Comentarios sobre las reformas al proceso de extradición: hacia la efectividad en la cooperación internacional

Revista Nº 62 Ene.-Mar. 2018

Digna M. Atencio Bonilla 

Profesora e Investigadora del Instituto de Estudios e Investigación Jurídica (INEJ) 

Asistente de Magistrado, Sala Segunda de lo Penal, Corte Suprema de Justicia. 

(Panamá) 

Sumario

El presente artículo se dirige al estudio de la reciente reforma a la institución de la extradición en el marco del derecho penal de Panamá, bajo la aplicación de principios como son la separación de poderes, la inmediación, la concentración y la oralidad, así como las distintas implicaciones que tiene este mecanismo de cooperación internacional en el orden judicial y legal. 

Temas relacionados

Extradición; control jurisdiccional de la extradición; Estado requirente; Estado requerido; ejecución de la extradición; procedimiento simplificado de entrega; detención con fines de extradición. 

Introducción

La extradición es un mecanismo de cooperación internacional entre Estados que permite la comparecencia de la persona que se ha sustraído del alcance de la justicia penal para que sea procesada o se haga efectivo el cumplimiento de la sanción, luego de haber sido declarado culpable y condenado en un juicio con todas las garantías procesales.

Se trata de un proceso administrativo con control judicial ante la esfera penal, para garantizar los derechos fundamentales del requerido. Con la implementación del modelo penal acusatorio(1), se hizo un cambio trascendental en el trámite de estos negocios en la vía judicial: del modelo mixto en el que el procedimiento era totalmente escritural a la realización de audiencias ante las autoridades jurisdiccionales para decidir todas y cada una de las solicitudes de las partes.

I. Marco Legal y Objetivo

De conformidad con el Código Procesal Penal, la extradición se rige por los tratados, ya sean bilaterales o multilaterales, en los que la República de Panamá sea parte; en ausencia de estos por las disposiciones de esa ley procedimental o por el Principio Universal de Reciprocidad Internacional.

Se concede para el propósito del procesamiento judicial o para el cumplimiento de una condena con respecto a un delito extraditable, es decir, por delito común, con lo que se excluye la posibilidad de la entrega del individuo por razones que obedezcan a factores de carácter político.

II. Las autoridades que intervienen

Al tratarse de un tema de cooperación internacional, en este proceso intervienen autoridades supranacionales y nacionales. Se distinguen en el primer grupo los siguientes:

1. Estado Requirente. Es quien solicita la entrega del extraditable, aquella persona que es objeto de un proceso de extradición o también, en quien se reúnen las condiciones para ser sujeto de un proceso de extradición, ya sea que se trate de un imputado o sancionado.

El Estado solicitante es representado por su Agente diplomático, excepcionalmente por medio de su agente consular o el de una nación amiga.

2. Estado Requerido. Es a quien se le solicita que entregue al extraditable para su juzgamiento o el cumplimiento de la sanción, según el caso.

Respecto de las autoridades a nivel local, intervienen:

1. El Órgano Ejecutivo, a través de la Dirección General de Asuntos Jurídicos y Tratados del Ministerio de Relaciones Exteriores, que es la autoridad central designada por el Estado panameño para estos procesos.

2. El Órgano Judicial ejerce el control jurisdiccional por medio de los magistrados de la Sala Segunda de lo Penal de la Corte Suprema de Justicia, el Tribunal Superior de Apelaciones y los Jueces de Garantías del Primer Distrito Judicial(2).

3. La Procuraduría General de la Nación y la Fiscalía Superior de Asuntos Internacionales.

4. Oficina Central Nacional de Interpol Panamá, a través de la Dirección de Investigación Judicial (DIJ en lo sucesivo).

5. Servicio Nacional de Migración del Ministerio de Seguridad.

III. Procedimiento de Extradición Pasiva

A. De la solicitud del Estado requirente

El Estado requirente presentará, por conducto del respectivo agente diplomático, por su agente consular o el de una nación amiga, ante la Dirección de Asuntos Jurídicos y Tratados la nota verbal(3) solicitando la detención provisional de la persona requerida con fines de extradición, documento en el que deberá expresar la promesa formal de presentar la solicitud de extradición dentro del término de sesenta días, contados a partir de la detención de la persona requerida.

En esta fase inicial se requiere, para sustentar la solicitud de detención preventiva, que se acompañe con la nota verbal la orden de arresto o detención emita por la autoridad del Estado requirente y, dependiendo de la etapa del proceso, documentación que permita al Tribunal valorar la situación jurídica del requerido, por ejemplo, si se trata de una persona que haya sido condenada, copia de la sentencia ejecutoriada; si fuere un imputado, copia de la orden de arresto y del auto de enjuiciamiento o de prisión preventiva; o una relación precisa de los hechos constitutivos del delito imputado, cuando no aparezcan en los documentos señalados en los numerales precedentes, que incluya una descripción de los actos u omisiones que constituyen dicho delito, una indicación del momento y lugar de su comisión y el grado de participación de la persona requerida, además los datos especiales que permitan establecer la identidad, nacionalidad y posible ubicación de la persona reclamada.

