Bonos pensionales, un derecho en teoría

Revista Nº 112 Jul.-Ago. 2002

Pedro Antonio Molina Sierra 

Especial para la revista Actualidad Laboral y Seguridad Social 

Pese a la extensa reglamentación que existe sobre estos títulos valores, los pensionados siguen acudiendo masivamente a la tutela para agilizar el pago de su pensión. La falta de información sobre el tema es un factor que incide en su poca efectividad. 

Una acción de tutela fue el único mecanismo que sirvió para que Alberto Díaz del Castillo pudiera recibir su pensión, luego de 38 años de vida laboral. De nada valieron los cientos de documentos que presentó durante los últimos cuatro años, en los cuales acreditaba plenamente el derecho que tenía de disfrutar esa pensión, ni los altos cargos que ocupó durante su trayectoria profesional.

Las respuestas del Instituto de Seguros Sociales, ISS, no dejaban entrever demasiados avances. En algunas ocasiones, la entidad decía que el expediente se encontraba en el grupo de bonos y cuotas partes en etapa probatoria y, en otras, que la pensión sería reconocida una vez las entidades territoriales, a las cuales había prestado servicios, expidieran el bono y suscribieran las cuotas partes correspondientes.

Cansado de esperar su pensión y víctima de una grave enfermedad que empezaba a debilitar su salud y su bolsillo, este ex funcionario de la rama judicial y ex gobernador de Nariño, elevó una acción de tutela que originó un importante pronunciamiento de la Corte Constitucional.

En la sentencia, la corporación señaló que el trámite del bono no puede servir como excusa para demorar, más allá de los términos de la ley, el reconocimiento de una pensión de vejez. Así mismo, el tribunal advirtió que las entidades no pueden poner obstáculos a la emisión del bono pensional ni realizar el pago “a cuenta gotas”.

Al tiempo que el alto tribunal concedió la tutela a Díaz del Castillo, creó jurisprudencia alrededor de los bonos pensionales, títulos valores que le han ocasionado múltiples trau-matismos a los afiliados que viven esta misma historia desde hace cuatro, cinco y hasta seis años y que a diario acuden a los jueces como última alternativa para obtener el pago de sus mesadas.

Todo sobre los bonos

El nacimiento de los bonos se remonta a la Ley 100 de 1993, norma que dio vida a un nuevo sistema de seguridad social en Colombia y que señaló las bases para su funcionamiento y los eventos en los cuales se reconocería.

Los bonos pensionales no son otra cosa que títulos valores expedidos por la Nación u otras entidades públicas o privadas con destino a una administradora de fondos de pensiones (AFP) o al ISS, mediante los cuales se garantiza el cómputo de todos los tiempos laborados por el afiliado con anterioridad a la selección de cualquiera de los regímenes creados por la Ley 100 de 1993.

Se reconocen por el traslado de los afiliados, después de la entrada en vigencia de la Ley 100, al régimen de ahorro individual (administrado por una AFP) y a todos los afiliados al régimen de prima media (que controla el ISS) que hayan efectuado aportes a otras entidades de previsión o que fueron servidores públicos sin aportes para pensión.

Para diferenciarlos, esta ley creó tres clases de bonos: A, B y C. Los primeros se expiden con destino a las AFP; los segundos, al ISS, y los terceros, recientemente reglamentados, para el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República.

Tal como lo explica el asesor de la Comisión VII del Senado Carlos Nieto, los tres tipos de bonos, normalmente, se redimen (se hacen efectivos) cuando el beneficiario cumple con los requisitos de edad y semanas cotizadas para obtener la pensión o cuando quede inválido o fallece. Los bonos tipo A se pueden negociar en el mercado mientras que los B y C no son negociables.

El trámite de reconocimiento, emisión y pago del bono tarda entre cuatro y seis meses, dependiendo de los datos allegados por la AFP a la que pertenezca el beneficiario y de la recolección de la información necesaria para la confirmación del derecho.

“Todo este proceso debe surtirse a través de la administradora a la cual se encuentre afiliado el interesado. Se tiene que hacer directamente en las oficinas de atención al pensionado y, valga la pena resaltarlo, no necesita ni de intermediario ni de abogado ni tampoco de apoderado”, explicó Gustavo Riveros Aponte, jefe de la Oficina de Bonos Pensionales (OBP) del Ministerio de Hacienda (Minhacienda).

