las facturas recobradas no fueron aceptadas ni pagadas a la respectiva EPS.

Fracasado el trámite administrativo de recobro, se acudió a la jurisdicción a fin de que se declare que el Estado, a través del Ministerio de Salud y Protección Social, con cargo al Fosyga, está obligado a pagar a la EPS tales valores, junto con los intereses y demás emolumentos que correspondan. En la demanda se afirmó expresamente como causa del petitum que la reclamante radicó solicitudes de recobro ante el consorcio administrador del Fosyga, sin obtener aprobación u orden de pago, «en su lugar, el consorcio administrador del FOSYGA las glosó».

Tal circunstancia obliga a considerar que el examen de competencia del presente asunto corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

El Fondo de Solidaridad y Garantía del Sistema General de Seguridad Social en Salud -Fosyga-, de conformidad con el artículo 218 de la Ley 100 de 1993, en concordancia con el artículo 1 del Decreto 1283 de 1996, es una cuenta adscrita al Ministerio de Salud y de la Protección Social manejada por encargo fiduciario, sin personería jurídica, ni planta de personal propia, cuyos recursos se destinan a la inversión social en salud.

Teniendo en cuenta lo anterior, la decisión de «glosar, devolver o rechazar» las solicitudes de recobro por servicios, medicamentos o tratamientos no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud –NO POS-, en la medida que el Fosyga la asume en nombre y representación del Estado, constituye acto administrativo, particular y concreto, cuya controversia ha de zanjarse en el marco de la competencia general de la jurisdicción de lo contencioso administrativa prevista en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011(1).

Refuerza el argumento precedente lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007(2) y en el artículo11 de la Ley 1608 de 2013(3). De conformidad con tales preceptos, la Superintendencia de Salud puede conocer, a prevención, como juez administrativo, de los litigios atinentes a los recobros referidos; en este evento es aplicable el medio de control de reparación directa; frente a este último se enfatiza sobre el cumplimiento del presupuesto de la acción atinente a que no haya operado el fenómeno de la caducidad (art. 164 del CPACA). Las normas en comento expresamente prescriben lo siguiente:

Art. 41 Ley 1122 de 2007. Función jurisdiccional de la Superintendencia Nacional de Salud. Con el fin de garantizar la efectiva prestación del derecho a la salud de los usuarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud y en ejercicio del artículo 116 de la Constitución Política, la Superintendencia Nacional de Salud podrá conocer y fallar en derecho, con carácter definitivo y con las facultades propias de un juez, en los siguientes asuntos: 

(…) 

f) Conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud 

Art. 11 de la Ley 1608 de 2013. Las EPS del Régimen Subsidiado que adeuden a las Entidades Territoriales recursos derivados de la liquidación de contratos del régimen subsidiado de salud, deberán reintegrarlos a la Entidad Territorial en un plazo máximo de 60 días calendario siguientes a la vigencia de la presente Ley. De no reintegrarse en este término se podrán practicar descuentos de los giros que a cualquier título realice el Fosyga.

Los prestadores de servicios de salud y los distintos pagadores del Sistema General de Seguridad Social en Salud, tendrán la obligación de efectuar depuraciones permanentes a la información de los Estados Financieros, de tal forma que se vean reflejados, los pagos y anticipos al recibo de los mismos. 

Cuando la red de un mismo departamento reporte mora superior a 90 días en los pagos de las EPS, se podrá autorizar giro directo a los prestadores adicional al autorizado por la EPS. Para la aplicación de esta norma el Gobierno Nacional reglamentará el procedimiento. 

En el caso de los recobros y reclamaciones que se realizan al Fosyga cuya glosa de carácter administrativo hubiese sido notificada con anterioridad a la expedición de la presente Ley, y sobre los cuales no haya operado el término de caducidad de la acción contenciosa administrativa correspondiente, solo se exigirán para su reconocimiento y pago los requisitos esenciales que demuestren la existencia de la respectiva obligación. Las entidades recobrantes deberán autorizar el giro directo del valor total que se llegue a aprobar a favor de las Instituciones Prestadoras de Salud habilitadas. El Ministerio de Salud y Protección Social podrá permitir que los documentos de soporte de los cobros o reclamaciones ante el Fosyga sean presentados a través de imágenes digitalizadas o de la tecnología que para tal efecto defina dicha entidad. 

Este último inciso fue reglamentado por el Decreto 347 de 2013, en los siguientes términos:

(…). 

