Colpensiones la nueva administración del régimen de prima media

Revista Nº 171 Mayo-Jun. 2012

Luis Adolfo Díaz Granados 

Gerente Jurídico y de Servicios de Codess 

Antecedentes

Como antecedente hay que recordar que la Ley 90 de 1946 creó el Instituto Colombiano de Seguros Sociales, el cual en el año de 1966 asumió el seguro económico de pensiones, surgiendo como una alternativa de modernización que permitía atender de manera más eficiente y universal la realidad socioeconómica del país. Este instituto fue creado como una entidad autónoma de derecho social, con personería jurídica independiente y con patrimonio autónomo. Es de resaltar que según las disposiciones de la precitada Ley 90 de 1946, la vigilancia de este instituto estaba en cabeza de la Superintendencia Bancaria.

Bajo este contexto se inició la era del Instituto Colombiano de Seguros Sociales en materia de seguros económicos, aunque su debut se vio enlodado por el antecedente problemático que en materia económica revistió la cobertura de los riesgos de enfermedad común y maternidad, principalmente en razón del déficit presupuestal derivado del atraso en el pago de los aportes estatales, el cual se dice que para el año de 1958 se aproximaba a los 20 millones de pesos.

Dentro de este recuento histórico, cabe mencionar que el Instituto Colombiano de Seguros Sociales más delante cambiaría su denominación a Instituto de Seguros Sociales según lo previsto por el Decreto 1650 de 1977, norma que adicionalmente consagró que las actividades concernientes a los seguros sociales obligatorios eran de utilidad pública e interés social y constituían un servicio público orientado y dirigido por el Estado. De igual forma, este decreto estipuló que el Instituto de Seguros Sociales funcionaría en adelante como un establecimiento público con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, sometido a la dirección y coordinación del Consejo Nacional de Seguros Sociales Obligatorios.

Con respecto al sector público, la Ley 6ª de 1945 estableció que el Gobierno procedería a organizar la Caja de Previsión Social de los Empleados y Obreros Nacionales, con lo cual se creó Cajanal como un establecimiento público, con personería jurídica autónoma, vinculada al Ministerio del Trabajo y Seguridad Social y a cuyo cargo estaría el reconocimiento de las prestaciones oficiales especialmente la pensión vitalicia de jubilación, la pensión de invalidez y el seguro por muerte, entre otras.

Por su parte, la Ley 82 de 1912 creó la Caja de Auxilios en los ramos Postal y Telégrafos, la cual tenía a su cargo el reconocimiento para los trabajadores de estos sectores, de la pensión de jubilación y de los auxilios por muerte e invalidez, entre otros.

Más adelante en virtud de lo estipulado por el Decreto 2661 de 1960, esta caja cambiaría su denominación a Caja de Previsión Social de Comunicaciones, Caprecom, convirtiéndose en un establecimiento público con autonomía jurídica, administrativa y patrimonial, y con la entrada en vigencia del Decreto 3267 de 1963, asumió el reconocimiento de las prestaciones sociales y los servicios asistenciales de sus empleados, de los del Ministerio de Comunicaciones, la Administración Postal Nacional, la Empresa Nacional de Telecomunicaciones y del Instituto Nacional de Radio y Televisión.

Con la Ley 314 de 1996, Caprecom se transformó en una empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonio independiente y vinculada al Ministerio de Comunicaciones.

Así las cosas, se llega a un sistema general de pensiones previsto por la Ley 100 de 1993, el cual comprende un régimen de prima media con prestación definida y un régimen de ahorro individual con solidaridad, siendo el primero según las disposiciones de dicha norma, administrado por el Instituto de Seguros Sociales y por las cajas, fondos o entidades públicas de seguridad social que existían al 23 de diciembre de 1993, mientras subsistan.

Creación de Colpensiones

Bajo objetivos de sostenibilidad económica, eficiencia, economía, universalidad y modernización, se procura mantener la gestión pública dentro del régimen de prima media con prestación definida. Por esta razón con la Ley 1151 del 2007, Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, se adoptaron medidas en este sentido y para tal fin se ordenó la creación de la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, y a su vez la liquidación de Cajanal, Caprecom y del Instituto de Seguros Sociales.

