¿Basta legislar para incentivar la generación de empleo en Colombia?

Revista N° 162 Nov.-Dic. 2010

Javier N. Rojas 

Especial para la Revista Actualidad Laboral  

A lo largo de la última década, Colombia ha tenido que enfrentar una persistente tasa de desempleo de dos dígitos, situación que se ha convertido en una encrucijada para los gobiernos y que ha llevado a los expertos, particularmente a los economistas, a debatir acaloradamente sobre la eficacia de las fórmulas gubernamentales orientadas a favorecer que el mercado laboral opere de manera óptima bajo las leyes de la oferta y la demanda.

Las medidas tomadas hasta ahora en el país, no han dado los ambiciosos resultados previstos, mientras el mercado laboral se mantiene en un círculo vicioso en el cual las empresas, incluso en pleno ciclo de crecimiento, no aumentan sustancialmente la demanda de mano de obra. Esa circunstancia ni siquiera se logró cambiar en el 2007, cuando el producto interno bruto (PIB), según el DANE, registró un crecimiento de 7,55% (medido con base en precios del 2000), la tasa más alta de la década, mientras que la tasa de desempleo promedio de ese mismo año fue del 11,1%.

A pesar de que en septiembre del 2010, se presentó la tasa de desempleo más baja de los últimos 10 años (10,6%), el alto nivel de desocupación en el país no ha dejado de ser una de las principales preocupaciones de los colombianos. Por eso, el gobierno le otorgó condición prioritaria, durante el segundo semestre del 2010, en su agenda legislativa ante el Congreso de la República, al proyecto de ley de formalización y primer empleo, radicado en agosto de este año, con el cual se pretende mitigar el problema del sinnúmero de colombianos que no tienen trabajo.

El viceministro técnico de la protección social, Javier Gamboa, reconoce que Colombia tiene tasas de desempleo altas y persistentes, y que tal situación, no es un problema con origen exclusivo en el ciclo económico, aunque allí se localice una parte determinante de las causas. “Colombia, aun en los años maravillosos del 2003 al 2007, no fue capaz de bajar a un dígito su tasa de desempleo, lo cual claramente nos dice que existen problemas estructurales. Algún problema hay en nuestra regulación que provoca que el desempleo no baje”, apunta.

“Este también es un tema de equidad: los pobres y los muy pobres han sido los más golpeados con el desempleo y la informalidad. Lo que sea que tengamos en nuestro mercado laboral nos está llevando a una sociedad cada vez más desigual y, por eso, el problema no se puede limitar a soluciones de estímulos a la demanda”, sostiene Gamboa.

El viceministro explica que los niveles históricos de desempleo han sido mayores en la población joven. Por ejemplo, según cálculos del 2008, el desempleo promedio de las personas entre 16 y 24 años de edad fue del 25%, en tanto que la tasa de desempleo promedio para personas con edades entre 25 y 49 llegó al 10%.

Esa realidad también ha tenido efecto en la remuneración. En ese mismo año, se encontró que el salario promedio de los individuos menores de 24 años fue de 460.000 pesos, mientras que el de los trabajadores de edad superior fue de 817.000 pesos. Ahí se tiene una circunstancia preocupante de desigualdad social que, según el funcionario, explica, en parte, por qué se presentó el proyecto de ley de formalización y primer empleo.

Gamboa anota que Colombia es un país peculiar, desde el punto de vista de los problemas estructurales de la ocupación de su fuerza laboral. En Latinoamérica, existen países que tienen alta informalidad y bajo desempleo y hay otros con baja informalidad y alto desempleo. Pero Colombia se puede comparar con “un bicho raro”, pues registra altas tasas de desempleo y de informalidad. Insiste en que hay algo en la economía nacional que no funciona y que está frenando el crecimiento del país.

De otro lado, advierte que la informalidad laboral tampoco ha cedido. En el período con tasas de crecimiento económico importantes entre el 2003 y el 2007, según las estadísticas del DANE, no se alcanzaron reducciones significativas en ese aspecto. “La mayoría de nuestros trabajadores se encuentra en la informalidad. El contrato social del país está roto realmente, y eso va a implicar tomar medidas que aborden esa problemática”. Según cálculos del Ministerio de la Protección Social, la tasa de informalidad del empleo urbano, medida en 13 ciudades, ha oscilado entre el 55% y el 60%, del 2004 al 2010.