Artículo 7°. Procedencia del reconocimiento y pago de los recobros y reclamaciones con glosa de carácter administrativo. Los recobros o reclamaciones de que trata el inciso cuarto del artículo 11 de la Ley 1608 de 2013, en concordancia con el presente decreto, sobre los cuales procederá el reconocimiento y pago, serán aquellos: 

1. Que cumplan con los elementos esenciales a que refiere el presente decreto y se acrediten según lo dispuesto en el artículo anterior. 

2. Respecto de los cuales las entidades recobrantes o reclamantes hayan sido notificadas de la imposición de la glosa antes de la entrada en vigencia de la Ley 1608 de 2013, esto es, del 2 de enero de 2013. 

3. Respecto de los cuales no haya operado el término de caducidad prevista para la acción de reparación directa en el artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 

4. Tratándose de recobros, que estos no hayan sido glosados por considerar que la tecnología en salud se encontraba incluida en el Plan Obligatorio de Salud (POS), como causal única. 

Artículo 8°. Términos y formatos para la presentación de las solicitudes de recobro y/o reclamación objeto de esta medida. El Ministerio de Salud y Protección Social definirá los criterios de evaluación de los elementos esenciales, los períodos de radicación que las entidades recobrantes o reclamantes deberán atender, los formatos que deberán diligenciar, así como los términos en que se surtirá el trámite de reconocimiento y pago de los recobros y reclamaciones de que trata el inciso cuarto del artículo 11 de la Ley 1608 de 2013 

Artículo 164 Ley 1437 de 2011. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada:(…)

2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: 

i) Cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. 

Sin embargo, el término para formular la pretensión de reparación directa derivada del delito de desaparición forzada, se contará a partir de la fecha en que aparezca la víctima o en su defecto desde la ejecutoria del fallo definitivo adoptado en el proceso penal, sin perjuicio de que la demanda con tal pretensión pueda intentarse desde el momento en que ocurrieron los hechos que dieron lugar a la desaparición; 

4. Conclusión  

Es claro entonces que los litigios surgidos con ocasión de la devolución, rechazo o glosas de las facturas o cuentas de cobro por servicios, insumos o medicamentos del servicio de salud NO incluidos en el Plan obligatorio de Salud –NO POS-, deben zanjarse en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, por expresa competencia de la Ley 1437 de 2011.

Así las cosas, se dispondrá remitir el asunto al reparto de los Jueces Administrativos del Circuito de Bogotá, para lo de su competencia.

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala Plena,

RESUELVE 

PRIMERO.REMITIR el expediente al reparto de los Juzgados Administrativos del Circuito de Bogotá, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de este proveído.

TERCERO. Comunicar lo decidido a los despachos involucrados en esta actuación.

Notifíquese y Cúmplase.-  

Magistrados: José Luis Barceló Camacho, Presidente—José Francisco Acuña Vizcaya Gerardo Botero Zuluaga—Jorge Mauricio Burgos Ruiz—Margarita Cabello Blanco—Fernando Castillo Cadena—Fernando Alberto Castro Caballero—Clara Cecilia Dueñas Quevedo—Rigoberto Echeverri Bueno—Eugenio Fernández Carlier—Álvaro Fernando García Restrepo—Luis Antonio Hernández Barbosa— Luis Gabriel Miranda Buelvas—Eyder Patiño Cabrera—Jorge Luis Quiroz Alemán—Aroldo Wilson Quiroz Monsalvo—Luis Alonso Rico Puerta—Patricia Salazar Cuéllar—Luis Guillermo Salazar Otero—Ariel Salazar Ramírez Octavio Augusto Tejeiro Duque—Luis Armando Tolosa Villabona.

Damaris Orjuela Herrera, Secretaria General

Salvamento de Voto 

Radicación n.º 11001-02-30-000-2017-00200-01 

Con el debido respeto a los restantes Magistrados de la Corporación, el suscrito integrante de la Sala de Casación Civil expongo las razones que fundan el disenso expresado frente a la postura mayoritaria, que determinó el sentido de la resolución del presente conflicto de competencia que enfrentó a las autoridades jurisdiccionales de las especialidades civil y laboral-seguridad social.

1. Inviabilidad de la variación de precedente. 

La presente causa corresponde a una demanda «ordinaria labora» instaurada por Cooperativa de Salud Comunitaria Empresa Promotora de Salud Subsidiada- Comparta EPS-S., contra la Nación-Ministerio de Salud y de la Protección Social para la condena y pago de servicios prestado de salud NO POS, que sin estar a cargo de las Unidades Por Capitación, se efectuaron en cumplimiento de fallos de tutela y cuyas solicitudes de recobro fueron objeto de glosas administrativas a instancia del consorcio administrados del Fosyga.

