Colombia tiene un sistema pensional muy segmentado, junto con Argentina, Paraguay y Venezuela

Revista N° 160, Jul.-Ago. 2010

Entrevista realizada a Carmelo Mesa Lago 

Consultor internacional y profesor de economía  

de la Universidad de Pittsburg  

Los países de América Latina siguen haciendo profundos cambios en sus sistemas pensionales con miras a lograr la mayor equidad y justicia social posible. Un recuento de los sistemas vigentes, los logros, aciertos y dificultades expuso Carmelo Mesa Lago, consultor internacional en el tema y profesor emérito de economía en la Universidad de Pittsburg con una vasta experiencia en los temas de seguridad social a nivel mundial.

En entrevista con Actualidad Laboral, Mesa Lago muestra la situación de Colombia en materia pensional y las posibilidades de mejorar su sistema pensional de acuerdo con la experiencia en diferentes países.

Actualidad Laboral: En materia pensional, ¿cuál es el país en este momento que tiene una mejor cobertura?

Carmelo Mesa Lago: Los países que tienen una mayor cobertura en pensiones son Uruguay, Chile, Costa Rica, Brasil, y Panamá, que oscilan entre 54% y 75%. Colombia tiene tan solo un 27%, algo inferior al promedio latinoamericano, por lo cual es difícil hacer un cálculo exacto de la cobertura, por la segmentación que tiene el sistema, ya que la información que existe es la que ofrece el seguro social y el sistema privado, pero no, otros programas separados.

A. L.: ¿Cuántos países mantienen el sistema pensional que conserva Colombia, es decir, el seguro social y los fondos privados?

CML: Nada más que Perú, y es muy interesante, porque América Latina tuvo una influencia importante en otras regiones del mundo como Europa del Este, y los modelos que más influenciaron fueron los sustitutivos como el de Chile y México o los mixtos como el de Uruguay y Costa Rica, pero nadie copió el modelo de Colombia y Perú, donde dos sistemas compiten entre sí: el público y el privado.

A. L.: En el caso de estos países ¿estos llegan a esta situación por elección o por coyuntura?

CML: La reforma en Colombia la hizo el presidente Gaviria y hubo un fuerte debate a diferencia de Chile, donde la reforma se impuso por el régimen autoritario de Pinochet. En Colombia, el motivo de que existan dos sistemas compitiendo entre sí, fue un compromiso que salió de la discusión, para no suprimir el sistema público (como hizo Chile y otros cuatro países), con el fin de que compitiesen para ver cuál era el mejor.

A. L.: ¿Es posible que estos dos países se vayan a ver avocados en un corto plazo a reformar ese paralelismo?

CML: En Perú, la situación es peor, porque allí el régimen público entró en déficit muy rápidamente. En Colombia, se demoró mucho más, porque tenía mayor reserva e hizo una reforma paramétrica al sistema público que Perú no hizo, lo que le dio un poco más de vida. En Colombia, el sistema público tiene sus reservas prácticamente agotadas, lo que constituye una carga para el fisco, y teóricamente tiene solidaridad social; mientras que el sistema privado no tiene solidaridad y una cuenta individual; el afiliado se puede cambiar del uno al otro, generando incertidumbre esa posibilidad de traslado.

En Perú, los cambios son más restringidos que en Colombia.

A. L.: ¿Cuál es el esquema pensional que predomina en los países más desarrollados?

CML: Es el público. Los países de Europa Occidental, Estados Unidos, Canadá, Australia y Nueva Zelandia, entre otros, tienen programas públicos.

En Inglaterra, bajo el gobierno de Margaret Tatcher, hubo una opción de salirse parcialmente a planes complementarios. En Europa Oriental, los países que eran antes socialistas, se dividieron entre los que adoptaron el modelo chileno sustitutivo, y los que optaron por el modelo mixto al estilo de Uruguay.

