Auto Q-63 de agosto 4 de 1999 

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

RECURSO EXTRAORDINARIO DE SÚPLICA

SIMILITUDES Y DIFERENCIAS CON LA CASACIÓN CIVIL

EXTRACTOS: «2.1. Prescribe el artículo 57 de la Ley 446 de 1998, que modificó el título XXIII del libro 4º del Código Contencioso Administrativo, sobre el recurso extraordinario de súplica lo siguiente:

ART. 194.—Del recurso extraordinario de súplica. El recurso extraordinario de súplica, procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por cualquiera de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado. Es causal del recurso extraordinario de súplica la violación directa de normas sustanciales, ya sea por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea de las mismas. Los miembros de la sección o subsección falladora estarán excluidos de la decisión, pero podrán ser oídos si la Sala así lo determina.

En el escrito que contenga el recurso se indicará en forma precisa la norma o normas sustanciales infringidas y los motivos de la infracción; y deberá interponerse dentro de los veinte (20) días siguientes al de la ejecutoria de la sentencia impugnada, ante la sección o subsección falladora que lo concederá o rechazará”. (Incs. 1º y 2º). Subrayas fuera de texto.

De la anterior disposición se deducen los siguientes requisitos fundamentales para que proceda el recurso extraordinario:

a) Sólo procede contra las sentencias ejecutoriadas que profieran las secciones o subsecciones del Consejo de Estado.

b) La causal que desencadena el recurso es la violación directa de una norma de derecho sustancial.

c) La violación endilgada debe ocurrir por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea de las normas sustanciales.

d) El recurrente deberá indicar en forma precisa la norma o normas sustanciales infringidas y los motivos de la infracción e interponer el recurso dentro de los 20 días siguientes a la ejecutoria del fallo.

2.2. Dentro del nuevo orden constitucional, el recurso extraordinario de súplica al igual que el extraordinario de casación civil, propugna fundamentalmente, por la realización de la justicia y el mantenimiento de la seguridad jurídica como fines últimos del derecho. No obstante, los planos en que se desenvuelven y las tensiones que subyacen a los mismos son diferentes.

En efecto, no puede perderse de vista que el recurso extraordinario de súplica a diferencia de la casación civil que se refiere a controversias entre intereses privados, implica la revisión de una decisión jurisprudencial originada en conflictos cuyos extremos son la administración y el administrado; situación que refleja la antinomia existente entre el ejercicio del poder estatal y la libertad de los coasociados. Circunstancias específicas que exigen del juzgador un juicio hermenéutico particular, con el fin de no hacer nugatorias sus finalidades axiológicas.

A pesar de las anteriores diferencias ontológicas, procesalmente, este recurso extraordinario guarda alguna similitud con el de casación civil, en cuanto ambos persiguen idéntica finalidad y se incoan por violación directa de la ley sustancial. La súplica al igual que la casación busca unificar la jurisprudencia nacional, la prevalencia del derecho objetivo y la reparación de los perjuicios de los administrados, cuando el fallador haya infringido directamente la ley sustancial por no atinar en la selección adecuada de los preceptos aplicables o cuando se equivoca en la interpretación de las disposiciones pertinentes para dirimir el litigio.

Sin embargo, como se anotó al comienzo, por expreso mandato del legislador, la súplica no procede por violación indirecta de las normas sustantivas como sucede en la casación civil; además, la técnica en su formulación ha de ser menos rigurosa y formal que la exigida en aquélla, pues sólo basta señalar en forma precisa las normas sustantivas violadas y los motivos de la infracción.

La flexibilidad establecida en la técnica del recurso, busca facilitar el libre acceso a la administración de justicia y la prevalencia del derecho sustancial de los administrados, sin ceñirse a consideraciones de extremo rigor procesal, basadas en la total claridad argumental del planteamiento lógico jurídico oponible a la sentencia, lo cual no significa que esta vía extraordinaria se transforme en una tercera instancia procesal desnaturalizando sus finalidades intrínsecas.

En este sentido, la alta corporación sólo puede desestimar el recurso por inobservancia de los requisitos legales, prescindiendo de consideraciones meramente formales ajenas a los mismos. Por tanto, no podrá decaer la súplica por falta de integración de la proposición jurídica completa o por indebida formulación de los cargos.

Razonamientos que se enmarcan dentro de los lineamientos jurisprudenciales trazados por la Corte Constitucional, así:

“La mayor fluidez y el menor rigorismo en la técnica de los recursos en sede de casación, no significa en ningún modo que el tribunal competente para conocer de ellos pueda verse desnaturalizado en sus funciones por las razones que se examinan; simplemente se trata de hacer menos rígidas las previsiones para atender a la prevalencia del derecho sustancial sobre el derecho procesal, y para reconocer que el examen de las causales no puede, en todo caso, ser agravado por presupuestos que enerven el acceso a la justicia y limiten en buena medida la unificación de la jurisprudencia nacional y la realización del derecho objetivo”(1).

(1) Corte Constitucional. Sentencia C-586 de 1992 de noviembre 12 de 1992. Ponente: Dr. Fabio Morón Díaz. Gaceta de la Corte Constitucional, T. 7, noviembre-diciembre 1992, p. 42.

2.3. La regulación del recurso extraordinario de súplica acogió únicamente el sistema de la violación directa de la ley sustancial, cuando en la sentencia se realiza un juicio equivocado sobre la pertinencia de la norma sustancial aplicable al caso concreto o sobre su interpretación, con abstracción de la cuestión puramente fáctica y probatoria del proceso.

