CIRCULAR EXTERNA 104 DE 2000 

(Abril 17)

(Nota: Véase Resolución 1947 de 2003 artículo 8° de la Superintendencia Nacional de Salud).

Asunto: Manejo de los recursos del sistema general de seguridad social en los procesos de liquidación.

La Superintendencia Nacional de Salud,

en uso de sus facultades legales y en cumplimiento de las competencias que le corresponde ejercer en materia de inspección, vigilancia y control para alcanzar la eficiencia en la obtención y aplicación de los recursos con destino a la prestación de los servicios de salud y la adecuada liquidación, recaudo, giro y transferencia, cobro y utilización de los recursos fiscales y con el fin de dar adecuado cumplimiento a los preceptos constitucionales y legales que disponen la protección especial de los recursos del sistema de seguridad social en salud, se permite impartir las siguientes instrucciones a los sujetos vigilados destinatarios de la presente circular, teniendo en cuenta lo siguiente:

1. Marco legal.

De conformidad con el artículo 48 de la Carta Política y el artículo 9º de la Ley 100 de 1993, los recursos de las instituciones de la seguridad social no se podrán destinar ni utilizar para fines diferentes a ella.

El artículo 177 de la citada ley determina que las entidades promotoras de salud son delegatarias del Fondo de Solidaridad y Garantía y que las cotizaciones que recauden pertenecen al sistema general de seguridad social en salud.

El régimen subsidiado que rige la vinculación de los individuos a dicho sistema a través del pago de una cotización subsidiada, total o parcialmente, con recursos fiscales o de solidaridad de que trata la citada ley se financia con aquellos provenientes de las transferencias de inversión social destinadas a salud de que trata la Ley 60 de 1993, los recursos propios y provenientes de Ecosalud, los recursos del situado fiscal y de las rentas cedidas a los departamentos, los recursos para subsidios que emanan del Fondo de Solidaridad y Garantía y el porcentaje determinado por la ley como participación de los municipios, distritos y departamentos por concepto del impuesto de renta sobre la producción de las empresas de la industria petrolera causadas en la zona de Cupiagua y Cusiana.

El Decreto 806 de 1998 por su parte, reglamenta la afiliación al Régimen de Seguridad Social en Salud y determina en su artículo 8º que las entidades promotoras de salud garantizarán la prestación de los servicios de salud, con cargo a los recursos que le reconoce el Sistema de Seguridad Social en Salud por concepto de la unidad de pago por capitación, las cuotas moderadoras y los copagos definidos por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud; el régimen subsidiado, reitera su artículo 14, se provee de las fuentes de financiación determinadas en el artículo 214 de la Ley 100 de 1993.

De otra parte, corresponde a la Superintendencia Nacional de Salud en virtud de los decretos 1922 de 1994, 752 de 1996, 788 de 1998 y 452 de 2000, ejercer las funciones de intervención en el sistema general de seguridad social en salud sobre las entidades sometidas a su control y vigilancia y proceder a su toma de posesión para liquidar, cuando a ello hubiere lugar.

Por remisión expresa del Decreto 1922 de 1994, el procedimiento aplicable para la toma de posesión para liquidar a las empresas promotoras de salud y las instituciones prestadoras de servicios de salud es el Decreto-Ley 663 de 1993, modificado en lo pertinente por la Ley 510 de 1999; esta última reglamentada por el Gobierno Nacional mediante Decreto 2418 del mismo año.

El artículo 23 de la Ley 510, fijó los efectos propios de la toma de posesión y el artículo 24 los principios que rigen su adopción; en este último la citada ley determina que corresponde al Presidente de la República señalar la forma como se desarrollará la toma de posesión, la manera como se procederá a liquidar los activos de la entidad, a realizar los actos necesarios para colocarla en condiciones de desarrollar su objeto social o a realizar los actos necesarios para obtener mejores condiciones para el pago total o parcial de las acreencias de los ahorradores, depositantes e inversionistas; la forma y oportunidad en la cual se deben presentar los créditos o reclamaciones; las sumas que se pueden cancelar como gastos de administración; la forma como se reconocerán y pagarán los créditos, se decidirán las objeciones, se restituirán los bienes que no deban formar parte de la masa y en general, los actos que en desarrollo de la medida se pueden o se deben realizar.

El Decreto 2418 del 30 de noviembre de 1999 determinó el procedimiento aplicable a las liquidaciones de entidades financieras y por extensión, a las entidades promotoras de salud; fijando el procedimiento liquidatorio desde el emplazamiento a quienes tengan reclamaciones de cualquier índole contra la entidad objeto de la medida, hasta la terminación de la existencia legal de la entidad objeto del proceso liquidatorio; sobre las sumas y bienes excluidos de la masa de liquidación, determina el numeral 13 del artículo 5º, la restitución de sumas y bienes y la provisión para restituir las sumas excluidas de la masa (num. 14).

