Sentencia C-63 de enero 30 de 2008 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

SINDICATOS MINORITARIOS

Derecho a participar directamente en la negociación y contratación colectivas.

EXTRACTOS: «A continuación se transcribe el texto del artículo 26 del Decreto Legislativo 2351 de 1965 y se subraya el numeral demandado.

DECRETO LEGISLATIVO NÚMERO 2351 DE 1965

(Septiembre 4)

ART. 26.—Representación sindical.

1. <Numeral INEXEQUIBLE>

2. Cuando en una misma empresa coexistiere un sindicato de base con uno gremial o de industria, la representación de los trabajadores, para todos los efectos de la contratación colectiva, corresponderá al sindicato que agrupe a la mayoría de los trabajadores de dicha empresa.

3. <Numeral INEXEQUIBLE>

(…).

2. Problemas jurídicos que deben resolverse.

El ciudadano Nixon Torres Cárcamo demanda la inconstitucionalidad del numeral 2º del artículo 26 del Decreto 2351 de 1965 por la supuesta vulneración del preámbulo, de los artículos 13, 39, 53, 55, y 93 de la Constitución Política, así como de los artículos 2º, 3º y 8º del Convenio 87 de 1948 sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación; de los artículos 1º y 2º del Convenio 98 de 1949 sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva; de los artículos 1º, 2º, 3º y 5º del Convenio 135 de 1971 sobre los representantes de los trabajadores y de los artículos 2º, 3º, 5º, 7º y 8º del Convenio 154 de 1981 sobre la negociación colectiva.

Sostiene el accionante que la disposición acusada vulnera tanto el preámbulo como los artículos 13, 39, 53, 55 y 93 de la Constitución Política, así como algunas de las disposiciones contenidas en los convenios 87 de 1948, 98 de 1949, 135 de 1971 y 154 de 1981 de la OIT, ya que se está restringiendo la participación democrática de las organizaciones sindicales en la discusión de las prerrogativas laborales de la contratación colectiva y se acaba con la participación pluralista de las organizaciones sindicales de industria cuando resulten minoritarias en número de afiliados, en razón de una negativa injerencia del Estado al imponer reglas que atentan contra los derechos democráticos y contra el derecho fundamental de asociación, del que son igualmente titulares quienes hayan optado por afiliarse a un sindicado de industria cuando resulte minoritario en número de afiliados, lo que no sucede con la organización sindical de base.

Alude al menoscabo del derecho que tienen los trabajadores a la negociación colectiva, al suplantarse e imponérseles la representación por parte de una organización sindical diferente a la escogida por ellos para el mejoramiento de sus condiciones laborales, lo cual anula el derecho de negociación colectiva de los afiliados al sindicato de industria, lo cual comporta además, el desconocimiento al derecho a la igualdad en relación con aquellos trabajadores que sí cuentan con una representación directa para efectos de la contratación colectiva, pues suprime la representación por parte del sindicato minoritario de industria.

Considera que se configura igualmente la vulneración del artículo 93 superior al desconocerse las disposiciones contenidas en los diferentes convenios internacionales en los que se consagra igualmente el derecho a la libertad sindical y a la negociación colectiva, pues resulta una discriminación que menoscaba la libertad sindical, estimula en forma negativa la decisión del afiliado de ser miembro del sindicato de industria, fomentando las acciones del empleador tendientes a fomentar la afiliación al sindicato de base, para que el sindicato de industria pierda la representación en materia de contratación colectiva. También, suprime la capacidad de elección de representación sindical al interior de los sindicatos de industria, permitiendo que se suplante la capacidad de representación por parte de los sindicatos de base.

La solicitud de declaración de inconstitucionalidad es compartida por la Universidad Santo Tomás, por la Central Unitaria de Trabajadores de Colombia (CUT), por la Corporación Escuela Nacional Sindical (ENS), así como por el Ministerio Público, quienes consideran que no existe justificación constitucional para introducir a través de la ley la prohibición de negociar, o para no permitir la participación de todos los sindicatos que existan en la misma empresa en la contratación colectiva, limitando tal posibilidad al sindicato mayoritario y que, por el contrario, al Estado le corresponde el deber de posibilitar a todos los empleadores y a todos los trabajadores la negociación colectiva.

De otra parte, el Ministerio de la Protección Social y la Academia Colombiana de Jurisprudencia solicitan a la Corte declarar la exequibilidad de la disposición acusada, ya que, a su juicio, dicha norma establece los derechos especiales que tiene la mayoría, expresión que significa democracia, participación y pluralidad, más aún cuando se garantiza a los sindicatos minoritarios el derecho a incluir sus peticiones en el pliego final, para efectos de la contratación colectiva.

En razón de las consideraciones precedentemente expuestas, el problema jurídico que se le plantea a la Corte es el siguiente:

¿Vulnera los derechos de asociación sindical, negociación colectiva e igualdad de los sindicatos de industria, la norma que indica que, en caso de coexistencia en una misma empresa de un sindicato de base con uno gremial o de industria, para efectos de la contratación colectiva, la representación corresponda exclusivamente al sindicato que agrupe a la mayoría de los trabajadores de dicha empresa?

Para resolver los aludidos problemas jurídicos, la Corte hará previamente alusión a la jurisprudencia de esta corporación en relación con el derecho de asociación sindical y el derecho a la negociación colectiva; al alcance del derecho de negociación colectiva en el Convenio 154 de la OIT; a la Recomendación 163 sobre el fomento de la negociación colectiva; y, hará alusión brevemente a la convención colectiva.