De esta manera, se mantiene un régimen de prima media con prestación definida bajo una administración pública a cargo de Colpensiones, entidad que surge dentro de un contexto muy similar al que existía cuando surgió el Instituto Colombiano de Seguros Sociales, incluso compartiendo algunos de los objetivos en los cuales se fundamentó su creación, especialmente aquellos referidos a la eficiencia y modernización.

Algunas estadísticas indican que aproximadamente en la actualidad el régimen de prima media con prestación definida cuenta con una población cercana a los de 978.367 pensionados dentro de los cuales se tiene que 717.358 son pensionados por vejez, 42.472 son pensionados por invalidez y 218.535 reciben pensión por sobrevivencia. De igual forma, se indica que el régimen tiene un total de 6.452.976 afiliados, de los cuales 1.971.818 son cotizantes activos y 4.481.158 están inactivos.

Es importante tener en cuenta que el Instituto de Seguros Sociales fue una entidad que funcionó por más de seis décadas y dentro de su larga existencia se resaltan los problemas administrativos, su alto costo de funcionamiento, la descapitalización, los atrasos tecnológicos, el agotamiento de sus reservas, sin contar los problemas de corrupción, los 84.000 procesos judiciales y cerca de 100.000 tutelas que afronta. Bajo esta perspectiva se tiene que entre los años 2002 y 2010 el Instituto de Seguros Sociales pagó más de 153.110 millones de pesos por concepto de indexaciones e intereses moratorios derivados de acciones jurídicas perdidas. De igual forma, se tiene referencia de que el patrimonio de la entidad en el año 2010 fue negativo, pues presentó una pérdida de 3.3 billones de pesos.

Lo anterior es una clara muestra de la insostenibilidad del Instituto de Seguros Sociales en los términos que venía ejecutando su papel como administradora del régimen de prima media, y a su vez una clara evidencia de la necesidad de contar con una administradora moderna y eficiente que contribuya a la viabilidad del régimen, que mejore el servicio y que genere la anhelada atención con calidad, eficiente y pronta ante las necesidades y requerimientos de sus afiliados.

De esta manera, la Ley 1151 del 2007 creó a Colpensiones como una empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, vinculada al Ministerio de Protección Social, cuyo objeto consiste en la administración estatal del régimen de prima media con prestación definida y de los beneficios económicos periódicos, BEP.

Frente al modernismo que ofrece esta nueva administradora, desde sus presupuestos iniciales, se observa que en los procesos de reconocimiento y atención cuenta con plataformas informáticas diseñadas para este propósito que han unificado información, con bases de datos que han permitido un alto porcentaje de digitalización de los archivos del Instituto de Seguros Sociales, con lo cual se pretende lograr prontamente los objetivos de eficiencia y modernización en la administración del régimen.

Más adelante, mediante el Decreto 4121 del 2011, se cambió la naturaleza jurídica de Colpensiones y se desarrolló de manera más detallada su objeto, otorgándole el carácter de empresa industrial y comercial del Estado, organizada como entidad financiera de carácter especial y vinculada al Ministerio de Trabajo. En cuanto a su objeto, el Decreto 4121 hace referencia a que comprende la administración estatal del régimen de prima media, las prestaciones especiales que las normas legales le asignen y la administración del sistema de ahorro de los BEP.

En la Ley 1151 no se realizó mención con respecto a la supervisión y vigilancia, pero el Decreto 4121 sí estableció expresamente que estará a cargo de la Superintendencia Financiera de Colombia, quien en cumplimiento de sus objetivos legales propenderá para que Colpensiones cumpla en debida forma con las funciones legales establecidas.

En lo que concierne a su naturaleza de entidad financiera de carácter especial, cabe resaltar que el Decreto 4121 le otorga esa calidad en razón de la captación de recursos del público, concretamente provenientes de los ahorradores del sistema de los BEP. Para tal fin, dichos recursos deben ser administrados por entidades autorizadas y vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia, por tal motivo se somete a esta vigilancia, a las disposiciones del precitado Decreto 4121 del 2011, del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y de sus propios estatutos.