Para los bonos tipo B, advierte Olga Lucía Sarmiento, coordinadora Nacional de Bonos Pensionales del Seguro Social, le corresponde al ISS adelantar, en forma gratuita y a solicitud del aspirante a pensión, todas las acciones y los procesos para su reconocimiento.

De acuerdo con Sarmiento, “lo primero que tiene que hacer el afiliado es radicar la solicitud que contenga, entre otros documentos, las certificaciones laborales y de salario, el registro civil de nacimiento, la fotocopia de la cédula de ciudadanía y el reporte de semanas cotizadas en cualquier oficina de la entidad para que se inicie el trámite de rigor”.

“Una vez recepcionados los documentos, el ISS procederá, dentro de los 30 días siguientes, a verificar la información suministrada con todas las empresas y AFP reportadas. Después enviará el expediente al emisor (último empleador o entidad pagadora de pensiones) para que emita, en un plazo de 30 días, una liquidación provisional que nos debe enviar nuevamente”, señala.

Concluido este trámite, el ISS tiene 120 días para aceptar u objetar la liquidación provisional sin que sea necesario que se comunique al afiliado. Si confirma la liquidación, el emisor expedirá dentro del mes siguiente el bono pensional.

“En el caso de los bonos tipo A”, dice Riveros, “éstos se pueden negociar en el mercado secundario cuando el beneficiario solicita adelantar su pensión. Si no la piensa solicitar no es necesario que se emita el bono. Ahora, si una persona afiliada al régimen de prima media muere, la viuda adquiere una pensión que comparte con sus hijos menores de edad. Si fallece en el régimen de ahorro individual no hay pensión de sobrevivencia y su dinero ahorrado más el valor del bono entran a la masa sucesoral”.

Los bonos tipo C, creados por el Decreto 816 del pasado 25 de abril, tienen como destino final el Fondo de Previsión Social del Congreso. Esta clase de bonos se aplicarán para los servidores de la Rama Legislativa que no tengan la calidad de congresistas y para los que hayan sido o sean actualmente parlamentarios.

Tutela: tabla de salvación

El primero en reglamentar los bonos pensionales fue el Decreto 1299 de 1994 que los definió como “aportes destinados a contribuir a la conformación del capital necesario para financiar las pensiones de los afiliados al sistema general de pensiones”.

En esa misma norma se establecieron los requisitos para su reconocimiento por traslado al régimen de ahorro individual, las circunstancias en que se puede negociar y las obligaciones de los emisores y contribuyentes. En este decreto también se diseñaron una serie de variables para calcular el valor del bono, que van desde el salario devengado por el trabajador hasta la Depósito a Término Fijo (DTF) pensional y el incremento técnico anual.

El trabajo reglamentario lo continuaron, entre otras normas, el Decreto 1314 de 1994, que reguló todo lo relacionado con la emisión de los bonos por traslado de servidores públicos al régimen de prima media; el Decreto 810 de 1998 que obligó a las entidades territoriales a constituir patrimonios autónomos o encargos fiduciarios para garantizar el pago de los bonos, y el Decreto 13 de 2001, que estableció los eventos en que hay lugar a las cuotas partes (valor de la pensión que cada entidad debe aportar a un servidor de acuer-do con el tiempo que trabajó con ella).

A pesar de esta extensa reglamentación, los pensionados, ante la demora en el trámite de sus bonos, comenzaron a acudir a la tutela. De acuerdo con datos suministrados por la Corte Constitucional, en un cotejo hecho a 4.300 expedientes que fueron objeto de examen de selección, en 297 se reclamaban pensiones contra el ISS. Cada semana, cerca de 50 tutelas se elevan contra esta entidad y alrededor de 60 contra el Minhacienda.

La mayoría de las acciones tienen que ver con el tiempo que se demora el ISS en conceder la pensión. Hay casos en donde la entidad se toma entre cuatro y cinco años para el reconocimiento de las mesadas, a pesar de que la Ley 700 de 2001 indicó que los términos no deben sobrepasar los seis meses desde la fecha de la solicitud.

Las razones de esta inobservancia, explica Sarmiento, del Seguro Social, se deben al incumplimiento del pago de las entidades contribuyentes y de los emisores de los mencionados bonos, circunstancia por la cual, en promedio, la entidad tarda entre 12 y 36 meses en reconocer la pensión.

Otra percepción tiene Riveros, de Minhacienda, quien señala que la Nación siempre ha destinado partidas presupuestales para conceder el beneficio. “Un 40% de las solicitudes tienen inconsistencias con la información que nos suministró el Seguro Social o con los datos que reposan en la Registraduría Nacional del Estado Civil. Dinero, de parte de la Nación, siempre ha habido, pero con informaciones erróneas no podemos correr riesgos porque se trata de recursos de la Nación”, puntualiza.