3. Los derechos de sindicación y negociación colectiva.

El artículo 39 de la Constitución consagra el derecho de sindicación, al establecer que los trabajadores y empleadores tienen derecho a constituir sindicatos o asociaciones, sin intervención del Estado. Derecho de asociación sindical que comprende tres enfoques, a saber: (i) libertad individual de organizar sindicatos; (ii) libertad de sindicalización, ya que nadie puede ser obligado a afiliarse o a desafiliarse a un sindicato; y, (iii) la autonomía sindical, que es la facultad que tiene la organización sindical para crear su propio derecho interno (7) .

Con el fin de asegurar el mencionado derecho, como también lo ha considerado esta corporación, el derecho de sindicación protege un ámbito de conductas que comprende: (i) el derecho a vincularse a organizaciones permanentes que los identifican como grupos con intereses comunes y que tienen por objeto la defensa de tales intereses comunes, sin que resulte obligatoria la vinculación ni la permanencia en tales grupos; (ii) El derecho a constituir y a estructurar tales organizaciones como personas jurídicas, sin que para tal efecto se presente injerencia, intervención o restricción por parte del Estado; (iii) La libertad de determinar su propio objeto, las condiciones de admisión, permanencia, retiro y exclusión de sus miembros, el régimen disciplinario aplicable, las instancias internas de poder y de representación, la forma en que han de ser manejados sus propios recursos económicos, la manera como se puede poner fin a la existencia de tales organizaciones, y en general, la determinación de todos aquellos aspectos que los miembros de dichos grupos consideren oportunos, con la debida sujeción tanto al orden legal como a los principios democráticos; (iv) La imposibilidad de cancelación o suspensión de su personería jurídica por vía diferente a la judicial; y (v) La facultad de que disponen tanto los sindicatos como las asociaciones de empleadores de constituir y de vincularse a federaciones y confederaciones de orden nacional e internacional (8) .

Por su parte, el artículo 55 de la Constitución, garantiza el derecho de negociación colectiva para regular las relaciones laborales, con las excepciones que señale la ley, imponiéndole al Estado el deber de promover la concertación y los demás medios para la solución pacífica de los conflictos colectivos de trabajo.

El alcance del derecho de negociación colectiva, lo ha señalado esta corporación con base en lo dispuesto en el artículo 2º del Convenio 154 de la OIT, en el cual se hace referencia a la negociación colectiva como un concepto genérico que alude a las negociaciones que tengan lugar entre un empleador, grupo de empleadores u organización de empleadores con una o varias organizaciones de trabajadores, con el propósito de fijar las condiciones que habrán de regir el trabajo y el empleo, o con el fin de regular las relaciones entre empleadores y trabajadores a través de las diferentes organizaciones de unos y otros.

La Corte ha precisado que el derecho de negociación colectiva no se limita a la presentación de los pliegos de peticiones y a las convenciones colectivas, sino que incluye todas las formas de negociación que se den entre trabajadores y empleadores y que tengan el fin de regular las condiciones del trabajo mediante la concertación voluntaria, la defensa de los intereses comunes entre las partes involucradas en el conflicto económico laboral, la garantía de que los representantes de unos y otros sean oídos y atendidos, así como la consolidación de la justicia social en las relaciones que se den entre los empleadores y los trabajadores (9) .

Ahora bien. Son estrechas las relaciones entre los derechos de asociación sindical y de negociación colectiva, pues como ya lo ha considerado la Corte (10) , el derecho de negociación colectiva es consustancial al derecho de asociación sindical, en cuanto le permite a la organización sindical cumplir la misión que le es propia de representar y defender los intereses económicos comunes de sus afiliados y hacer posible, real y efectivo el derecho de igualdad, si se tiene en cuenta que dicha organización, por su peso específico, queda colocada en un plano de igualdad frente al patrono.

Además, si bien existe una clara relación entre los citados derechos, de todas maneras cada uno es distinguible del otro en cuanto que el derecho de asociación sindical persigue asegurar la libertad sindical, mientras que el de negociación colectiva se constituye en un mecanismo para regular las relaciones labores.

Derechos que presentan diferencias en cuanto a su naturaleza, pues mientras que el derecho de asociación sindical es de naturaleza fundamental, el de negociación colectiva prima facie no tiene este carácter, aunque puede adquirirlo cuando su vulneración implica la amenaza o vulneración del derecho al trabajo o de asociación sindical (11) .

Además, ninguno de los derechos en mención tiene un carácter absoluto en cuanto pueden ser limitados por la ley, de conformidad con lo previsto en la Constitución. En efecto, tales limitaciones deben ser razonadas y proporcionadas y, como lo ha considerado esta corporación, las limitaciones a los derechos de sindicación y de negociación colectiva podrán ser justificadas en cuanto busquen proteger bienes constitucionalmente relevantes como la prevalencia del interés general, el cumplimiento de los objetivos trazados por la política económica y social del Estado, la estabilidad macroeconómica y la función social de las empresas, entre otros (12) .

En cuanto a las fuentes internacionales provenientes de la OIT, cabe resaltar en esta oportunidad, el convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación (num. 87) y el convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva (num. 98). Sobre estos dos convenios, la Corte ha considerado que forman parte del bloque de constitucionalidad en cuanto se refieren a derechos humanos fundamentales en el trabajo como la libertad sindical y la aplicación de los principios de derechos de sindicalización colectiva (13) .

De conformidad con lo previsto en los artículos 2º y 3º del Convenio 87, los trabajadores y los empleadores, sin ninguna distinción y sin autorización previa, tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a estas organizaciones, con la sola condición de observar los estatutos de las mismas. Y, las organizaciones de trabajadores y de empleadores tienen el derecho de redactar sus estatutos y reglamentos administrativos, el de elegir libremente sus representantes, el de organizar su administración y sus actividades y el de formular su programa de acción. Las autoridades públicas deberán abstenerse de toda intervención que tienda a limitar este derecho o a entorpecer su ejercicio legal.