Gamboa asegura que los trabajadores informales cayeron en una trampa de improductividad, que, a la vez, representa una trampa a la pobreza, pues no pueden crecer en una determinada actividad económica, ante el riesgo de ser detectados por las autoridades; no tienen acceso a crédito en los escenarios tradicionales; no pueden aprovechar los intangibles, como el prestigio de una marca, ni tampoco pueden acceder a servicios gubernamentales.

Informalidad rentable

De otro lado, la desproporcionada existencia de trabajo informal frena la expansión de la economía formal, porque el trabajo informal constituye competencia desleal, pues limita las posibilidades de crecimiento del trabajo formal. Adicionalmente, sobre este recaen, principalmente, las cargas tributarias. Así, se crea un círculo vicioso de estímulo a la economía informal que obstruye el desarrollo de la economía formal. Además, la informalidad amenaza la sostenibilidad del sistema de seguridad social en salud y en pensiones, pues los trabajadores informales no pagan los valores que deberían cotizar en ambos frentes.

Gamboa sostiene que la informalidad se concentra, en mayor medida, en las microempresas que tienen entre 1 y 10 empleados. Explica que la proclividad a la informalidad, tanto de las empresas como de los trabajadores, surge de la percepción, según la cual, la relación entre costos y beneficios de una determinada actividad económica produce mejores réditos cuando se es informal que si se cumplen los requisitos para operar conforme a las pautas legales.

Según el viceministro, “cambiar la relación costo-beneficio implica aumentar los beneficios de ser formal, disminuir los costos de serlo y aumentar los costos de ser informal, porque en esa ecuación, cuando el agente económico decide quedarse en la informalidad también está midiendo la capacidad de fiscalización del Estado y si encuentra que esta es débil, pues con mayor razón se queda en la informalidad”. Advierte que en esa estrategia se trata de “equilibrar las cargas con una adecuada mezcla de zanahoria y garrote”.

Gamboa afirma que la ley encaminada a incentivar la formalización de las empresas y de los trabajadores, al igual que a promover el primer empleo de personas menores de 25 años de edad será una herramienta más dentro de un conjunto de estrategias para lograr esas metas. Sabe que la activación del empleo depende de muchos factores, en especial del crecimiento de la economía. De esta certeza se deriva “la importancia que el gobierno le ha dado al impulso de las cinco locomotoras: infraestructura, agricultura, vivienda, innovación y minería”.

El alto funcionario asegura que habrá planes de choque en materia de empleo. Además, se fortalecerán los programas de jóvenes y mujeres en acción y se impulsará la educación técnica y tecnológica. Recalca que los principales motores de generación de empleo serán los cinco sectores mencionados, columna vertebral del Plan Nacional de Desarrollo, mediante el cual se buscará generar 2,5 millones de empleos y la formalización de 500.000. Con la estrategia de empleo y formalización de empresas, se espera que, en el 2014, la tasa de desempleo del país esté alrededor del 8% y que la tasa de desempleo de los jóvenes sea menor del 15%.

El director del Observatorio del Mercado de Trabajo de la Universidad Externado, Stefano Farné, cuestiona que en los fundamentos teóricos del proyecto de ley de formalización y primer empleo se suponga que el desempleo juvenil colombiano depende esencialmente de los costos de contratación para el empleador. Considera que existen argumentos para afirmar que no es así. Explica, por ejemplo, que el desempleo juvenil puede ser un fenómeno de oferta, pues los jóvenes no siempre están dispuestos a aceptar el primer empleo que se les ofrece y, eventualmente, pueden esperar hasta conseguir un trabajo que satisfaga sus expectativas.

Anota, por otro lado, que existen evidencias de que las empresas prefieren, en muchas circunstancias, contratar jóvenes en lugar de trabajadores de edad mucho mayor, porque aquellos aceptan más fácilmente condiciones laborales flexibles y se adaptan mejor a las exigencias cambiantes de una empresa. Esto último gracias a su mayor grado de educación y al conocimiento de las tecnologías de la información. Farné comenta que la baja e inadecuada calificación de los jóvenes puede ser otro factor determinante en la dificultad que enfrentan para incorporarse al mercado laboral. Señala que la imposibilidad de resolver estos desafíos condujo a resultados decepcionantes tras la implantación de leyes de primer empleo en Brasil, Chile, México, Panamá y Paraguay.

Para adelantar el debate del proyecto de ley de formalización y primer empleo en el Congreso de la República, se acogieron otros proyectos de ley, de iniciativa de algunos parlamentarios, que también buscaban promover la formalización del trabajo y la promoción del empleo en el país. El proyecto presentado por el gobierno, inspirado en una propuesta del Partido Liberal, contiene cuatro aspectos esenciales: incentivos a la formalización empresarial, incentivos al primer empleo formal, simplificación de trámites tributarios, laborales y comerciales para facilitar la formalización de las empresas y mecanismos de control para evitar el abuso de estos beneficios.