En síntesis, la vigilancia de la Superintendencia Financiera faculta a Colpensiones para manejar el sistema de ahorro para aquellas personas que devengan menos de un salario mínimo y que en razón de su falta de capacidad de pago solo cuentan con la alternativa de los BEP para la protección frente al riesgo de vejez. De esta manera, al ser una entidad financiera de carácter especial, puede hacer directamente operaciones, captar y manejar el ahorro y tener estándares de manejo de una entidad de esta naturaleza, facultades necesarias para la implementación y desarrollo de los BEP en Colombia.

Bajo este escenario surge Colpensiones, con grandes retos, principalmente los de administrar un régimen pensional decaído y criticado, y gestionar los BEP como una oportunidad para avanzar hacia la consolidación del principio de universalidad dentro del sistema general de pensiones, objetivo imposible de lograr únicamente a través de la cobertura fundamentada en la pensión de vejez, pero debe estructurarse de manera que no se afecte la sostenibilidad financiera del sistema ni se incremente el problemático pasivo pensional que existe actualmente en Colombia.

El régimen de prima media

El régimen de prima media no desaparece como se ha afirmado en algunas ocasiones, lo que desaparece es la entidad que venía principalmente encargada de su administración, dicha labor va a ser asumida por Colpensiones.

El sistema general de pensiones, dentro del régimen de prima media continuó con aquellas problemáticas especialmente económicas que traía el Instituto de Seguros Sociales y que con el paso del tiempo y sumado a otros factores, convirtieron a esta administradora en una entidad inviable que acrecentaba aún más la problemática de este régimen pensional.

No hay que olvidar que lo que está ocurriendo hoy dentro del sistema general de pensiones ya ocurrió en materia de salud y de riesgos profesionales, donde se dejó de lado la administración del Instituto de Seguros Sociales y se dio cabida a unas nuevas entidades tales como La Nueva EPS en salud y Positiva Compañía de Seguros en Riesgos Profesionales, en ambos casos respondiendo a los criterios de eficiencia y modernización, pero manteniendo la gestión pública dentro del sistema integral de seguridad social.

Por lo anterior, es difícil entender por qué la modernización y el giro hacia la eficiencia de la administración pública dentro del sistema general de pensiones tomaron tanto tiempo.

En concordancia con lo anterior, también hay que mencionar que se aproxima una nueva reforma pensional en el país, incluso ya se habla en el Gobierno que el norte de dicha reforma además de garantizar la sostenibilidad económica del sistema, va a ser la ampliación de la cobertura. Como visión política debe ser así y no se puede desconocer que es un fin loable e ideal para la sociedad colombiana. Posiblemente, desde la perspectiva económica la reforma va a implicar un aumento de la edad y de las semanas, e incluso podría llegar a pensarse en reformar lo que concierne a la cotización.

Con lo que respecta a la cobertura, hay que reconocer que aunque se han hecho valiosos esfuerzos en cuanto a la formalización del empleo, la ampliación de la protección del sistema general de pensiones no se dará a través de pensiones sino a través de los BEP, por tal razón la verdadera trascendencia de la reforma pensional que se avecina debe estar ceñida al desarrollo de estos para lograr ese gran principio de la universalidad.

Así mismo, hay que tener en cuenta que Colpensiones administrará los BEP, por lo tanto de su gestión eficiente dependerá que pase a la historia como la entidad que amplió la cobertura y que logró, por lo menos en gran medida, avanzar en el cumplimiento del principio constitucional de universalidad, generando una protección para la sociedad colombiana más incluyente frente al riesgo de vejez.

Así las cosas, el sistema general de pensiones mantiene su esencia de concurrencia de gestión pública y gestión privada, y por su parte el régimen de prima media se mantiene intacto en cuanto a la naturaleza jurídica de su administración y las condiciones que en materia de afiliación, cotización, riesgos cubiertos y prestaciones económicas contiene hasta la fecha.