La múltiple jurisprudencia de la Corte Constitucional ha tratado de poner en orden el sistema de seguridad social en Colombia.

Inicialmente, la alta corporación señaló en la sentencia C-177 de 1998 que el reconocimiento y pago de la pensión de vejez encuentra sustento constitucional en la protección especial que debe brindar el Estado al trabajo humano en todas sus modalidades.

Posteriormente, la corporación afirmó en la providencia T-900 de 2001 que la emisión, remisión y trámite del bono pensional “no puede servir de excusa para desconocer los derechos de quien ha cumplido con los requisitos necesarios para acceder a la pensión de jubilación. Inclusive se ha afirmado que se incurre en vía de hecho si, a pesar de que la persona tiene el tiempo y la edad requerida para su pensión, a través de resolución se le niega dicha prestación con la disculpa de que no ha llegado la parte del bono pensional correspondiente”.

Bonos emitidos por la Nación 1995-2002
AñoTipo ATipo BTotal
19958081
19962400240
199725.3111225.323
199817.1814817.229
199946.73112346.854
200037.44144387.884
200123.83851824.356
2002*4.7122865.028
Total155.5651.430156.995
* El valor total de estos bonos es de 4,68 billones de pesos.

* Datos hasta mayo 30.

 

Más allá de los recursos

La reiterada jurisprudencia de la Corte Constitucional vino a consolidarse con la providencia T-235 de 2002, en la cual esa corporación concedió el amparo a Díaz del Castillo y aprovechó para advertirle al ISS que no puede demorar la tramitación de las solicitudes de pensiones que ante dicha entidad se formulen.

Para Sarmiento, conceder este beneficio sin la respectiva asignación de recursos equivale a destinar dineros de todos los que cotizan con el sistema a otros que no siempre lo hicieron. “Si terminamos reconociendo todas esas prestaciones sin la financiación del bono, el ISS en dos o en tres años desaparece, así de sencillo”, advierte Sarmiento al tiempo que recibe en sus manos una nueva acción de tutela.

El problema económico de los bonos aún no se siente en las arcas del ISS pues cuenta con reservas cercanas a los 5 billones de pesos. Para no minar esos recursos, señala la funcionaria, el instituto decidió pagar este tipo de reconocimiento sin la respectiva financiación del bono, únicamente cuando exista una orden judicial.

“Sobre este aspecto”, explica el especialista Gerardo Arenas, “se presenta una curiosa paradoja: desde el punto de vista microeconómico, es evidente que la creación de los bonos fue acertada, pues si no se hubiera creado el mecanismo de los bonos, no habría manera de hacer efectivo el traslado del régimen de prima media al de ahorro individual para quienes desearan hacerlo. Pero desde el punto de vista macroeconómico, la decisión de crear los bonos pensionales tiene un profundo impacto sobre las finanzas del Estado, por cuanto implica convertir en deuda lo que antes era la expectativa de un derecho pensional”.

Bonos redimidos por la Nación 1995-2002
AñoTipo ATipo BTotal
1995 370081
1996 22700240
19971751225.323
19988454817.229
19991.05012346.854
200071344387.884
20011.10851824.356
2002*5672865.028
Total4.4581.430156.995
*El valor total de estos bonos es de 245 mil millones de pesos.

*Datos hasta mayo 30.

Fuente : Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

 

Óscar Dueñas, magistrado auxiliar de la Corte Constitucional y experto en seguridad social, piensa que las dificultades económicas por las que atraviesan las diferentes entidades no deben ser obstáculo para conceder el beneficio. “Recordemos que el bono es un título valor parecido a un cheque. Por lo tanto, no se puede alegar que no hay plata porque la entidad lo puede negociar, hacer cruce de cuentas o pignorar las rentas de los municipios o de las empresas quebradas para obtener el dinero necesario”, señala.

Ese concepto es compartido por Nieto quien agrega que la gran dificultad empieza desde el trámite en Minhacienda. “A pesar de quedar en su presupuesto la asignación de unos recursos para el pago de los bonos, la apropiación de los mismos se convierte en la gran limitante, toda vez que casi nunca existe en caja la disponibilidad inmediata para hacerlos efectivos”, anota.