La Sala, acogiendo la doctrina nacional elaborada de tiempo atrás por la Corte Suprema de Justicia, entiende por normas sustanciales, “aquellas que, en razón de una situación fáctica concreta, declaran, crean, modifican o extinguen relaciones jurídicas también concretas entre las personas implicadas en tal situación”. Por consiguiente, no tienen categoría sustancial los preceptos legales que “se limitan a definir fenómenos jurídicos, o a describir los elementos integrantes de éstos, o hacer enumeraciones o enunciaciones; como tampoco la tienen las disposiciones ordinarias o reguladoras de la actividad in procedendo (2) .

(2) Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Civil. Sentencia de octubre 24 de 1975. Actor: Tito Heraldo Bernal, Gaceta Judicial, T. CLI, p. 254.

2.4. El recurso extraordinario referido sólo está llamado a prosperar en aquellos casos en los cuales se demuestre la existencia de una violación directa de normas sustanciales, esto es, un claro e incontrastable yerro juris in judicando, de aquellos que emanan del juicio hermenéutico que realiza el juzgador al constatar y determinar sobre la existencia, validez y alcance de una disposición jurídica. De tal manera, que no procede en aquellos casos de errores facti in judicando, que provienen de un error manifiesto de hecho, o de un error de derecho en la apreciación o falta de apreciación de los medios de prueba, que constituyen una violación indirecta del ordenamiento legal.

Es decir, que la violación directa de la ley sustancial se configura por un yerro jurídico cometido por el juzgador, al inaplicar, aplicar en forma indebida o interpretar equivocadamente las normas sustanciales que regulan la materia litigiosa, correspondiéndole al suplicante desplegar su actividad dialéctica, con miras a demostrar que la sentencia incurrió en un error juris in judicando, pero en todo caso con absoluta prescindencia de cualquier consideración que discrepe del juicio efectuado por el sentenciador sobre los hechos y las pruebas, pues no es posible revivir por esta vía el debate surtido en las instancias respectivas a riesgo de dar al traste con la prosperidad del recurso.

2.5. El recurso extraordinario de súplica, en razón de su naturaleza procedimental y teleología material propias, se encuentra en idéntico orden jerárquico con el recurso extraordinario de revisión, lo cual impide que sea considerado como subsidiario de éste, sobre todo en eventos en los cuales el peticionario esgrime las mismas razones para sustentar ambos recursos, como sucede en el presente caso.

En efecto, como antes se ha señalado, el recurso extraordinario de súplica procede por errores de juicio respecto a normas de carácter sustancial; en cambio, la ley le confirió al recurso extraordinario de revisión una naturaleza y fines jurídicos distintos, toda vez que procede por precisas y taxativas causales que se caracterizan por reconocer circunstancias de orden fáctico, que justifican que una sentencia ejecutoriada pueda ser revisada.

2.6. En el caso sub judice, el actor interpuso contra la sentencia de segundo grado proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado y en un sólo escrito, dos recursos extraordinarios de idéntica jerarquía, a saber: como principal el extraordinario de revisión y, en forma subsidiaria, el extraordinario de súplica. Por las razones expuestas, dicha formulación indebida hace improcedente el recurso extraordinario de súplica.

Pero además, como bien lo estimó el ad quem, la sustentación del recurso es muy deficiente, puesto que si bien invoca principios constitucionales como presuntamente violados, no determina en forma precisa y razonada cuáles son las normas jurídicas que desarrollan y concretan dichos principios y que estaban llamadas a ser aplicadas a la controversia».

(Auto de agosto 4 de 1999. Expediente Q-063. Consejero Ponente: Dr. Alier E. Hernández Enríquez).

SALVAMENTO DE VOTO

A continuación expongo las razones que me llevan respetuosamente a disentir del fallo de mayoría, en cuanto declaró bien denegado el recurso extraordinario de súplica.

1. Históricamente el nacimiento del derecho administrativo se justifica por la necesidad de crear un conjunto de normas flexibles que garantizaran el acceso de todos a la justicia, evitando con ello el riguroso formalismo del derecho común.

2. La interposición de los recursos extraordinarios, como toda demanda, es susceptible de ser interpretada, con miras a garantizar el acceso a la justicia y la validez del derecho sustancial. La interpretación de los actos procesales incoatorios más que una posibilidad es una imperativa obligación para el juez.

3. No es posible asimilar el recurso de súplica al recurso de casación, como se hace en la providencia aprobada por la mayoría, para encasillarlo en un exagerado formalismo que muchas veces lo tornan negativo.

4. En la decisión se niega la aceptación del recurso porque “la sustentación del recurso es muy deficiente, puesto que si bien invoca principios constitucionales como presuntamente violados, no determina en forma precisa y razonada cuáles son las normas jurídicas que desarrollan ...” (fl. 158). Como puede verse, se acepta que el recurso fue sustentado y por lo mismo, con base en la interpretación de la solicitud y del conocimiento presunto de la ley —que ha de exigirse con rigor tratándose de jueces— debió complementar tal sustentación para abrir la puerta a la justicia.

De acuerdo con lo anterior, a mi juicio se debió tener en cuenta que el recurrente cumplió con la exigencia procesal de indicar las disposiciones constitucionales que consideraba infringidas, al referirse a la violación de los derechos constitucionales a la igualdad, el trabajo y el debido proceso, todo ello apoyado en jurisprudencia de la Corte Constitucional, y en consecuencia, debieron interpretarse los escritos de sustentación del recurso extraordinario de súplica en desarrollo de los principios constitucionales de prevalencia del derecho sustancial y acceso a la justicia, para concluir la procedencia del recurso en cuestión.

5. Finalmente, no comparto el que pueda rechazarse un recurso por interponerse en forma subsidiaria, cuando la norma legal no prohíbe o restringe esta posibilidad.

Con todo respeto,

Daniel Manrique Guzmán 

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