Así por ejemplo, cambió el administrador que sigue siendo público, pero continúa el régimen, incluso con los problemas que históricamente ha ostentado tales como su insostenibilidad financiera y su inequidad especialmente en razón de que según datos de Fedesarrollo, el 80% de los subsidios están destinados al 20% más rico de la población, sin contar con los reconocimientos de pensiones bajo regímenes especiales, en gran medida como consecuencia del fenómeno denominado “judicialización del sistema”.

Por su parte, las autoridades públicas especialmente el Ministerio de Trabajo y las directivas de Colpensiones, han manifestado en varias oportunidades que los procesos legales, las tutelas, las solicitudes de pensión y los compromisos que tenía a su cargo el Instituto de Seguros Sociales, serán cumplidos de cabalidad por Colpensiones.

Si bien es cierto, se tiene una parte de tranquilidad y normalidad en la transición del Instituto de Seguros Sociales a Colpensiones, también lo es que no se trata de un proceso fácil y que sobre la marcha se pueden llegar a generar dificultades e inconvenientes, por ejemplo, aquellas derivadas de las miles de historias laborales físicas no digitalizadas que tenía el Instituto de Seguros Sociales y que en este período de relevo, son documentos de especial importancia y de vital cuidado, dada la imposibilidad o la dificultad que reviste su reconstrucción, con lo cual se espera que el proceso de eficiencia y modernización inicie teniendo en cuenta estos detalles que aunque parecen meramente administrativos o logísticos, revisten tal importancia que pueden llegar a afectar el reconocimiento de un derecho pensional de algún afiliado.

Es de resaltar que otras autoridades han manifestado su preocupación frente a la magnitud del proceso, es así como la Procuraduría General de la Nación informó que realizará un estricta vigilancia del proceso, con el fin de garantizar los derechos de los afiliados y pensionados, norte que debe ser prioridad en dicha transición.

Como conclusión, se puede establecer que desde lo formal están dadas las condiciones para que Colpensiones arranque su operación como administradora del régimen, pero debe tenerse mucho cuidado en no trasladar los problemas operativos y administrativos que tenía el Instituto de Seguros Sociales, de esto dependerá su eficiencia y gestión moderna, de lo contrario se continuaría con las mismas problemáticas que fundamentaron la extinción de la anterior administración y la creación de una nueva entidad.

Por su parte, el régimen de prima media se mantiene y espera, que a partir de los avances tecnológicos que evidencia la nueva administración, se generen mejoras para los usuarios y la simplicidad y agilidad en los trámites, como preliminarmente se puede observar en materia de consulta y certificación de la historia laboral, la cual está soportada por una nueva plataforma tecnológica y con una moderna red de oficinas donde se podrá resolver cualquier inquietud al respecto.

Colpensiones y los BEP

El Acto Legislativo 1 del 2005 estableció la posibilidad de conceder los beneficios económicos periódicos inferiores al salario mínimo a personas de escasos recursos económicos que no cumplan las condiciones para adquirir un derecho pensional, con lo cual se reconoció la imposibilidad de lograr la universalidad a partir de los regímenes pensionales establecidos con la Ley 100 de 1993. En esta línea se descarta por el momento, la alternativa de reconocer pensiones por debajo del salario mínimo, como sucede en otros países de Latinoamérica (el caso de Uruguay), debido al alto costo político que esta medida generaría, sin contar con el impacto adverso para la sociedad en lo que concierne a subsistencia y vida digna.

Así las cosas, bajo las previsiones de la Ley 1151 del 2007, se le atribuye a Colpensiones la administración de los BEP, establecidos como un mecanismo que le permitirá a las personas sin capacidad de pago, ahorrar a través de unas cuentas, para que junto a las cotizaciones que se tuvieran con anterioridad en el Instituto de Seguros Sociales o en fondos privados de pensiones, más un subsidio que otorgará el Estado, se reconozca una mesada periódica inferior al salario mínimo.