Según Nieto, la catástrofe social y humana es de grandes repercusiones si se tiene en cuenta que cerca del 3% de las personas que tramitan su pensión mueren sin recibir su primera mesada. “Eso causa un gran impacto para sus dependientes porque hasta tanto no se reconozca el bono y no se genere la prestación, no surge la figura de la pensión. Para Colombia es vergonzoso que aquellas personas que sacrificaron su juventud y sus conocimientos, se mueran en estado de indigencia o tengan que rogar por un derecho que les es legítimo”.

Dueñas, quien va más allá de la coyuntura actual, advierte que lo que está en juego es la propia Ley 100. El magistrado explica que, mientras todos los sistemas del mundo, a excepción del peruano, funcionan a través de una caja única de pensiones en donde siempre existen recursos para sufragar las mesadas, esta norma creó dos sistemas donde cada cual se defiende como puede.

“El futuro de las pensiones va a ser muy delicado. En este instante, los fondos privados están pagando 8.000 pensiones y tienen más de 4 millones de afiliados. Dentro de 20 años tendrán que pagar 2 millones de mesadas. Ahí va a explotar la Ley 100 y las consecuencias van a ser fatales.” pronostica el especialista.

Según lo explica Ana Lucía Hoyos, gerente de operaciones de la AFP Protección S.A., la principal barrera con la que ha chocado el nuevo régimen de pensiones ha sido la disponibilidad de la historia laboral, pues gran parte de la información no se encuentra sistematizada y, por lo tanto, su recuperación manual es dispendiosa y su calidad difícil de controlar.

“Si a esto le sumamos la falta de recursos humanos, económicos y tecnológicos de las entidades oficiales, el desconocimiento del tema, las diferentes interpretaciones de la reglamentación, los procedimientos que no son claros ni precisos, el incumplimiento del pago y la falta de un responsable que supervise el proceso, pues encontramos la explicación a las altas demoras en lograr la emisión de los bonos”, sostiene Hoyos.

¿Modificar la Ley 100?

Hasta el pasado 30 de mayo, la OBP de Minhacienda había emitido 159.995 bonos por un valor de 4,68 billones de pesos. De ese total, se han redimido 5.196 bonos por un valor de 245.000 millones de pesos. (Ver recuadros 3 y 4).

Actualmente, se han emitido 150.340 bonos tipo A sin redimir. Su redención se tiene prevista cuando los hombres cumplan 62 años y las mujeres 60 años. El valor de esos bonos, a junio de 2002, es de 5,7 billones de pesos. (Ver recuadro 5).

De acuerdo con Riveros, “estas cifras significan que las cuentas están muy claras. Gracias a la tecnología con que cuenta el Minhacienda sabemos con exactitud el número de bonos que se han emitido y que emitiremos hasta el año 2043, lo que desdice de las afirmaciones que sostienen que el problema es de la Nación. Si toda la información que nos suministran es correcta, tardamos entre nueve días y un mes en expedir el bono. La prueba es que actualmente tenemos expedidos 958 bonos tipo B sin redimir, es decir, ese número de personas están deambulando en busca de su pensión porque el ISS no ha expedido la correspondiente resolución”, afirma.

La mayoría de especialistas coincide en señalar que se necesitan soluciones urgentes. Nieto sugiere volver al esquema anterior de cuotas partes, en el cual cada entidad, de acuerdo con el tiempo que laboró el trabajador en ella, aporta una cifra equivalente a la pensión. “Ese método es sencillo y efectivo porque es más fácil que 20 entidades aporten 50 pesos a que una sola pague 1.000”, anota.

Por su parte, Dueñas señala que este asunto se puede resolver modificando la Ley 100 y rediseñándola con un sentido más humanista. “Esa solución debe pasar por una reglamentación de los cálculos actuariales (forma matemática de liquidar los bonos), porque ese tipo de liquidaciones ofrece poca seguridad. También hay que diseñar una normatividad que trate a la gente como humanos y no como números”.

El objetivo final, advierten los entendidos, es cumplir con la Ley 700 de 2001, norma que estimó un plazo no superior a los seis meses para conceder este beneficio. Pese al señalamiento de la ley, este tiempo sigue siendo excesivo comparado con otros países como España, en donde la administración tarda entre 12 y 20 días en el mismo proceso.

Arenas, por su lado, asegura que la creación de los bonos no se puede calificar como un fracaso pues se trató de un mecanismo necesario y una consecuencia de la libre escogencia de regímenes pensionales. Añade que la actual reglamentación sobre bonos enfatiza los aspectos técnicos, pero que es necesario precisar mejor algunos aspectos jurídicos sobre las obligaciones de los empleadores, de la OBP, del ISS y de las cajas, así como sobre los plazos, las consecuencias de los incumplimientos, etc.