Uno de los incentivos a la formalización de las empresas consiste en el pago de una tarifa progresiva del impuesto de renta durante tres años, a partir del año en que la empresa beneficiaria se inscriba en el registro mercantil de una cámara de comercio del país. Los dos primeros años gravables tendrán una tarifa del impuesto de renta del 0%, el tercero pagará el 50% del impuesto de renta que le corresponda y, a partir del cuarto año, comenzará a pagar el 100% del tributo.

Los más capacitados

El otro incentivo para las micro y pequeñas empresas que obtengan su registro mercantil entre julio y diciembre del 2010, consiste en que podrán pagar de manera progresiva los aportes parafiscales (SENA, ICBF y cajas de compensación), al igual que los obligatorios en salud y pensiones. En consecuencia, los dos primeros años pagarán el 0% de tales aportes, el tercer año, el 50% de los mismos, y del cuarto año en adelante, empezarán a cancelar el 100% de esas obligaciones.

Un tercer beneficio permite el pago progresivo de los cánones para la expedición y la sucesiva renovación de la matrícula mercantil de las micro y pequeñas empresas que inicien su actividad a partir de la promulgación de la ley, de manera que el primer año, tras la expedición de la matrícula, cancelarán 0% del canon, al momento de la renovación; en el segundo año, pagarán el 50% de aquel; el 75% para la renovación del tercer año y, a partir del cuarto año, cancelarán el 100% por concepto de registro mercantil.

Entre tanto, el incentivo para el primer empleo formal que contiene el proyecto de ley le brinda la posibilidad a los empleadores de tomar como descuento tributario, al momento de liquidar el impuesto de renta, los aportes parafiscales y las cotizaciones obligatorias en salud y pensiones correspondientes a los nuevos trabajadores menores de 25 años de edad que hayan sido contratados a partir de julio del 2010.

Los especialistas definen el empleo moderno como aquel que se compone de personas asalariadas con educación secundaria y de aquellas ocupadas que tienen alguna educación superior o terciaria. Según el diagnóstico realizado por Hugo López, investigador y gerente del Banco de la República, sede en Medellín, el comportamiento del mercado del empleo moderno en siete ciudades del país, desde 1984 hasta el 2009, revela, particularmente a partir de 1998, una tendencia a la preferencia por los trabajadores con algún grado de educación superior.

Señala que debido a esa propensión, el núcleo del empleo informal está conformado, especialmente, por no asalariados sin educación superior, grupo social que en el 2009, llegó a ser el 21% de la población económicamente activa, constituida, según la definición del DANE, por “las personas en edad de laborar que trabajan o están buscando empleo”. Ese porcentaje llegó a “su mayor nivel histórico”, anota López, y agrega que la tendencia a la sustitución, en el empleo moderno, de trabajadores poco educados por aquellos más educados prosigue y, al parecer, se mantendrá.

Este experto asevera que otra de las realidades del mercado laboral colombiano es la evasión de la obligación de pagar el salario mínimo legal mensual vigente (SMLMV) a los trabajadores por parte de los empleadores. Al respecto, comenta que ocho millones de aquellos, que representan el 44% del total de personas ocupadas en el país, ganan menos del SMLMV, de los cuales el 72% se ubica en las zonas rurales. Además, explica que esa evasión afecta al 22% de los trabajadores cubiertos legalmente por el SMLMV, como obreros y empleados sin educación superior, entre los cuales el 35% se encuentra en las zonas rurales.

López considera que la alta evasión de la responsabilidad de pagar el SMLMV en Colombia hace inútil la discusión sobre su aumento del mismo cada año, pues tal ajuste no beneficia realmente a la mayoría de las personas con menores ingresos del país. Cree necesario analizar muy bien la tendencia que se está dando en el mercado laboral a la preferencia por mano de obra con educación superior y el alto grado de evasión del pago del SMLMV antes de poner en marcha un instrumento como la ley de formalización y primer empleo.

López se muestra poco optimista frente a los resultados esperados de la ley, que permitirá considerar como descuento del impuesto de renta los valores pagados en aportes parafiscales por el empleador que contrate trabajadores menores de 25 años de edad, pues según sus cálculos, el 9% del SMLMV, correspondiente a tales aportes, apenas representa el 5,3% del costo laboral total del empleador.