Finalmente, en los procesos de liquidación aplicable a las entidades administradoras del régimen subsidiado sujetas a procedimientos de cesión de contratos o las entidades promotoras de salud, entidades adaptadas y administradoras del régimen subsidiado incursas en causal de disolución, el Decreto 1543 del 4 de agosto de 1998 determinó que las cotizaciones obligatorias de los afiliados así como los dineros que encontrándose en poder de la entidad provienen del sistema general de seguridad social en salud y sean indispensables para pagar los tratamientos en curso o aquellas prestaciones que se hagan exigibles durante el proceso de liquidación, están excluidos de la masa de liquidación por pertenecer al sistema general de seguridad social en salud; y que igualmente están excluidos de dicha masa los recursos indispensables para pagar los tratamientos en curso, aquellas prestaciones que se hagan exigibles en el proceso de liquidación y los recursos no ejecutados del porcentaje de la UPC-S subsidiada destinada por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud a promoción y prevención, los cuales deben girarse a los fondos de salud de acuerdo con la reglamentación aplicable.

2. Instrucciones a tener en cuenta en la liquidación.

Es criterio general de interpretación por parte de esta superintendencia, que las normas especiales dictadas con el fin de proteger los recursos de la seguridad social en salud se aplican de preferencia sobre las demás disposiciones de contenido general que rigen para las demás entidades o sociedades que no comportan dentro de su objeto el de las entidades promotoras de salud, entidades adaptadas o administradoras del régimen subsidiado.

La Corte Constitucional, al referirse a los recursos de la seguridad social ha reiterado en varias oportunidades, que las EPS y el Fondo de Solidaridad y Garantía administran tales recursos, sin que en ningún momento puedan confundirse con su patrimonio, porque no dependen de circunstancias distintas a la atención al afiliado; determinando que en ningún caso, esos fondos pueden ser afectados a fines distintos de los previstos en el ordenamiento jurídico y su manejo debe realizarse teniendo en cuenta la especificidad de su función.

En concepto del 29 de enero de 2000 emitido a esta superintendencia, se detallaron las decisiones jurisprudenciales de la citada corporación, reiterándose la protección de tales fondos en los procesos de liquidación de las entidades promotoras y administradoras de salud, de suerte que sus recursos no hacen parte de la masa liquidatoria en ningún caso, hasta concurrencia de los pagos a los prestadores de servicios de salud; así como tampoco los recursos que ingresen a tales entidades por concepto de las pólizas contratadas para asegurar enfermedades de alto costo, los cuales deben destinarse al pago a los prestadores de servicios de salud.

Sobre este mismo aspecto, la Oficina Jurídica del Ministerio de Salud en concepto de marzo de 2000, estableció que los recursos que ingresan a las EPS y ARS no hacen parte de la masa de liquidación, así como tampoco aquellos requeridos para el cubrimiento de las enfermedades de alto costo, de tal manera que sólo una vez realizada la compensación y atendidas las obligaciones para con los prestadores, pueden considerarse recursos para atender las obligaciones dentro de la prelación de créditos que establece la legislación.

Teniendo en cuenta lo anterior, dentro de los procesos liquidatorios como consecuencia de la toma de posesión de las entidades promotoras de salud, entidades adaptadas, programas de EPS de empresas de medicina prepagada y de las cajas de compensación familiar y administradoras de recursos del régimen subsidiado, deben ser excluidos de la masa de liquidación los recursos que pertenecen al Sistema General de seguridad Social en Salud, teniendo en cuenta que dicho trámite no puede variar la protección legal que ha querido darle el legislador a dichos recursos.

En consecuencia, en el proceso liquidatorio de las entidades promotoras de salud o programas de EPS y de aquellas autorizadas para administrar el régimen subsidiado, se considera tener en cuenta lo siguiente:

2.1. En el régimen contributivo.

1. Las entidades promotoras de salud, entidades adaptadas y programas de EPS de las empresas de medicina prepagada y de las cajas de compensación, por el hecho de la toma de posesión para su liquidación, no pierden el carácter de mandatarias del Fondo de Solidaridad y Garantía en tanto mantenga afiliados a los cuales deba garantizarles la prestación de los servicios de salud; por ende, son vigiladas permanentes de la Superintendencia Nacional de Salud hasta la culminación del proceso liquidatorio.