En el sub lite, un inicial conflicto negativo de competencia suscitado entre autoridades de la jurisdicción ordinaria (civil y laboral), con la definición de la providencia mayoritaria tal como se efectúa, terminó por atribuir el conocimiento del debate procesal a un juez de lo Contencioso Administrativo, modificando terrenos conceptuales de «jurisdicción», previamente alinderados por la autoridad competente(1)

Siendo ello así, no se advirtió, ni se expuso en la referida providencia, motivación suficiente para persistir en la variación del consolidado precedente de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en punto de la aptitud legal de la jurisdicción ordinaria, especialidad laboral, para conocer controversias propias del Sistema de Seguridad Social Integral como lo representan aquellos recobros glosados por el Fosyga con ocasión de suministros NO POS; línea de pensamiento clara, consolidada y de consistente cimiento jurídico, en la que la autoridad judicial encargada constitucionalmente de dirimir esta modalidad de conflictos(2) anotó:

…[e]n aplicación de la cláusula general y residual de competencia de la jurisdicción ordinaria, en los términos del artículo 12 de la ley estatutaria 270 de 1996, la jurisdicción competente para el recobro al estado NO POS es la ordinaria. 

…con el fin de interpretar de manera coherente el enunciado normativo del artículo 2.4 del CPT a la luz de la cláusula general y residual de competencia del artículo 12 de la ley estatutaria 270de 1996, deberá entenderse que los recobros al Estado son una controversia, sino directa al menos indirecta, que se desprende necesariamente de la prestación de servicios de salud a afiliados, beneficiarios o usuarios, por parte de una E. P. S. en tanto que administradora de un régimen de seguridad social en salud. 

… las demandas judiciales ocasionadas por el no pago en sede administrativa de recobros, en virtud de devoluciones o glosas a las facturas acompañadas a la solicitud de recobro, son una especie de litigio propio del sistema actual de seguridad social el salud, que se da entre un administrador del sistema de salud y el Estado, como garante último de los derechos fundamentales a la salud y a la seguridad social, en razón de la atención a los usuarios del mismo sistema(3) 

Además, existe una marcada exclusión del conocimiento de la jurisdicción Contencioso Administrativa, sobre aquellos conflictos suscitados con ocasión de las glosas a los recobros intentados ante el administrador del Fosyga por suministros NO POS:

…Debe entonces entenderse que las controversias judiciales que se desprenden por recobros fallidos son un tipo especial de litigio en materia de seguridad social, que no puede confundirse con casos de responsabilidad médica, no con litigios basados en contratos, ni con el medio de control de reparación directa por hechos, omisiones u operaciones del Estado. Ello implica la inclusión del proceso judicial de recobros por prestaciones NO POS dentro de los supuestos del artículo 2.4 del CPT que le asignan competencia al juez laboral y de la seguridad social. De esta forma se garantiza la interpretación del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social en estrecha concordancia con la cláusula general y residual que, se insiste, distingue a la jurisdicción ordinaria en sus diferentes especialidades temáticas(4) 

La alteración del criterio en cita, debe soportarse en una significativa modificación de las situaciones jurídicas o fácticas relacionadas, o cuanto menos, en un replanteamiento justificado del análisis que comprenda la plenitud de aspectos sustanciales y procesales conexos; lo cual no se llevó a cabo, como se ampliará.

2. Distintas clases de relaciones jurídicas al interior del Sistema de Seguridad Social en Salud.

2.1 Como aspecto preliminar y sucinto, conviene recordar que el artículo 48 de la Constitución Política de 1991, acorde con el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (artículo 9º), consagró la seguridad social como un servicio público de carácter obligatorio, debiéndose prestar bajo la dirección, coordinación y control del Estado, con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad.

En 1993 fue expedida la Ley 100, creadora del Sistema de Seguridad Social Integral –SSSI-, el cual, según su preámbulo, comporta el «conjunto de instituciones, normal y procedimientos, de que disponen la persona y la comunidad para gozar de una calidad de vida, mediante el cumplimiento progresivo de los planes y programas que el Estado y la sociedad desarrollen para proporcionar la cobertura integral de las contingencias, especialmente las que menoscaban la salud y la capacidad económica, de los habitantes del territorio nacional, con el fin de lograr el bienestar individual y la integración de la comunidad».