Afirma, hipotéticamente, que la supresión definitiva de los parafiscales “podría generar unos 200.000 empleos asalariados”, por una vez. Sin embargo, explica que un alza del 5,3% en el SMLMV anularía ese efecto dinamizador de la eventual eliminación de los aportes parafiscales. Piensa que sería factible estimular el empleo mediante fórmulas como los descuentos tributarios de los aportes parafiscales, solamente si el SMLMV permanece estable.

Metas ambiciosas

López espera que antes de implantar el descuento de los aportes parafiscales del impuesto de renta como incentivo del primer empleo, el gobierno analice por qué el artículo 13 de la Ley 789 del 2002, no tuvo los resultados esperados. Esa disposición estipulaba que quedarían excluidos del pago de tales aportes los empleadores que contrataran ex convictos, personas con disminución superior al 25% de su capacidad laboral, reinsertados de grupos al margen de la ley, jóvenes entre los 16 y los 25 años de edad, mayores de 50 años de edad y personas cabeza de hogar.

López anota que conforme a las estadísticas institucionales, entre el 2003 y el 2006, lapso durante el cual estuvo en vigor el beneficio, 97 empresas se acogieron a este y se generaron 506 empleos. Esta circunstancia demanda un diagnóstico, porque “vamos a repetir la historia y, a veces, ocurre como tragedia o como comedia”.

De otro lado, a López le parece muy alta la meta del gobierno orientada a crear 2,5 millones de nuevos empleos modernos, propósito que implicaría generar unos 625.000 trabajos cada año, hasta el 2014, “más del doble del logro nacional entre el 2002 y el 2007, cuando según las nuevas cuentas nacionales crecimos a una tasa media del 5,9% anual” y se crearon unos 288.000 puestos nuevos al año.

Entre tanto, opina que es factible alcanzar una tasa de desempleo del 8% en el 2014, objetivo que requeriría la creación de cerca de 1.200.000 empleos en el cuatrienio, a razón de unos 300.000 por año. “Pero el supuesto es que la tasa de participación de los poco educados baja medio punto por año. Para lograrlo, habría que poner énfasis en el empleo moderno no calificado, que apenas fue el 29% de los empleos creados entre el 2002 y el 2007”, advierte López.

Así mismo, López comenta que es difícil formalizar las microempresas más pequeñas con reducciones transitorias de los aportes parafiscales, pues la mayoría de las que tienen entre uno y cinco empleados, “no son capaces de pagar ni siquiera el salario mínimo”. Y agrega: “Si tuvieran que pagar el salario mínimo diario a quienes hoy ganan menos y el costo de las otras obligaciones laborales que evaden (salud, pensiones, parafiscales), sus costos laborales subirían el 37%”. Por eso, no tiene duda de que la mejor manera de formalizar el empleo informal no asalariado “es crear empleo asalariado para esa población”.

El director del centro de investigación Fedesarrollo, Roberto Steiner, afirma que no es mucho el empleo y la formalización laboral que generaría una propuesta como la ley de primer empleo que, en lugar de suprimir los parafiscales, simplemente los elimina para micro y pequeñas empresas durante algunos años y los compensa temporalmente para otras (aquellas que contraten trabajadores menores de 25 años). Vale la pena recordar que en la Ley 789 del 2002 se adoptó una medida similar, con efectos positivos, pero modestos.

“Lo más apropiado sería eliminar las cargas parafiscales y financiar al SENA y al ICBF con cargo a recursos del presupuesto nacional provenientes de la tributación general. El proyecto de ley parte de la infortunada restricción política de que los parafiscales son poco menos que inamovibles y que lo mejor a que se puede aspirar es a condonarle impuestos a ciertas empresas para así compensar temporalmente su pago de parafiscales”, asevera Steiner.

Consuelo Caldas, presidenta ejecutiva de la Cámara de Comercio de Bogotá, sostiene que las iniciativas encaminadas a establecer períodos de exención de los costos laborales y la posibilidad de crear un tributo único para micro y pequeñas empresas, cuyo recaudo fuera distribuido para atender los impuestos nacionales, los locales y los aportes parafiscales, “permitirían una mejor aproximación a la formalización”, pues “la formalidad empresarial es el principal mecanismo para crear formalidad laboral, elevar el crecimiento, generar nuevos empleos en condiciones de estabilidad y atraer la inversión en nuevas empresas y proyectos productivos”.