Por su parte el Convenio 98 de la OIT, artículo 4º, dispone que se deben adoptar medidas adecuadas a las condiciones nacionales, cuando ello sea necesario, para estimular y fomentar entre los empleadores y las organizaciones de empleadores, por una parte, y las organizaciones de trabajadores, por la otra, el pleno desarrollo y uso de procedimientos de negociación voluntaria, con objeto de reglamentar, por medio de contratos colectivos, las condiciones de empleo. En efecto, a fin de fomentar la negociación colectiva este convenio hace hincapié en la autonomía de las partes y en el carácter voluntario de las negociaciones.

En relación con el derecho de negociación colectiva, cabe mencionar el Convenio 154 de la OIT, sobre el fomento de la misma de manera libre y voluntaria. Al respecto de este convenio, la Corte ha considerado que no cabe duda que hace parte de la legislación interna, tanto a la luz del artículo 53 constitucional, como por haber sido aprobado por medio de la Ley 524 de 1999 (14) , sin embargo, hasta la fecha esta corporación no ha declarado que haga parte integrante del bloque de constitucionalidad ni en sentido estricto ni en sentido lato. En efecto, en la sentencia C-161 de 2000 en la cual se examinó la exequibilidad del Convenio 154 y de su ley aprobatoria no hubo un pronunciamiento de esta corporación, y sentencias posteriores en las cuales se ha hecho alusión al mismo tampoco han dilucidado el extremo en cuestión (15) . (16) (las negrillas no son del texto original).

También ha considerado esta corporación, que no obstante, a pesar que expresamente no se ha hecho una manifestación en tal sentido es posible verificar que esta corporación en algunas decisiones ha empleado sus estipulaciones para establecer el alcance del derecho de negociación colectiva (17) , tal como ocurre por ejemplo en las sentencias C-1234 de 2005 (18) y SU-1185 de 2001 (19) . Esta corporación entiende que tal utilización se ajusta al carácter del Convenio 154 de la OIT pues si bien es un tratado internacional sobre un derecho humano —el derecho de negociación colectiva— no prohíbe su suspensión bajo los estados de excepción y en consecuencia no hace parte del bloque de constitucionalidad en sentido estricto. Con el fin de delimitar el alcance del derecho de negociación colectiva a continuación se hará una breve descripción de las disposiciones de este instrumento internacional (20) .

Cabe recordar finalmente, la Recomendación 163, sobre el fomento de la negociación colectiva (21) , que entre los medios para dicho fin, en la medida que resulte necesario y apropiado, dispone que se deberían adoptar medidas adecuadas a las condiciones nacionales para que: a) las organizaciones representativas de empleadores y de trabajadores sean reconocidas a efectos de la negociación colectiva; b) en los países en que las autoridades competentes apliquen procedimientos de reconocimiento a efectos de determinar las organizaciones a las que ha de atribuirse el derecho de negociación colectiva, dicha determinación se base en criterios objetivos y previamente definidos, respecto del carácter representativo de esas organizaciones, establecidos en consulta con las organizaciones representativas de los empleadores y de los trabajadores.

Dicha recomendación consagra además, entre otros asuntos, que en los países en que la negociación colectiva se desarrolle en varios niveles, las partes negociadoras deberían velar por que exista coordinación entre ellos.

4. El alcance del derecho de negociación colectiva en el Convenio 154 de la OIT, sobre el fomento de la negociación colectiva.

El Convenio 154 de la OIT, fue aprobado mediante la Ley 524 de 1999.

Mediante sentencia C-161 de 2000, la Corte realizó el control de constitucionalidad tanto de la ley como del tratado, y los declaró exequibles.

Esta corporación en sentencia C-280 de 2007, aludió a los alcances que la sentencia C-161 de 2000 le dio al convenio 154, de la siguiente manera,

“El artículo primero del convenio establece una regla de amplio alcance sobre su ámbito de aplicación pues señala que este cobija todas las ramas de actividad económica, concepto extenso que abarca tanto al sector público como el privado de la economía, sin hacer distingos entre trabajo rural y urbano ni tampoco en relación con el tamaño de las unidades de producción. Cuando examinó este precepto la Corte Constitucional sostuvo que la legislación interna colombiana podría delimitar el alcance de la referencia a todas las ramas de la actividad económica, y que en todo caso esta expresión era “más amplia que la definición de empresa, pues esta última es tan solo una modalidad de aquella, por lo cual no la agota” (22) .

Esta regla general de aplicabilidad es matizada por los incisos siguientes del mismo artículo, los cuales permiten a los Estados partes regular de manera distinta el derecho de negociación colectiva respecto de ciertos sujetos o respecto de ciertos sectores económicos. De este modo el inciso segundo remite a la legislación nacional la determinación de si la negociación colectiva puede predicarse respecto de las fuerzas militares y de la policía, asunto que debe ser decidido por el ordenamiento interno de cada Estado.

En la misma dirección, el tercer inciso del mismo artículo prevé que la legislación interna podrá fijar modalidades particulares de negociación para la administración pública, tema que por otra parte ha sido tratado de manera extensa por la Corte Constitucional especialmente en cuanto al alcance de este derecho respecto de los empleados públicos (23) .

En esa medida el derecho de negociación colectiva de los empleados de las entidades públicas puede estar sujeto a especiales restricciones de índole legal, las cuales encuentran justificación precisamente en las particularidades de la vinculación legal, reglamentaria o contractual de los servidores públicos con la administración, por una parte, y adicionalmente a los peculiares intereses que tutela y satisface el Estado.