A. L.: ¿A qué se refiere con sistema mixto?

CML: En Colombia hay un sistema privado y uno público separados; un sistema mixto combina elementos de los dos: un pilar público que paga la pensión básica y un pilar privado con cuentas individuales que paga una pensión complementaria. Pero existe una diferencia grande entre los sistemas mixtos, por ejemplo en Costa Rica el pilar público paga la pensión fundamental y el pilar privado una pequeña adición, mientras que en otros países como Argentina cuando tenía el modelo mixto, el pilar público pagaba una pensión básica y el privado la principal, pero eso se acabó porque el sistema es completamente público desde el año 2008.

A. L.: ¿Con la última reforma chilena, se podría decir que el país se arrepiente del sistema privado de capitalización?

CML: Chile no se arrepintió del sistema de capitalización que es básicamente el que se mantiene. Lo que Chile hizo bajo la “re-reforma” en el gobierno de Bachelet en 2008, fue infundir solidaridad social a un sistema que era muy inequitativo porque carecía de solidaridad social endógena; si había algo de solidaridad era a través del Estado. La “re-reforma” del 2008, creo una pensión básica universal; antes había una pensión asistencial pero solo la recibían parte de los pobres, pues, existía una lista que dependía de los recursos fiscales, si se moría un pobre pasaba otro a sustituirlo, pero no podían sobrepasarse de ese número. La “re-reforma” de Bachelet instituyó una pensión básica universal para todos los pobres a más de un aporte solidario estatal para que las pensiones bajas pudieran ser mejoradas. Además infundió una mayor equidad de género, dando a las mujeres un bono por cada hijo nacido, que equivale a un año de cotización; antes cuando la mujer dejaba el trabajo para atender a los hijos no recibía ningún crédito por esto; también la cuenta individual puede dividirse entre los dos cónyuges, porque si el hombre se divorciaba, la mujer quedaba indefensa, y ahora tienen la posibilidad de dividirla. De manera que estas reformas mejoraron la solidaridad social en el sistema chileno, incrementando el componente público, porque tanto las pensiones básicas que cubren a la población pobre y de bajo ingreso, como el aporte solidario son pagados por el Estado.

A. L.: ¿En el caso Argentino la forma en que los fondos privados fueron transferidos al sistema público fue sin ningún tipo de consenso, de una manera arbitraria? 

CML: Hay que distinguir dos etapas en Argentina. La primera fue durante la crisis de 2001, que fue horrible; pues, el entonces Secretario de Previsión Social que había sido funcionario de la OIT, Alfredo Conte Grand, organizó una mesa de discusión en la cual participaron todos los sectores clave: los sindicatos, los empleadores, las administradoras de pensiones, etc. En 2007, se promulgó una reforma parcial que no cerró el sistema privado, pero permitió que los asegurados que se habían pasado del sistema público al privado pudiesen regresar al público, lo que antes no era permitido; además, los asegurados indecisos que antes eran asignados automáticamente al sistema privado fueran asignados de igual manera al sistema público; también la reforma de 2007, incluyó elementos solidarios en el sistema, redujo la comisión administrativa, etc. Ahora bien, cuando la reforma del 2007, permitió a los asegurados cambiarse del sistema privado al público, había once millones y medio de afiliados al sistema privado de los cuales dos y medio se fueron al sistema público, pero se quedaron nueve millones en el privado, lo cual se interpretó como una forma de votación porque ellos tenían la opción de pasarse y decidieron quedarse. La segunda etapa fue con la reforma de 2008, que se hizo sin ningún debate ni diálogo social previo.