De otro lado, Julio César Silva, de la Confederación Colombiana de Cámaras de Comercio (Confecámaras), comenta que con el pago progresivo de tarifas para la expedición y la renovación del registro mercantil, contemplado en el proyecto de ley de formalización y primer empleo, se estima que las cámaras de comercio del país dejarán de recibir cerca del 15% de sus ingresos por ese concepto.

Conjurar los abusos

Pero la principal preocupación es que el afán por obtener los beneficios estipulados en ese proyecto de ley desencadene un “efecto de carrusel”, que llevaría a la cancelación desmedida de matrículas mercantiles, a fin de crear empresas nuevas que se favorezcan con los incentivos que comprende la ley. Igualmente, Silva manifiesta inconformidad con el hecho de que la norma tenga alcance retroactivo, pues la progresividad en el pago del registro mercantil y en los otros incentivos se ha previsto, además, para las empresas que se creen entre el 1º de julio del 2010 y el 31 de diciembre del mismo año, además de aquellas que se creen cuando la norma entre en vigencia.

Por su parte, Octavio Rubio, de la Confederación General del Trabajo (CGT), piensa que se debería fortalecer el área de inspección de trabajo del Ministerio de la Protección Social para evitar que se desencadene la liquidación de empresas para crear otras que reciban los beneficios de la norma. Igualmente, Rubio critica que el proyecto de ley no contemple medidas en relación con la generación de empleo por parte del sector público y en las zonas rurales.

“Estamos más que abiertos a analizar alternativas para evitar abusos”, asegura el ministro de la Protección Social, Mauricio Santa María. Sin embargo, precisa que las sanciones deben quedar en la esfera de las contravenciones, pues de tipificarse un abuso de esa norma como delito, se crearía una carga adicional y, quizás, innecesaria al sistema judicial del país.

Silva también propone que los beneficios no se otorguen a las pequeñas empresas que emplean entre 11 y 50 trabajadores y que cuentan con 2.575 millones de pesos en activos, pues considera que ese tipo de compañías tienen suficiente capacidad económica para que pretendan, además, recibir apoyo estatal. Señala que el 98% de las empresas que se registran en las cámaras de comercio del país son microempresas, y el 89% de esos registros corresponde a personas naturales con menos de 10 millones de pesos en activos.

Cree que se podría reducir el espectro de los beneficios con miras a darle prioridad a las empresas más pequeñas. Expresa que las cámaras de comercio del país tienen un ánimo favorable hacia la ley y, por eso, están dispuestas a conceder un descuento a las empresas que reactiven la matrícula mercantil. De otro lado, Silva cree conveniente que el gobierno adelante esfuerzos encaminados a que los municipios reduzcan los impuestos locales que se causan al momento de crear una empresa.

Rubio comenta que en la ley se plantean beneficios al empresariado, pero cree que se deberían incluir determinaciones relativas a las buenas condiciones laborales que necesitan los trabajadores jóvenes. Señala, por ejemplo, que mediante la Ley 789 del 2002 aquellos perdieron las ventajas del contrato formal de trabajo y considera que en la nueva ley no se pueden favorecer condiciones laborales precarias para ellos.

Rubio advierte que los incentivos de la ley de formalización y primer empleo pueden llevar a la sobrecarga de las entidades que reciben aportes parafiscales, pues a pesar de que los nuevos trabajadores jóvenes no van a cotizar los montos correspondientes del salario, esas instituciones sí les van a brindar sus servicios.

Entre tanto, Diego Rivera, de la Asociación Colombiana de las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas enfatiza, frente a la ley de primer empleo, que para un empresario es más costoso capacitar nuevos operarios que seguir trabajando con los antiguos. Además, los empresarios se preguntan cómo mantendrán esos empleos, luego de que termine el plazo de los beneficios fijados por la ley. Comenta, por otro lado, que en muchos casos los trabajadores prefieren acordar un contrato verbal de trabajo con el empleador a fin de no perder la afiliación al régimen subsidiado en salud.

Esta iniciativa de formalización empresarial y primer empleo ha suscitado dudas sobre la efectividad de la fórmula de reducir los costos tributarios y laborales a las empresas para lograr resultados positivos en esos dos frentes, durante los próximos cuatro años.

En contraste, parece que existe consenso entre los expertos, en torno a la tesis de que la manera óptima de generar mucho empleo depende de lograr tasas muy elevadas de crecimiento económico. Pero mientras se encuentra esa senda, los gobiernos y los ciudadanos tendrán que buscar estrategias intermedias para sobrellevar los altos niveles de desempleo y de informalidad empresarial que caracterizan al país.