Al artículo 2º del convenio ya se ha hecho alusión en acápites anteriores de la presente decisión pues define la expresión “negociación colectiva” en un sentido amplio, de manera tal que “comprende todas las negociaciones que tienen lugar entre un empleador, un grupo de empleadores o una organización o varias organizaciones de empleadores, por una parte, y una organización o varias organizaciones de trabajadores, por otra, con el fin de: fijar las condiciones de trabajo y empleo, o regular las relaciones entre empleadores y trabajadores, o regular las relaciones entre empleadores o sus organizaciones y una organización o varias organizaciones de trabajadores, o lograr todos estos fines a la vez”.

La anterior definición ha sido frecuentemente empleada por la jurisprudencia constitucional para precisar el alcance del artículo 55 constitucional, e indicar que este derecho puede hacerse efectivo por una pluralidad de instrumentos los cuales no se reducen a las convenciones y pactos colectivos.

El artículo 3º del tratado remite a la legislación interna la posibilidad de prever que la negociación colectiva sea adelantada por los representantes electos de las asociaciones de trabajadores. Esta cláusula guarda relación con el artículo 3º del Convenio 135 de la OIT “relativo a la protección y facilidades que deben otorgarse a los representantes de los trabajadores en la empresa”, el cual consagra dos categorías de representantes de los trabajadores. El apartado a se refiere a los representantes sindicales que son nombrados o elegidos por los sindicatos. Mientras que el apartado b, que es la disposición a la cual se remite el artículo 3º del Convenio 154, hace referencia a los representantes electos, esto es, a quienes resultan libremente elegidos por los trabajadores de la empresa.

El inciso segundo del artículo en comento señala que la legislación interna deberá adoptar medidas que garanticen que la existencia de los representantes no se utilice para menoscabar la posición de las organizaciones de trabajadores interesadas.

El artículo cuarto señala que las disposiciones de este instrumento deben ser aplicadas mediante convenciones, laudos arbitrales o leyes y normas nacionales. A juicio de esta corporación el artículo en cuestión debe ser entendido en el sentido que la aplicación primaria del convenio deberá realizarse en los contratos colectivos o laudos arbitrales, pues “el derecho a la negociación colectiva se hace efectivo y se concreta, en nuestra legislación, a través de la celebración de convenciones o pactos colectivos, los cuales “constituyen derecho objetivo, se incorporan al contenido mismo de los contratos de trabajo y, en tal virtud, contienen las obligaciones concretas del patrono frente a cada uno de los trabajadores” (24) .

La siguiente disposición del convenio radica en cabeza de los Estados partes el deber de adoptar medidas dirigidas a fomentar la negociación colectiva, si bien el precepto en cuestión no especifica cuáles medidas, y deja una amplia libertad de configuración en cabeza de los órganos estatales responsables, sí señala cuáles son los propósitos que estas deben perseguir, entre los que se destacan los siguientes:

— posibilitar la negociación colectiva a todos los empleadores y a todas las categorías de trabajadores de las ramas de actividad a que se aplique el convenio;

— extender la negociación colectiva progresivamente a todas las materias a que se refieren los apartados a, b y c del artículo 2º del convenio;

— fomentar el establecimiento de reglas de procedimiento convenidas entre las organizaciones de los empleadores y las organizaciones de los trabajadores;

— fijar reglas claras y suficientes que rijan el desarrollo de la negociación colectiva de manera que el ejercicio de este derecho no resulte obstaculizado por la inexistencia de procedimientos o la insuficiencia o el carácter impropio de los preceptos que regulen la materia;

— configurar los órganos y procedimientos de solución de los conflictos de manera tal que contribuyan a fomentar la negociación colectiva.

En el mismo sentido, el artículo 8º del convenio señala que las medidas de fomento a las que hace alusión el anterior precepto no podrán concebirse o aplicarse de tal forma que obstaculicen la libertad de negociación colectiva.

El artículo 6º permite la existencia de sistemas de relaciones de trabajo en los que la negociación colectiva puede concretarse en la conciliación o el arbitraje, siempre y cuando estos sean fruto de una participación voluntaria de las partes.

Por su parte el artículo 7º del instrumento internacional dispone que las medidas de fomento deberán ser objeto de consultas previas entre las autoridades públicas, los empleadores y los trabajadores. Finalmente los artículos 9º y siguientes consagran las reglas instrumentales para la adopción y ejecución del convenio” (las negrillas no son del texto original).

5. La convención colectiva.

La convención colectiva es uno de los instrumentos o mecanismos para la negociación, destinada a dar solución y a poner fin a los conflictos colectivos de trabajo y a precaver que estos desemboquen en la huelga, y tiene como finalidad fijar las condiciones que regirán los contratos de trabajo durante su vigencia (25) .

Cabe recordar, como lo ha considerado esta corporación, que la expresión “negociación colectiva” de que tratan el Convenio 154 y el artículo 55 de la Constitución, no se reduce a pliegos de peticiones o convenciones colectivas, sino que abarca todas las negociaciones que tienen lugar entre un empleador, un grupo de empleadores o una organización o varias organizaciones de empleadores, por una parte, y una organización o varias organizaciones de trabajadores, por otra, con el fin de fijar las condiciones de trabajo y empleo, o regular las relaciones entre empleadores y trabajadores y una organización o varias organizaciones de trabajadores, o lograr todos estos fines a la vez. Puede afirmarse entonces, que la negociación colectiva es el género y la convención colectiva y el pliego de peticiones son la especie, y como especie puede ser objeto de algunas restricciones (26) .

El convenio colectivo, si bien es el resultado de la negociación, pues de conformidad con lo previsto en el Código Sustantivo del Trabajo, artículo 435, inciso 2º, si se llegare a un acuerdo total o parcial sobre el pliego de peticiones, se firmará la respectiva convención colectiva, no es solo un contrato sino que se constituye en norma jurídica dictada por la empresa y los trabajadores, a través de un acuerdo de voluntades reglado y de naturaleza formal, que se convierte en fuente autónoma de derecho, dirigida a regular las condiciones individuales de trabajo, con sujeción a los derechos mínimos ciertos e indiscutibles de los trabajadores. Así, por tener un claro contenido regulador y constituir sus cláusulas de derecho objetivo, la misma adquiere el carácter de fuente formal del derecho (27) .