Como el principal responsable de garantizar la seguridad social y el derecho a que se preste en las condiciones constitucional y legalmente previstas, es el Estado, a éste le incumbe su organización, dirección y regulación, por lo cual, con miras a extender progresivamente la cobertura, fue facultado para involucrar la participación de los particulares, según lo previeron los incisos 3º y 4º de la señalada norma constitucional, obviamente bajo los lineamientos de aquél.

2.2 En cuanto respecta al Sistema General de Seguridad Social en Salud –SGSSS-, la normativa en comento «desarrolla los fundamentos que lo rigen, determina su dirección, organización y funcionamiento, sus normas administrativas, financieras y de control y las obligaciones que se derivan de su aplicación» con el objetivo de «regular el servicio público esencial de salud y crear condiciones de acceso a toda la población al servicio en todos los niveles de atención» (canon 152 ibídem).

Para dicho propósito, entre otros aspectos, el estatuto expresa los fundamentos del servicio público, delinea el ámbito de intervención del Estado y enlista los integrantes del sistema (preceptos 153 a 155 ejusdem):

…1. Organismos de dirección, vigilancia y control:  

  1. Los Ministerios de Salud y de Trabajo;
  2. El consejo nacional de seguridad social en salud, y
  3. La superintendencia nacional de salud;
 

2. Los organismos de administración y financiación: 

a) Las entidades promotoras de salud; 

b) Las direcciones seccionales, distritales y locales de salud, y  

c) El fondo de solidaridad y garantía. 

3. Las instituciones prestadoras de servicios de salud, públicas, mixtas o privadas. 

4. Las demás entidades de salud que, al entrar en vigencia la presente ley, estén adscritas a los Ministerios de Salud y Trabajo. 

5. Los empleadores, los trabajadores y sus organizaciones y los trabajadores independientes que cotizan al sistema contributivo y los pensionados. 

6. Los beneficiarios del sistema general de seguridad social en salud en todas sus modalidades. 

7. Los comités de participación comunitaria “Copacos” creados por la Ley 10 de 1990 y las organizaciones comunales que participen en los subsidios de salud. (Destacado fuera de texto). 

Dentro de las múltiples característica básicas del SGSSS, se encuentra que «las entidades promotoras de salud tendrán a cargo la afiliación de los usuarios y la administración de la prestación de los servicios de las instituciones prestadoras»; que estas últimas, «son entidades oficiales, mixtas, privadas, comunitarias y solidarias, organizadas para la prestación de los servicios de salud a los afiliados del sistema general de seguridad social en salud, dentro de la entidades promotoras de salud podrán prestar servicios directos a sus afiliados por medio de sus propias instituciones prestadoras de salud, o contratar con instituciones prestadoras y profesionales independientes o con grupos de práctica profesional, debidamente constituidos» (art. 156, literales e), i) k)).

Luego de ocuparse en detalle de materias como las afiliaciones, régimen de beneficiarios, dirección; el compendio se encarga de la administración del sistema, dedicando capítulos diferenciados a la definición, funciones, ampo de acción y demás temas, respecto de las entidades promotoras de salud –EPS- e instituciones prestadoras de servicios de salud –IPS- (arts. 177 a 184 y 185 a 193, respectivamente).

En dicho orden, la preceptiva 179 dispone puntualmente que «[p]ara garantizar el plan de salud obligatorio a sus afiliados, las entidades promotoras de salud prestarán directamente o contratarán los servicios de salud con las instituciones prestadoras y los profesionales (…) para racionalizar la demanda por servicios, la entidades promotoras de salud podrán adoptar modalidades de contratación y pago tales como capitación, protocolos o presupuestos globales fijos, de tal manera que incentiven las actividades de promoción y prevención y el control de costos. (…)»

2.3. Como puede verse, el SSSI, en particular el SGSSS, en tanto «conjunto armónico de entidades públicas y privadas, normas y procedimientos», supone por definición, necesariamente, la existencia y ordenación armónica de múltiples y diferenciadas relaciones jurídicas entre todos sus distintos integrantes así como recursos, para alcanzar los propósitos que le son propios.