2. Dichas entidades están en la obligación de garantizar los servicios de salud a las personas afiliadas en el régimen hasta que se perfeccione su traslado a otra EPS, de tal forma que no exista solución de continuidad en la afiliación al sistema general de seguridad social en salud; lo anterior sin perjuicio de las disposiciones que dicta el Decreto 806 de 1998, artículos 57 y subsiguientes, en relación con la suspensión de la afiliación o desafiliación al sistema general de seguridad social en salud y las demás normas que lo aclaren o modifiquen.

3. Las entidades objeto de la toma de posesión para liquidar, a través del liquidador, deben igualmente velar por que las cotizaciones que logre recaudar, que son recursos del sistema general de seguridad social en salud, surtan el trámite de la compensación ante el Fondo de Solidaridad y Garantía, de tal manera que como lo dispone la Ley 100 de 1993, pueda disponer dentro del proceso de liquidación de las UPC que le reconoce el sistema por la prestación del plan obligatorio de salud trasladando la diferencia al Fondo de Solidaridad y Garantía, si fuere el caso.

4. Cuando la entidad promotora de salud reciba cotizaciones de períodos atrasados en los cuales la afiliación estuvo suspendida, debe compensar hasta el período de los seis (6) meses de suspensión y girar sin derecho a compensar las cotizaciones correspondientes a los demás períodos atrasados, salvo que se realicen acuerdos de pago para garantizar la continuidad de los afiliados al sistema como lo dispone el artículo 8º del Decreto 047 de 2000; a contrario sensu, si no hubo suspensión de la afiliación durante los períodos de no pago y hubo prestación de los servicios debe entenderse que podrá compensar por todos los períodos.

5. Como efecto de la compensación la EPS en liquidación que ha recibido las UPC y tiene la obligación de garantizar servicios de salud a sus afiliados actuales dentro del citado proceso, debe proceder primeramente a cancelar los créditos exigibles por concepto de los servicios de salud, que se reitera no hacen parte de la masa liquidatoria con fundamento en lo establecido por el inciso 4º del artículo 48 de la Carta Política en concordancia con el artículo 9º de la Ley 100 de 1993; las sumas restantes, una vez descontados los citados pagos, entrarán a engrosar la masa de liquidación, sin perjuicio de los descuentos de otros recursos que no pertenezcan a la masa liquidatoria y las provisiones indispensables para pagar los tratamientos en curso o aquellas prestaciones de servicios de salud que se hagan exigibles durante el proceso de liquidación.

6. En el régimen contributivo, lo correspondiente a los recursos que están asignados por ley para promoción y prevención, no ejecutados, deben ser remitidos en forma inmediata al Fondo de Solidaridad y Garantía.

7. Para efectos de la restitución de las sumas por prestación de servicios excluidas de la masa de liquidación, deberá observarse lo dispuesto por los numerales 13 y 14 del Decreto 2418 de 1999, extensivo a la EPS en liquidación y demás entidades asimiladas, con el objeto de proveer la cancelación de créditos a los prestadores y proceder a hacer la provisión para restituir sumas excluidas de la masa de la liquidación cuando los titulares no se hubieren presentado para el pago.

8. Finalmente debe indicarse que para efectos del reconocimiento de los demás créditos distintos a aquellos derivados de obligaciones con prestadores de servicios de salud, debe seguirse la prelación de pagos determinada por el artículo 2493 y subsiguientes del Código Civil y demás disposiciones aplicables efectuadas en la medida en que las disponibilidades de la entidad en liquidación así lo permitan, divididas a prorrata del valor de los respectivos créditos como lo dispone el numeral 6º del artículo 5º del Decreto 2418 de 1999.

2.2. En el régimen subsidiado.

1. Las entidades autorizadas para administrar régimen subsidiado no pierden su capacidad en tanto mantengan afiliados a dicho régimen y se surtan los trámites necesarios para trasladar a los mismos a otra administradora de acuerdo con las disposiciones legales vigentes, en especial las contenidas en el Acuerdo 77 y 111 del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud o demás disposiciones que las complementen o modifiquen, como ha sido determinado en las cartas circulares que esta superintendencia ha expedido para las liquidaciones surtidas hasta el momento; la cesión de contratos, únicamente será posible por autorización previa de esta superintendencia en los casos en que así se solicite motivadamente ante este despacho.

2. Como quiera que los recursos que son fuente de financiación del régimen subsidiado tienen destinación específica y por ende no pueden ser utilizados para fines distintos a los de la Seguridad Social en Salud, las ARS tienen el deber dentro de la liquidación de velar por que tal destinación se cumpla de acuerdo con los fines de la Seguridad Social en el marco de la Constitución y la ley; por ende, los recursos del régimen subsidiado en sus distintas fuentes, no pierden su naturaleza de recursos parafiscales con destinación específica por el hecho de la liquidación, razón por la cual los recaudos derivados de los contratos de régimen subsidiado celebrados por la administradora, deben ingresar a la entidad y excluirlos de la masa de liquidación en la forma como se detalla más adelante.