El Código Sustantivo del Trabajo, artículo 467, define la convención colectiva como la que se celebra entre uno o varios patronos o asociaciones patronales, por una parte, y uno o varios sindicatos o federaciones sindicales de trabajo, por la otra, para fijar las condiciones que regirán los contratos de trabajo durante su vigencia.

El Decreto 904 de 1951, dispone que no puede existir más de una convención colectiva de trabajo en cada empresa. Si de hecho existieren varias vigentes, se entenderá que la fecha de la primera es la de la convención única para todos los efectos legales. Las posteriores convenciones que se hubieren firmado se considerarán incorporadas en la primera, salvo estipulación en contrario.

Cabe recordar lo dispuesto por la Ley 48 de 1968, artículo 3º, numeral 5º:

“5. No obstante lo dispuesto en el artículo 26 del Decreto Legislativo 2351 de 1965, cuando el setenta y cinco por ciento (75%) o más de los trabajadores de una misma profesión, oficio o especialidad al servicio de una empresa estén afiliados a un solo sindicato gremial, el pliego de peticiones que este le presente a la empresa deberá discutirse directamente con ese sindicato, y el acuerdo a que se llegue formará un capítulo especial de la respectiva convención colectiva de trabajo”.

Al respecto de esa disposición, la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia consideró, que ella hace una clara distinción entre los conceptos de discusión del pliego y el acuerdo, dejando claro que si bien el sindicato gremial puede presentar un pliego de peticiones y discutirlas con la empresa, es el sindicato mayoritario de la empresa, como titular del derecho de negociación, el que puede celebrar la respectiva convención colectiva, de conformidad con el artículo 26 del Decreto Legislativo 2351 de 1965 (28) .

En relación con la aplicación de la convención colectiva, el Código Sustantivo del Trabajo, artículo 470, subrogado por el Decreto Legislativo 2351 de 1965, artículo 37, dispone que las convenciones colectivas entre patronos y sindicatos cuyo número de afiliados no exceda de la tercera parte del total de los trabajadores de la empresa, solamente son aplicables a los miembros del sindicato que las hayan celebrado, y a quienes adhieran a ellas o ingresen posteriormente al sindicato.

Además, el citado código, artículo 471, subrogado por el Decreto Legislativo 2351 de 1965, artículo 38, sobre la extensión de las convenciones a terceros, dispone que cuando en la convención colectiva sea parte un sindicato cuyos afiliados excedan de la tercera parte del total de los trabajadores de la empresa, las normas de la convención se extienden a todos los trabajadores de la misma, sean o no sindicalizados. Lo que se aplica igualmente cuando el número de afiliados al sindicato llegare a exceder el límite indicado, con posterioridad a la firma de la convención.

Al respecto de la última disposición citada, la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia ha considerado que estatuye una excepción al principio general de que los contratos solamente obligan a las partes que lo celebran, al disponer que si de la convención colectiva hace parte un sindicato mayoritario, entendiendo por tal el que agrupa un número de afiliados que exceda de la tercera parte de los trabajadores de la empresa, las normas de la convención se extienden a todos los trabajadores de la empresa, sean o no sindicalizados (29) .

Ahora bien. De conformidad con el ya citado Código Sustantivo del Trabajo, artículo 373, son funciones principales de todos los sindicatos, entre otras, celebrar convenciones colectivas, garantizar su cumplimiento por parte de sus afiliados y ejercer los derechos y acciones que de ellos nazcan. Entre otras funciones que corresponden también a los sindicatos, artículo 374 ibídem, está la de presentar pliegos de peticiones relativos a las condiciones de trabajo o a las diferencias con los patronos, cualquiera que sea su origen y que no estén sometidas por la ley o la convención a un procedimiento distinto, o que no hayan podido ser resueltas por otros medios; y, adelantar la tramitación legal de los pliegos de peticiones, designar y autorizar a los que deban negociarlos y nombrar los conciliadores o árbitros a que haya lugar.

Y, según lo previsto en el Código Sustantivo del Trabajo, artículo 376, son de atribuciones exclusivas de la asamblea general, entre otros actos, la adopción de pliegos de peticiones que deberán presentarse a los patronos a más tardar dos (2) meses después; la designación de negociadores, así como la elección de conciliadores y de árbitros.

5.(Sic) Examen de los cargos de inconstitucionalidad planteados.

Considera el demandante que se vulneran los derechos de asociación sindical, negociación colectiva e igualdad, al disponer el legislador en el numeral segundo de artículo 26 del Decreto Legislativo 2351 de 1965 que cuando en una misma empresa coexistiere un sindicato de base con uno gremial o de industria, la representación de los trabajadores, para todos los efectos de la contratación colectiva, corresponderá al sindicato que agrupe a la mayoría de los trabajadores de dicha empresa. Aduce, que dicha disposición restringe a los sindicatos de industria su participación democrática en la discusión de las prerrogativas laborales de la convención colectiva, acaba con la participación pluralista de los sindicatos, anula su derecho de negociación colectiva al suplantar su representación por otra organización diferente a la escogida por él, la cual se les impone. Además, permite las acciones del empleador para fomentar la filiación a los sindicatos de base.