En efecto, visa la revisión normativa efectuada –que bien podría incluir muchas más reglas-, el sistema está cimentado en la multiplicidad de relaciones jurídicas, dentro de las cuales es legítimo incluir aquellas controversias de tipo patrimonial referentes a los recobros glosados por el administrador del Fosyga, por cuanto está de por medio honrar la prestación económica que inicialmente cubrió una entidad prestadora del servicio de salud, en lo relativo a un suministro NO POS facilitado a un usuario en cumplimiento de fallos de tutela; ello sin lugar a dubitaciones, está ligado a un debate en el ramo de la salud y por ende, de seguridad social, en donde activamente intervinieron entidades como lo fuero Cooperativa de Salud Comunitaria Empresa Promotora de Salud Subsidiada-Comparta EPS-s., y el Fosyga.

Conclusión a la que se puede arribar, por aplicación directa de principios orientadores de la seguridad social como los de eficiencia, universalidad, solidaridad, integridad, unidad, participación, aunado a lo dicho por la Corte Constitucional en sentencia C-1027 de 2002:

…el legislador creó el sistema de seguridad social integral mediante la Ley 100 de 1993, con el objeto de proteger globalmente a todas las personas frente a las contingencias económicas y de salud que les impidan mantener una calidad de vida en condiciones dignas. Así, cuando la citada ley se refiere al sistema de seguridad social integral, debe entenderse que comprende todas aquellas ‘obligaciones del Estado y la sociedad, las instituciones y los recursos destinados a garantizar la cobertura de las prestaciones de carácter económico, de salud y servicios complementarios, materia de esta ley, que se incorporen normativamente en el futuro’. (Subrayado fuera de texto).

3. Cláusula general o residual de competencia como insumo jurídico para deslindar la jurisdicción.  

El artículo 12 de la Ley 270 de 1996 delinea su concepto por cuanto la jurisdicción ordinaria «conocerá de todos los asuntos que no estén atribuidos por la Constitución o la ley a otra jurisdicción».

En ese entendimiento, constatando la preceptiva del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, normatividad a la que se debe acudir luego de la decisión disentida en la que ordena remitir el expediente al reparto de los Juzgados Administrativos del Circuito de Bogotá, se observan premisas legales para rehusar la asignación de competencia establecida por la mayoría de la Corte.

En primer lugar, «[l]a Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de los dispuesto en la Constitución Política y en las leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas o los particulares cuando ejerzan función administrativa», precepto en el cual se apoyó uno de los argumentos basilares de la providencia mayoritaria y que esta Sala Especializada no comparte, por cuanto las glosas por parte del administrador del Fosyga ente los recobros de marras de modo alguno, se pueden considerar como un «acto administrativo», para atribuir competencia al Juez Contencioso Administrativo.

Por otra parte, partiendo de que este litigio es atañedero a la seguridad social, se destaca que el numeral 4º del canon 104 ibídem, prevé atribución de competencia la Juez Contencioso Administrativo respecto aquellos asuntos «relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público». Como palmariamente se observa, son presupuestos totalmente divorciados del objeto debatido como el recobro fallido ante el Fosyga por elementos del NO POS, generando la inaplicabilidad de éste precepto a este caso particular.

La ausencia de factores que permitan atribuir competencia al Juez Contencioso Administrativo por temas del aludido recobro, per se, hace forzoso acudir a la cláusula general o residual de competencia, para echar mano del artículo 12 de la Ley 270 de 199 y colegir que el conocimiento de este asunto, recae en los jueces ordinarios de la especialidad laboral y de seguridad social por aplicación del artículo 2º, numeral 4º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el precepto 622 de la Ley 1564 de 2012, como ha sido reiterado por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura:

…En consecuencia, ha encontrado la Sala que el Objeto de la Litis no se identifica con ninguna de las competencias otorgadas por la Ley a los Tribunales Contenciosos Administrativos, por lo cual es la Jurisdicción Ordinaria a quien le corresponde dirimir la presente controversia, toda vez que el asunto de marras se suscitó entre una entidad administrativa prestadora del servicio de salud de carácter particular y una entidad pública, situación que sin lugar a dudas, se enmarca en lo normado y ya referido [en] el numeral 4 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, pues dicha controversia es propia del Sistema de Seguridad Social Integral. (C.S.Jud, Sala Disciplinaria. 1º nov. 2017, rad. 2017-021366). 

4. Ausencia de relación causal entre la función jurisdiccional de la Superintendencia Nacional de Salud y la competencia atribuida a la justicia de lo contencioso administrativo. 