3. De los recursos así ingresados y de conformidad con lo establecido en los acuerdos 77 y 81 del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, la administradora en liquidación debe disponer del 75% como mínimo, para pagar exclusivamente los servicios de salud a los prestadores de servicios por encima de cualquiera otra obligación sin entrar a hacer parte de la masa de liquidación o el porcentaje que se determine para tal fin por parte del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud; haciendo además la reserva necesaria para pagar los tratamientos en curso o aquellas prestaciones de servicios de salud que se hagan exigibles durante el proceso de liquidación, como lo determina el Decreto 1543 de 1998.

4. Igualmente deben excluirse de la masa los recursos no ejecutados por concepto de promoción y prevención, en el porcentaje determinado por el citado consejo y los cuales deben ser girados al fondo de salud correspondiente.

5. Una vez cancelados los citados créditos, debe procederse de acuerdo con la prelación establecida por el Código Civil, a integrar en la masa de la liquidación el 15% correspondiente de la UPC-S para administración o el porcentaje que para tal efecto determine el CNSSS, con el fin de atender las demás obligaciones en su orden legal, sin perjuicio de aquellas otras que correspondan a la no masa liquidatoria referidas a los gastos de la liquidación, los tratamientos en curso y las atenciones en salud surtidas durante el proceso de liquidación.

3. Observaciones finales.

Las entidades adaptadas que constituyen una dependencia de una entidad con un objeto social diferente, los programas de EPS de las empresas de medicina prepagada, de las compañías de seguros y de las cajas de compensación, se regirán por lo aquí dispuesto en cuanto sea aplicable para el proceso de supresión del programa o dependencia, a efectos de lo cual las determinaciones se adoptarán por los órganos directivos de las sociedades o entidades que correspondan.

De igual manera, debe entenderse que las instrucciones impartidas serán aplicables a los programas de salud que mantengan las empresas del sector solidario cuyo objeto sea multiactivo y en compatibilidad con las normas especiales que les son aplicables.

Para efectos del manejo de los ingresos y gastos de las EPS en liquidación, en cuanto corresponda, deberán observar en materia presupuestal el estatuto orgánico del presupuesto, Decreto 111 de 1996, Decreto 115 de 1996 y 353 de 1998, estos últimos aplicables a las empresas industriales y comerciales del Estado.

Para proceder a los pagos de la entidad en liquidación, el liquidador debe previamente expedir el acto administrativo para reconocer y calificar la totalidad de los créditos, en donde se tendrán en cuenta las indicaciones de la presente circular, haciendo los ajustes a que haya lugar.

Finalmente se advierte que de conformidad con el Decreto 2418 de 1999, debe procederse a la integración de la junta asesora a que se refiere la Ley 510 de 1999, en la cual corresponderá a esta superintendencia la designación de algunos miembros; para lo cual el liquidador deberá informar a este despacho con la debida antelación, no menor a quince días calendario.

En todos los casos, el liquidador deberá enviar mensualmente con destino a esta superintendencia, dirección general de EPS y entidades de prepago o quien haga sus veces, la siguiente información:

• Estado de avance del proceso de la liquidación.

• Estado de avance de afiliados en cualquiera de los regímenes.

• Pagos realizados durante la liquidación por regímenes.

• Dineros recaudados durante el proceso de liquidación por regímenes.

• Actividades a seguir para el adelantamiento de la gestión.

4. Sanciones.

El incumplimiento de las instrucciones aquí impartidas por parte de los liquidadores, dará lugar a su remoción por parte de este despacho, sin perjuicio de las demás sanciones de carácter penal, fiscal o disciplinario que corresponda a otras autoridades.

5. Vigencia.

La presente circular rige a partir de la fecha de su publicación en el Diario Oficial y deroga cualquier instrucción que le sea contraria; en los procesos de liquidación en curso se adoptarán de inmediato las disposiciones aquí contenidas por parte del liquidador, una vez entre en vigencia.

6. Copias.

Copia de esta circular se enviará al Ministro de Salud, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud y a las Superintendencia de Sociedades, de Economía Solidaria y de cajas de compensación, para su conocimiento.

N. del D.: Esta circular externa va dirigida a los liquidadores de las entidades promotoras de salud, de entidades adaptadas, de programas de EPS de las empresas de medicina prepagada y cajas de compensación familiar, de administradoras del régimen subsidiado y contralores y acreedores dentro de los procesos de liquidación de esas mismas entidades o dependencias.

(Nota: Véase Resolución 1947 de 2003 artículo 8° de la Superintendencia Nacional de Salud).

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