Cabe recordar, que el numeral 1º del artículo 26 del Decreto Legislativo 2351 de 1965, disponía que en una misma empresa no podían coexistir dos o más sindicatos de base, fue declarado inexequible por esta corporación mediante sentencia C-567 de 2000, por constituir una limitación al derecho que tienen los trabajadores a establecer las organizaciones sindicales que estimen convenientes, y advirtió que la garantía de la libertad sindical y la protección del derecho fundamental de sindicalización, constituyen la regla general, y que toda limitación a las mismas ha de estar constitucionalmente justificada, como ocurre general cada vez que se trate de introducir limitaciones legales al ejercicio de derechos fundamentales.

Mediante la misma sentencia citada, se declaró inexequible el numeral 3º del citado artículo 26 del Decreto Legislativo 2352 de 1965, que disponía que si ninguno de los sindicatos agrupaba a la mayoría de los trabajadores de la empresa, la representación correspondería conjuntamente a todos ellos. El fundamento de la citada inconstitucionalidad consistió en que, para la efectividad del ejercicio del derecho de asociación sindical, si un grupo de trabajadores constituye y se afilia a un sindicato, dicho sindicato tiene la representación de tales trabajadores “y, siendo ello así, resulta violatorio del artículo 39 de la Carta imponerle por la ley que esa representación deba necesariamente ejercerla “conjuntamente” con otro u otros sindicatos si ninguno agrupa a la mayoría de los trabajadores de la empresa, pues eso menoscaba, de manera grave la autonomía sindical” (30) .

Debe mencionarse igualmente, lo resuelto por esta corporación en la sentencia C-797 de 2000, que declaró inexequible, entre otras disposiciones, el parágrafo del artículo 376 del Código Sustantivo del Trabajo, modificado por la Ley 11 de 1984, artículo 16, que al consagrar las atribuciones exclusivas de las asambleas, había dispuesto que cuando en el conflicto colectivo esté comprometido un sindicato de industria o gremial que agrupe más de la mitad de los trabajadores de la empresa, estos integrarán la asamblea para adoptar pliegos de peticiones, designar negociadores y asesores y optar por la declaratoria de huelga o someter el conflicto a la decisión arbitral.

En tal oportunidad la Corte consideró que el problema planteado consistía en determinar si lo relativo a la representación de las organizaciones sindicales es asunto que debe ser regulado por el legislador. Al respecto consideró, que “Según el artículo 39 de la Constitución y el Convenio 87 de la OIT (art. 3º, aparte 1), lo relativo a la representación de los trabajadores es cuestión esencial que hace parte del derecho de asociación y de la libertad sindical, razón por la cual en esta materia no puede, en principio, intervenir el legislador”.

Expresó además dicha sentencia, “... que ya esta Corte definió el problema relativo a la representación de los trabajadores, cuando en una empresa existen dos o más sindicatos de base, al declarar inexequible, en la sentencia C-567 de 2000 (31) el numeral 3º del artículo 26 del Decreto Legislativo 2351 de 1965, que establecía: “si ninguno de los sindicatos agrupa a la mayoría de los trabajadores de la empresa, la representación corresponderá conjuntamente a todos ellos. El gobierno reglamentará la forma y modalidades de esta representación”. Para lo anterior, se citó el siguiente aparte de la sentencia C-567 de 2000,

“Otro argumento importante de los que defienden la constitucionalidad de la limitación legal, la encuentran en la representación sindical, en el sentido de que al limitar la existencia de un solo sindicato de base en una misma empresa, se fortalece la representación de los trabajadores. Sin embargo, la Corte considera que este tampoco es un argumento de índole constitucional, pues no hay que olvidar que la representación sindical es un asunto que se gana en la misma lucha democrática, dentro de la propia organización sindical, y no por medio de una legislación que, bajo la excusa de proteger a los trabajadores, está impidiendo el goce efectivo de un derecho fundamental, como es el de la libertad sindical”.

En efecto, concluyó la sentencia C-797 de 2000, que corresponde a las organizaciones sindicales en forma autónoma definir lo relativo a la representación.

La Corte declaró contraria a la Constitución, la disposición que impedía la existencia de más de un sindicato de base en una empresa, así como la que consagraba la representación conjunta de los sindicatos cuando ninguno agrupara a la mayoría de los trabajadores de la empresa, por vulneración de los derechos de asociación sindical y negociación colectiva. También declaró contraria a la Constitución aquella que, al conferir las atribuciones exclusivas de la asamblea, disponía que cuando en el conflicto colectivo esté comprometido un sindicato de industria o gremial que agrupe más de la mitad de los trabajadores de la empresa, estos integrarán la asamblea para adoptar pliegos de peticiones, designar negociadores y asesores y optar por la declaratoria de huelga o someter el conflicto a la decisión arbitral. El caso que ahora se estudia, hace relación a una norma contenida en el artículo 26 del Decreto Legislativo 2351 de 1965 sobre la representación sindical.

La disposición acusada consagra que, cuando en una misma empresa coexistiere un sindicato de base con uno gremial o de industria, la representación de los trabajadores, para todos los efectos de la contratación colectiva, corresponderá al sindicato que agrupe a la mayoría de los trabajadores de dicha empresa. Se trata de una norma que reconoce al sindicato que agrupe a la mayoría de los trabajadores de una empresa, es decir, reconoce al sindicato más representativo, bien sea de base, gremial o de industria, para todos los efectos de la contratación colectiva.

En efecto, la disposición demandada le atribuye al sindicato mayoritario, de manera exclusiva, la plenitud de las facultades reseñadas en el Código Sustantivo del Trabajo, es decir, está autorizado para presentar pliegos de peticiones, designar dentro de sus propios miembros la comisión negociadora del pliego y nombrar conciliadores y árbitros; y, en caso de existir convención colectiva que regule las condiciones de los asociados, está autorizado para denunciarla.