A. L.: Y entonces, ¿qué paso con el sistema de los fondos privados?

CML: Los fondos privados se cerraron en noviembre del 2008, y el gobierno traslado al sistema público a nueve millones de asegurados y 30.000 millones de dólares más las cotizaciones anuales que son como unos 4.500 millones, sin aprobación ni consenso de los afectados. En principio yo no tengo problema en que se cambie un sistema privado a uno público pero siempre que se consulte a los asegurados y se les otorgue las garantías necesarias, el problema es que en Argentina se tomó toda esa plata y se puso en el pote común del fondo público, sin consultas ni garantías. Esto ha representado una ayuda considerable para el Estado, porque del fondo público toma recursos para pagar la deuda pública, estimular la economía en crisis, etc. La ley “garantiza” que el gobierno pagará pensiones mejores que en el sistema privado lo cual es muy difícil de determinar porque no se sabe realmente cuánto hubiera sido la pensión en el sistema de capitalización; esto fue simplemente una argucia legal para que los asegurados traspasados se quedaran más tranquilos. Yo predije que ese traspaso sin consulta iba a generar muchos pleitos judiciales, porque la cuenta individual pertenecía a los asegurados y el Estado no debió transferirla sin el consentimiento de los dueños de dichas cuentas; ya que hay una vieja tradición en Argentina donde la Corte Suprema interviene y le otorga el derecho a los asegurados y estamos hablando de más de 30.000 millones de dólares; en los años 80 hubo un problema similar que le costó al Estado 9.000.000 millones de dólares.

A. L.: En el caso de Colombia y ante el cambio de presidente que probablemente realice reformas, ¿en qué sentido deberían orientarse?

CML: Colombia tiene un sistema muy segmentado, junto con Argentina, Paraguay y Venezuela. Es cierto que en Colombia antes de la reforma había miles de programas de pensiones y eso se redujo, pero aun así, quedaron muchos y el problema se agrava porque hay también segmentación por provincias y municipios; no hay solo diferenciación por profesiones, sino también, segmentación territorial. Esto tiene un impacto negativo en los principios generales de la seguridad social, como la igualdad de trato, porque existen programas con condiciones de acceso y prestaciones muy diferentes, cada programa tiene su propio consejo administrativo y eso aumenta el costo; también afecta la solidaridad social porque esos programas separados reciben beneficios fiscales regresivos, y además perjudica al financiamiento, porque la mayor parte de esos programas separados han quebrado actuarialmente y algunos financieramente. Por ello el presidente electo debería tratar de unificar lo más posible el sistema.

A. L.: ¿Y se mantendrían los dos regímenes?

CML: Yo creo que si se va a hacer una “re-reforma” en Colombia, es mejor que se haga de manera global en vez de a retazos, porque eso sería un problema; si se va a invertir tiempo y esfuerzos en discusiones políticas es aconsejable acometer el cambio de manera comprensiva. Lo ideal sería establecer un sistema mixto con diferentes pilares en que haya una pensión asistencial focalizada en los pobres, una pensión pública básica mínima y una complementaria basada en la capitalización individual.

A. L.: ¿Sería parecido al sistema chileno actual?

CML: No, porque la pensión mínima en Chile es pagada en parte por cotizaciones, pero si el asegurado no acumula lo suficiente en su cuenta individual, el Estado le paga la diferencia, y dicha pensión es gestionada por las administradoras privadas. Yo propongo dos pilares públicos, uno asistencial para las pensiones de los pobres y otro de pensiones mínimas garantizadas para toda la población, y un tercer pilar de pensiones complementarias privado. En Costa Rica están los tres pilares, pero todos gestionados por el seguro social; el Estado financia el pilar asistencial pero transfiere los fondos al seguro social, aquí eso sería difícil, debido a la segmentación existente. En Colombia el primer pilar sería financiado y administrado por el Estado; el segundo financiado en parte por cotizaciones y en parte por el Estado, y podría ser administrado por el seguro social pero unificado, y el tercero, privado, sería manejado por los distintos tipos de administradoras que existen actualmente. Otra cosa muy importante, es que Colombia tiene un sector informal grande (43% de la fuerza de trabajo) y cualquiera que sea la reforma que se haga hay que intentar incorporar a ese sector, lo cual requiere flexibilidad y esquemas especiales en que se adapten las pensiones a las cotizaciones. Además, en Costa Rica y Chile, a los trabajadores por cuenta propia pobres o de bajo ingreso, el Estado les financia la cotización del empleador, lo cual es un aliciente para la afiliación del sector informal.