Otro que propone soluciones es Riveros, de Minhacienda, quien sugiere campañas de capacitación para que la gente conozca la realidad de los bonos, “pues muchas veces creen que con ellos van a pagar el arriendo, la pensión de los hijos o hacer el mercado”. Adicionalmente, pide la revisión permanente de los datos que poseen las AFP, el ISS y la Registraduría Nacional del Estado Civil, teniendo en cuenta que los mayores inconvenientes se deben a la información desactualizada.

Hoyos considera importante la inclusión de la historia laboral de los afiliados al sistema después de 1994 en los archivos masivos de la OBP, para agilizar los procesos, al igual que el establecimiento de sanciones para que las entidades responsables corrijan los errores y respondan por sus actuaciones y omisiones ante un superior jerárquico que los controle permanentemente.

La propuesta de Hoyos se asemeja mucho a las soluciones que el ISS ya empezó a estudiar. En días pasados, el presidente de la institución dirigió un oficio al Procurador General de la Nación relacionando las entidades atrasadas en los pagos con el propósito de que las conminara a agilizarlos.

Igualmente, adelanta con más periodicidad cobros coactivos en contra de estas. Así mismo, suscribió cuatro convenios con el Ministerio de Trabajo y el Minhacienda para hacer cruces de cuentas y para crear un formato único que agilice los trámites administrativos.

Mientras tanto, los pensionados, o mejor dicho, los aspirantes a la pensión, seguirán alimentando su argot con términos que ya dominan con propiedad como acción de tutela, incidentes de desacato y derechos de petición.

¿Quién tiene derecho a los bonos pensionales?

1. De acuerdo con el artículo 115 de la Ley 100 de 1993, tienen derecho al bono pensional los afiliados que con anterioridad a su ingreso al régimen de ahorro individual con solidaridad cumplan alguno de los siguientes requisitos:

a) Que hubiesen efectuado cotizaciones al Instituto de Seguros Sociales (ISS) o a las cajas o fondos de previsión del sector público.

b) Que hayan estado vinculados al Estado o a sus entidades descentralizadas como servidores públicos.

c) Que estén vinculados mediante contrato de trabajo con empresas que tienen a su cargo el reconocimiento y pago de las pensiones.

d) Que hubiesen estado afiliados a cajas previsionales del sector privado que tuvieren a su cargo exclusivo el reconocimiento y pago de pensiones.

Nota: Los afiliados de que trata el literal a) que al momento del traslado hubiesen cotizado menos de 150 semanas no tendrán derecho a bono.

2. Conforme al artículo 128 de la misma ley y el artículo 1º del Decreto-Ley 1314 de 1994, los servidores públicos que, a partir de la entrada en vigencia del sistema general de pensiones, se trasladen al régimen de prima media con prestación definida administrado por el ISS.

Pasos para el reconocimiento de bonos pensionales

1. A las AFP y al ISS les corresponde adelantar, por cuenta del afiliado pero sin ningún costo para éste, las acciones y procesos de solicitud del bono.

2. Una vez el fondo de pensiones recibe la petición del bono, debe enviarla al emisor (último empleador o entidad pagadora de pensiones) quien cuenta con 30 días para confirmar la información remitida por el afiliado. Al término de este tiempo, se produce la liquidación provisional, la cual es enviada nuevamente al fondo.

3. Luego de este trámite, la AFP o el ISS disponen de 120 días para que, tanto el afiliado como la administradora, acepten la liquidación y la devuelvan al emisor.

4. Si toda la información es correcta, el emisor expedirá el bono en los 30 días siguientes. En el caso de los bonos tipo A, se enviará al depósito centralizado de valores para su custodia hasta la fecha de redención. Los bonos tipo B se redimen inmediatamente con la concesión de la pensión.

Documentos para solicitar bonos Tipo B

En esta clase de bonos la solicitud debe ir acompañada de los siguientes documentos:

1. Copia ampliada de la cédula de ciudadanía.

2. Registro civil de nacimiento si nació después de 1938. De lo contrario, debe presentar la partida de bautizo.

3. Copia del último recibo de pago de pensiones al ISS.

4. Número de afiliación al ISS, si le cotizaba antes de 1994, o una certificación que señale que cotizó a Cajanal o a otra entidad.

5. Certificados laborales que contengan información sobre el tiempo de servicios y los salarios.