Cabe recordar, que si bien el derecho de sindicación y el de negociación colectiva son cuestiones diferenciadas, pudiendo admitir este último restricciones, de conformidad con lo previsto en la Constitución, artículo 55 y el Convenio 98 de la OIT, el impedimento absoluto a los sindicatos minoritarios, de negociar colectivamente, no atiende los principios de razonabilidad y proporcionalidad, y vulnera no solo el derecho de negociación colectiva sino también el de libertad sindical, eje fundamental de los derechos de los trabajadores, como pasa a explicarse.

Cabe recordar, que el derecho de asociación sindical comprende la garantía de autonomía de las organizaciones sindicales, para lo cual se les deben brindar las condiciones indispensables a fin de que puedan actuar efectivamente con toda independencia y promover con eficacia los intereses de sus afiliados. En dicha medida, el derecho de los trabajadores de negociar libremente con los empleadores las condiciones de trabajo, como elemento esencial de la libertad sindical, implica la autonomía de las organizaciones sindicales para presentar pliegos de peticiones y de negociarlos de manera libre, a través de sus propios representantes.

Derecho de negociación colectiva que debe ser posibilitado a toda clase de categorías de organizaciones sindicales, de conformidad con el Convenio 154 de la OIT, que radica en cabeza de los Estados partes el deber de adoptar medidas dirigidas a fomentar la negociación colectiva, y aunque no especifica cuáles medidas, sí deja una amplia libertad de configuración en cabeza de los órganos estatales responsables para el cumplimiento de dichos propósitos.

Si bien, ciertas reglas y prácticas pueden facilitar el desarrollo de la negociación colectiva y contribuir a promoverla, como la de reconocer al sindicato más representativo para los efectos de la contratación colectiva, de conformidad con el Convenio 154 y la Recomendación 163, ambos de la OIT, tal finalidad debe llevarse pero salvaguardando la autonomía de las organizaciones sindicales y sin vulnerar la Constitución.

En el caso de análisis, al disponer el legislador que la representación de los trabajadores, para todos los efectos de la negociación colectiva, corresponderá al sindicato mayoritario, hace un reconocimiento al sindicato mayoritario para todos los efectos citados, con lo cual, su finalidad parecería ajustarse a los propósitos constitucionales de garantizar la negociación colectiva tomando una medida que parecería contribuir a su promoción y fomento. Sin embargo, no atiende al principio de proporcionalidad, cuando dicho propósito se lleva a cabo a costa del sacrificio de la autonomía de los sindicatos minoritarios, vulnerándoles sus derechos constitucionales de negociación colectiva y libertad sindical; y afectando además, de manera indirecta, a los sindicatos de industria cuando estos agrupan a la minoría de los trabajadores de una empresa, pues se desfavorece que la negociación colectiva se lleve a cabo por dicha categoría de sindicato y con ello que la contratación colectiva se amplíe a otros niveles.

Quienes son partidarios de la declaración de exequibilidad de la disposición acusada arguyen que la misma, en lugar de limitar o cercenar los derechos de asociación, libertad y representación sindical del sindicato minoritario, lo que hace es disponer la participación de dicho sindicato a través del envío de los temas que han de ser incluidos en el pliego de peticiones, como forma de participación indirecta en la negociación colectiva, correspondiendo su aprobación a la asamblea general, órgano que agrupa a todos los trabajadores de la empresa.

Cabe recordar, que el Decreto 1373 de 1966, reglamentario del artículo demandado, dispone en los numerales 2º y 3º, del artículo 11, que:

“2. Cuando en una misma empresa coexistiere un sindicato de base con sindicatos gremiales o de industria, la representación de los trabajadores, para todos los efectos de la contratación colectiva, corresponderá al sindicato que agrupe a la mitad más uno de los trabajadores de dicha empresa. En este evento el sindicato mayoritario deberá avisar a los otros sindicatos, con treinta (30) días de anticipación, la fecha en que ha de celebrarse la asamblea general que debe aprobar el pliego de peticiones, a fin de que estos puedan enviar, si así lo acuerdan, los puntos o materias que les interesen. La asamblea general decidirá por mayoría de votos si los incluye en el pliego o los rechaza, indicando en este último caso las razones que determinen su negativa.

3. Si los sindicatos minoritarios no solicitan al mayoritario la inclusión de sus peticiones en el pliego, se entenderá que no tienen interés en la negociación colectiva”.

El entendimiento dado al artículo demandado, indica que los sindicatos minoritarios tienen imposibilidad absoluta de plantear y discutir sus peticiones laborales ante su empleador y mucho menos de llevar a cabo una negociación al respecto, pues es al sindicato mayoritario al que le corresponde decidir si incluye o no el pliego presentado por los sindicatos minoritarios. Sindicatos minoritarios que tampoco pueden designar los negociadores que defenderían sus pretensiones, debiendo aceptar tanto el pliego presentado por el sindicato mayoritario como los representantes que este designe.

Otro argumento presentado a favor de la declaración de constitucionalidad consiste en que, frente a una situación de coexistencia de sindicatos en una misma empresa, como manifestación plena, democrática y pluralista, dicha empresa no podría estar adelantando negociaciones múltiples, simultáneas o diferidas a lo largo del año calendario, cada vez que un sindicato que posea uno o dos afiliados pretenda vulnerar las mayorías democráticas para generar pequeñas negociaciones atomizadas. De otra parte, se agrega que a nivel de empresa debe existir “seguridad jurídica” en relación con el tipo de relaciones laborales y que en una empresa solo hay una convención colectiva de trabajo con vigencia plena.