Para tal fin, también se le atribuyó a Colpensiones la calidad de entidad financiera de carácter especial vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia, con el fin de facultarla legalmente para poder ejecutar esta función.

Los BEP no han sido reglamentados a la fecha, y en este momento conviene reflexionar y poner de presente algunos aspectos que merecen un especial análisis para lograr la ampliación de cobertura y de protección para la población de escasos recursos económicos, imposibilitada por esta razón para adquirir un derecho pensional. De esta manera, la reglamentación que debe estar por expedirse, debe ser una herramienta clara, detallada y completa, que le facilite a Colpensiones su administración, en este frente de negocio, y así lograr ese anhelado objetivo de universalidad.

Quedan sin embargo muchos aspectos en los cuales se desconoce cómo van a entrar a operar estos BEP, a título de ejemplo se pueden mencionar algunos interrogantes tales como: ¿Los BEP van a ser vitalicios o temporales? ¿Se traslada a los miembros del núcleo familiar ante la muerte del titular? ¿Cómo se impide que los BEP incentiven la informalidad laboral? ¿Cómo se determina su monto? ¿Cómo se financian los subsidios del Estado? ¿Cuál es la proporción del subsidio del Estado? ¿Solo se establecerán para personas con cotizaciones anteriores al sistema general de pensiones o también para aquellos que nunca han cotizado? ¿Con los BEP desaparece la indemnización sustitutiva y la devolución de saldos?

Por lo pronto, se reitera que esta es la oportunidad más grande que tiene Colpensiones de pasar a la historia como una administradora eficiente y moderna que amplió la cobertura del sistema general de pensiones, que aunque no se dé a través del reconocimiento de pensiones sino a través de los BEP, hay que reconocer que genera en alguna medida protección para la población más pobre y vulnerable que en muchos casos se encuentra desamparada ante el riesgo de vejez, en razón de que nunca tuvo la posibilidad de cotizar a un régimen pensional o que cotizando por muchos años no alcanzó las condiciones exigidas por el régimen pensional para reconocerle una pensión, razón por la cual se le concede una indemnización sustitutiva o la devolución de saldos, ambas figuras insuficientes para afrontar este riesgo.

Los BEP han pasado desapercibidos desde su consagración en el Acto Legislativo 1 del 2005, incluso han pasado ya casi siete años desde su creación y no han entrado a operar, pero hoy ante el inicio de Colpensiones, se convierten en la esperanza de muchos colombianos y para tal fin, el papel de su administración y de la reglamentación que se expida, será vital para evitar fenómenos adversos o contrarios a las finalidades pretendidas tales como el puro asistencialismo, incentivos para la informalidad laboral o discriminación dentro la de misma población pobre y vulnerable. Se espera entonces que cerca de nueve millones de personas que alguna vez cotizaron al sistema general de pensiones y dejaron de hacerlo, puedan obtener un subsidio parcial cumpliendo las condiciones establecidas para tal fin, que les permita asegurar un ingreso mensual para su vejez.

Colpensiones y la UGPP

Colpensiones reemplazará la gestión que venía siendo ejercida por el Instituto de Seguros Sociales, Cajanal y Caprecom, reconociendo las pensiones y demás prestaciones de las personas que se encontraban afiliadas a estas entidades.

Con respecto a la gestión de Colpensiones las normas no son claras, pero del Decreto 4488 del 2009 se pueden extraer algunas conclusiones que permiten definir su competencia: i) Asume el reconocimiento de las pensiones y prestaciones económicas de los afiliados del Instituto de Seguros Sociales que se causen con posterioridad a la recepción de estos afiliados a Colpensiones. ii) Asume la administración de los derechos pensionales y prestaciones económicas ya reconocidas por el Instituto de Seguros Sociales. iii) Asume el reconocimiento de las pensiones y prestaciones económicas a cargo de Cajanal y Caprecom que se causen con posterioridad a la liquidación de estas entidades, siempre que el afiliado no haya cumplido el tiempo y la edad requeridos para su derecho pensional, o que cumpliendo la edad no tenga el tiempo de servicio. iv) Asume la administración de los BEP.