Tampoco comparte la Sala el argumento de «refuerzo» ofrecido por la decisión mayoritaria, cuando apoya su definición en la función jurisdiccional atribuida por la Ley 1122 de 2007 en su artículo 41 a la Superintendencia Nacional de Salud, relativa a los conflictos derivados de las devoluciones o glosas de las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud.

Lo anterior, por cuanto, esa competencia excepcional atribuida al ente administrativo en virtud del artículo 116 de la Constitución Política, no es excluyente con la Justicia Ordinaria en su especialidad Laboral, tal como se encuentra señalado en el artículo 126 de la Ley 1438 de 2011, simplemente su competencia es de carácter concurrente más no privativa; luego, al ser susceptible de operar alternativamente los operadores judiciales permanentes, en nada incide frente a los factores determinantes de competencia previstos por el legislador para ésta. En ningún momento se vislumbra la modificación a la regla jurídica al respecto.

De igual modo, las previsiones del inciso 4º de la Ley 1608 de 2013, reglamentado por el Decreto 347 de esa misma anualidad, hacen referencia a los condicionamientos que deben observar los recobros o reclamaciones, pero en modo alguno regulan el alcance de la competencia de los jueces para el conocimiento de estos asuntos; asimismo, la citación del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo se hace para ilustrar en cuanto al requisito temporal exigido como presupuesto de los recobros.

Esta razón expuesta por la Sala Plena con cara a justificar el conocimiento bajo las reglas contenciosas administrativas resulta derrotada cuando el Decreto 2462 de 7 de noviembre de 2013, con ocasión de las decisiones jurisdiccionales de la Superintendencia Nacional de Salud en temas de recobros con glosas administrativas, en su artículo 30 ratificó la competencia de la jurisdicción común en su especialidad laboral en lo relativo a estas materias:

…Son funciones del Despacho del Superintendente Delegado para la Función Jurisdiccional y de Conciliación, las siguientes: 

1. Conocer a petición de parte y fallar en derecho, con carácter definitivo, en primer instancia y con las facultades propias de un juez, los asuntos contemplados en el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, modificado por el artículo 126 de la Ley 1438 de 2011 y en las demás norma que la reglamenten, modifiquen, adicionen o sustituyan. En caso que sus decisiones sean apeladas, el competente para resolver el recurso, conforme a la normativa vigente será el Tribunal Superior del Distrito Judicial –Sala Laboral- del domicilio del apelante. (Resaltado y subrayado fuera del texto) 

Como se observa, el citado argumento adicional, no tiene entidad jurídica suficiente para respaldar una conclusión según la cual, se deba apartar del precedente remembrado por la Sala y/o que sea el Juez de lo Contencioso Administrativo y no el Ordinario, quien debe conocer de las presentes diligencias; es más, las premisas así presentadas, no guardan relación causal con la inferencia a la que arriba la providencia discrepada.

Conclusiones 

Para recapitular, ha de decirse que acorde con los motivos ofrecidos por esta disidencia, el conflicto negativo de competencia en el sub lite ha debido definirse atribuyendo el conocimiento del asunto al Juez Ordinario Laboral y de la Seguridad Social que intervino en la disputa, más no incursionar en terrenos que puedan dar pie a cuestionar temas relativos a la «jurisdicción», zanjados contundentemente por el organismo competente, como consecuencia de haber dispuesto la remisión de la demanda a los jueces de lo Contencioso Administrativo.

En los anteriores términos quedan respetuosamente sentados los motivos que llevan al suscrito a separarse totalmente de lo considerado en el presente asunto por la mayoría de los miembros de la honorable Sala Plena.

Fecha ut supra.

1 La jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en las leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucrados las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. (Negrilla fuera de texto)

2 Literal adicionado por el artículo 126 de la Ley 1438 de 2011, publicada en el Diario Oficial No. 47. 957 de 19 de enero de 2011.

3 Por medio de la cual se adoptan medidas para mejorar la liquidez y el uso de algunos recursos del Sector Salud. Publicado en el Diario Oficial 48661 de enero 2 de 2013
 1. Para el efecto, se pueden consultar las decisiones del Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, auto 11 ago. De 2014, rad. 201401722; reiterado por las siguientes providencias: 7 mar. 2017, rad. 2016-02408; 1º nov. 2017, rad. 2017-02136; 1º nov. 2017, rad. 2017-002176; 1º nov. 2017, rad. 2017-002428; 9 nov. 2017, rad 2017-02297; 9 nov. 2017, rad. 2017-02510, entre otros).

2 Numeral 6º, artículo 256, Constitución Política

3 Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, ibídem.

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