La Corte no comparte tales aseveraciones por cuanto considera que la exclusión del ordenamiento jurídico de la norma acusada no habría de conducir a la atomización de las negociaciones y al desmedro de la seguridad jurídica de las relaciones laborales, ya que no se trataría de multiplicar las negociaciones y las convenciones en función del número de sindicatos coexistentes, sino de asegurar la participación directa de cada uno de tales sindicatos en las negociaciones que conduzcan a la suscripción de la correspondiente convención colectiva de trabajo.

De otra parte y tal como lo advierte el Ministerio Público, hay que tener en cuenta, además, que la norma acusada no establece una limitación temporal, sino de carácter permanente y que faculta en forma exclusiva a la organización sindical mayoritaria para ejercer el derecho a la negociación y a la contratación colectivas, vulnerando así los artículos 39 y 55 de la Constitución, en cuanto se priva a las demás organizaciones sindicales existentes en la misma empresa de la posibilidad de participar directamente en dicha negociación y contratación.

En conclusión, la disposición demandada no tiene justificación constitucional y por ende la Constitución, pues restringe a los sindicatos minoritarios el derecho a la negociación colectiva de manera irrazonable y desproporcionada. La Corte encuentra que efectivamente se presenta una incompatibilidad entre lo dispuesto en el artículo 39 de la Carta, que establece el derecho que tienen los trabajadores y empleadores “a constituir sindicatos y asociaciones, sin intervención del Estado”; en el artículo 55 superior que “garantiza el derecho de negociación colectiva para regular las relaciones laborales”, y en el artículo 93 de la Constitución por desconocimiento de lo plasmado en el literal a del numeral 2º del artículo 5º del Convenio 154 de 1981 de la OIT sobre la negociación colectiva que dispone que “la negociación colectiva sea posibilitada a todos los empleadores y a todas las categorías de trabajadores de las ramas de actividad a que se aplique el presente convenio” (negrillas fuera de texto).

Cabe recordar, que el derecho de asociación sindical —que es una garantía de naturaleza fundamental, se halla consagrado en el artículo 39 de la Constitución y ha sido calificado por esta corporación como un “derecho subjetivo, de carácter voluntario, relacional e instrumental” (32) — no se agota en la posibilidad de crear organizaciones de trabajadores o de empleadores, sino que comporta igualmente el derecho de vincularse a aquella organización que represente e interprete más fielmente los derechos y los intereses de cada individuo y comporta, además, su real y efectivo ejercicio, el cual se materializa a través de la negociación colectiva, concretándose así su carácter instrumental.

La Corte, en virtud de los análisis efectuados, llega a la conclusión de que los cargos formulados por el actor contra el numeral 2º del artículo 26 del Decreto Legislativo 2351 de 1965 están llamados a prosperar, razón por la cual declarará la inexequibilidad de dicha disposición.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE

Declarar INEXEQUIBLE el numeral 2º del artículo 26 del Decreto Legislativo 2351 de 1965.

Cópiese, notifíquese, publíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

(Sentencia C-063 de 30 de enero de 2008. Magistrada Ponente: Dra. Clara Inés Vargas Hernández).

(7) Sentencia T-656 de 2004. M.P. Jaime Córdoba Triviño.

(8) Sentencia C-797 de 2000, reiterada en sentencias C-1491 de 2000 y C-280 de 2007.

(9) Sentencia C-161 de 2000, reiterada en las sentencias C-1234 de 2005 y C-280 de 2007.

(10) Sentencias C-112 de 1993, C-009 de 1994 y C-161 de 2000.

(11) Ver entre otras sentencias la T-418 de 1992, SU-342 de 1995, C-161 de 2000 y C-1050 de 2001.

(12) Sentencia C-280 de 2007.

(13) Ver sentencias T-418 de 1992, T-441 de 2000, SU-342 de 1995, C-225 de 1995, T-568 de 1999, C-010 de 2000, C-385 de 2000, 0-567 de 2000, 0-597 de 2000, 0-797 de 2000, C-1491 de 2000.

(14) Así se reconoce en la sentencia C-1234 de 2005.

(15) Al citado Convenio 154 se hace alusión entre otras decisiones en las sentencias SU-1185 de 2001, C-551 de 2003, T-809 de 2005, T-1235 de 2005 y C-1234 de 2005.

(16) Sentencia C-280 de 2007.

(17) Precisamente la jurisprudencia constitucional ha entendido que el derecho de negociación colectiva no se agota en la celebración de convenciones o pactos colectivos en virtud de la definición amplia del derecho en cuestión contenida en los artículos 2º y 6º del convenio, sobre este aspecto son esclarecedoras las sentencias SU-1185 de 2001 y C-1234 de 2005.

(18) En esta decisión la Corte se pronuncia in extenso sobre el alcance del Convenio 154 de la OIT para establecer el alcance del derecho a la negociación sindical con ocasión del examen de constitucionalidad del artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo.

(19) En esta sentencia se emplea el artículo 2º del Convenio 154 para definir el derecho de negociación colectiva.

(20) Ver sentencia C-280 de 2007.

(21) Adoptada en junio de 1981, en la sexagésima séptima reunión de la Conferencia general de la Organización Internacional del Trabajo.

(22) Sentencia C-161 de 2000.

(23) Ver sentencias C-110 de 12994 (sic), C-377 de 1998 y C-1234 de 2005.

(24) Ibídem.

(25) Código Sustantivo del Trabajo, artículo 467. Ver también sentencia SU-342 de 1995.

(26) Sentencia C-1234 de 2005.

(27) Sentencia SU-1185 de 2001.

(28) Corte Suprema de Justicia, Casación Laboral, sentencia homologación septiembre 23 de 1971 (G.J. 2346-2352, Tomo CXXXIX, págs. 365 y ss).

(29) Corte Suprema de Justicia, Casación Laboral, sentencia marzo 27 de 1981.

(30) Sentencia C-567 de 2000.

(31) Ídem.

(32) Sentencia T-656 de 2004.

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