Con relación a la liquidación del Instituto de Seguros Sociales, se habla de que este no será liquidado y que continuará sus labores para sanear algunos procesos que deben entregarse a Colpensiones y, por lo tanto, se necesita en alguna medida de su continuidad temporal para no trasladar esos problemas a la nueva administración, lo cual evidentemente es acertado y razonable siempre y cuando se defina con claridad el papel del instituto y su temporalidad y no una coexistencia indefinida de la antigua y la nueva administradora.

De otro lado, la Ley 1151 del 2007 también creó la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, como una entidad de carácter técnico, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, la cual dentro del régimen de prima media asumió el reconocimiento de pensiones, bonos pensionales y auxilios funerarios ya causados, y que se encontraban a cargo de las administradoras del régimen del orden nacional y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación.

Frente al tema de Cajanal y Caprecom, teniendo en cuenta la concurrencia de la gestión de Colpensiones y de la UGPP, se puede llegar concluir especialmente a partir del Decreto 5021 del 2009, en cuanto a las competencias de cada una de esas entidades que: i) La UGPP asume el reconocimiento de los derechos pensionales y prestaciones económicas ya causadas antes de la liquidación de Cajanal y Caprecom. ii) La UGPP asume la administración de los derechos pensionales y prestaciones económicas que se hayan reconocido por Cajanal y Caprecom. iii) Colpensiones asume el reconocimiento de los derechos pensionales y prestaciones económicas que se causen con posterioridad a la liquidación de Cajanal y Caprecom.

En este aspecto es importante resaltar que cuando el derecho está causado el reconocimiento y administración está a cargo de la UGPP, cuando no está causado, continuará la administración a cargo de Colpensiones y, una vez se adquiera el derecho, dicha administradora será la encargada de su reconocimiento pensional.

Conforme a lo anterior, se entiende que la gestión de la UGPP dentro del régimen de prima media es temporal, en razón a que no está administrando derechos pensionales que hasta ahora se están causando o recibiendo nuevos afiliados, por lo tanto, una vez se terminen aquellos derechos pensionales ya causados que va a reconocer o que continuará con su reconocimiento, y desaparezcan definitivamente las administradoras exclusivas de servidores públicos del régimen de prima media del orden nacional o de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, terminará su papel dentro del sistema general de pensiones, quedando solo a su cargo lo que concierne a contribuciones parafiscales del sistema de protección social y así mismo, quedará únicamente Colpensiones en lo que respecta a la administración del régimen de prima media.

Reflexión final

Colpensiones tiene a su cargo una responsabilidad muy grande dentro del sistema general de pensiones y de cara al país, es la encargada de sacar adelante un régimen pensional decaído y en crisis, pero cuenta con herramientas para hacerlo y generar a su vez, una administración moderna y eficiente que redunde en beneficios para los afiliados y especialmente amplíe la cobertura llegando a la población más pobre y vulnerable.

La transición del Instituto de Seguros Sociales a Colpensiones no va a ser un proceso fácil, los enormes problemas estructurales que venían de la administración anterior tales como la compleja e ineficiente carga administrativa y el alto grado de sindicalización, politización, procesos judiciales y hasta corrupción, constituyen un punto de arranque muy difícil.

No obstante, se ha dispuesto de una entidad con una estructura más liviana, mayor tecnología y con el carácter de entidad financiera especial, de esta manera Colpensiones tiene todas las condiciones para lograr los objetivos de eficiencia y modernidad, y en lo que respecta a la ampliación de la cobertura requiere de una adecuada reglamentación en materia de los BEP, función que a mi juicio, se convierte en el pilar más importante que hoy ostenta el principio de universalidad dentro del sistema general de pensiones en Colombia.

Era necesaria la mejor utilización económica y social de los recursos administrativos, financieros y técnicos, la prestación de un servicio adecuado, oportuno y eficiente, es decir, una real cultura de servicio, pero la salvación del régimen de prima media demanda otras reformas estructurales que hagan definitivamente sostenible económica y administrativamente este sistema pensional.