Es importante destacar que la solicitud de extradición y los documentos que la apoyan, así como cualquier documento u otros materiales suministrados en el proceso por la autoridad requirente, deberán estar autenticados por el agente consular panameño correspondiente o por el representante diplomático o consular de una nación amiga(4) o con la legalización impresa por la vía de apostilla(5), cuando ello sea posible.

La Dirección de Asuntos Jurídicos y Tratados, una vez recibida la solicitud de detención provisional con fines de extradición, si considera que es procedente, la remitirá a la Fiscalía Superior de Asuntos Internacionales de la Procuraduría General de la Nación(6), entidad que ordenará la aprehensión de la persona requerida y de todos aquellos artículos, bienes u objetos que pudieran ser considerados como pruebas o provenientes del delito.

La orden de aprehensión se gira a través de una resolución motivada, la cual es comunicada a la Dirección de Investigación Judicial que es la sede de Interpol Panamá, ente que lleva a cabo la captura del requerido, y al Servicio Nacional de Migración, esta última para que tome las medidas en los controles migratorios en el territorio nacional para impedir la salida del requerido.

También puede ocurrir que las autoridades del Servicio Nacional de Migración se percaten de la presencia del extraditable en nuestro territorio nacional a través de la alerta roja(7), evento en el que deberá poner en conocimiento a las autoridades de Interpol Panamá y de la Cancillería, para que esta última a través de la vía diplomática haga las comunicaciones respectivas al Estado requirente y se inicien los trámites para solicitar la detención provisional.

En este caso, como no se ha girado la orden de aprehensión, la DIJ debe, por motivo de la alerta roja, mantener al extraditable en custodia por el término de hasta veinticuatro horas, plazo en el cual el Ministerio Público debe girar la orden de aprehensión, de lo contrario se dará la libertad a la persona requerida. De ordenarse la aprehensión, una vez se materialice, la DIJ mantiene la custodia del requerido y envía la documentación relacionada con dicha diligencia a la Fiscalía Superior de Asuntos Internacionales para que esta, dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a la privación de libertad, ponga al extraditable a disposición de los magistrados del Tribunal Superior de Apelaciones, quienes controlarán si concurren los motivos que la justifiquen y el cumplimiento de este plazo.

B. Las audiencias de control jurisdiccional

Con la adopción del modelo penal acusatorio, por la reforma introducida a través de la Ley 35 de 2013, se dio competencia a los magistrados de la Sala Segunda de lo Penal de la Corte Suprema para conocer de todas las audiencias relacionadas con este proceso. No obstante, por razón de las funciones que ocupan a este Tribunal Colegiado conformado por tres magistrados que, además de tramitar los negocios propios de la Sala, integran el Pleno de la Alta Corporación de Justicia, se dispuso a través de la Ley 4 de 2017 modificar la competencia, estableciendo que los magistrados del Tribunal Superior de Apelaciones conocerán del proceso de extradición pasiva, a excepción del incidente de objeciones, como se explica a continuación.

1. Audiencias ante los magistrados del Tribunal Superior de Apelaciones 

Ante este Tribunal se desarrollan los siguientes actos:

1.1. Control de Aprehensión y Detención Provisional

Se trata de la audiencia que solicita el Ministerio Público una vez se efectúa la aprehensión del extraditable, dentro del término de cuarenta y ocho horas siguientes a la privación de libertad.

Los magistrados realizarán la audiencia de control con la comparecencia del extraditable, su abogado defensor público o particular, y estará asistido por un intérprete en el evento que no hable el idioma español.

Se le da la palabra al Fiscal Superior de Asuntos Internacionales para que argumente sobre la legalidad de la aprehensión, solicite la detención provisional con fines de extradición y la aprehensión de artículos, bienes u objetos que pudieran ser considerados como pruebas o provenientes del delito, esto último siempre y cuando así lo solicite el Estado requirente.

Luego, se le da traslado a la defensa técnica para que ejerza su derecho a contradicción y otras peticiones, como por ejemplo el derecho a fianza excarcelaria.

En esta audiencia los magistrados le explicarán a la persona requerida las condiciones de la extradición peticionada en su contra y tienen el deber de preguntarle si está de acuerdo con ella.

De igual manera, deben explicarle al extraditable si accede a ser entregado en un procedimiento simplificado de entrega, que en la práctica se le ha denominado proceso de extradición simplificado, que consiste en la entrega voluntaria de la persona al Estado requirente sin realizarse los procedimientos formales de extradición, tema que será abordado más adelante.

Continuando con el desarrollo de la audiencia, si concurren los elementos que dan lugar a la detención provisional con fines de extradición, los magistrados decretarán la medida cautelar y pondrán al extraditable a órdenes del Ministerio de Relaciones Exteriores por el plazo de sesenta días calendario, contados a partir del día hábil siguiente a la celebración de la audiencia. Si se declara la aprehensión de los bienes, los mismos quedarán en custodia de la DIJ hasta la conclusión del proceso.

Esta audiencia tiene efectos de trascendencia en la tramitación del negocio por lo siguiente: ordenada la detención provisional, la responsabilidad que se derive de su aplicación corresponderá exclusivamente al Estado requirente.

1.2. Orden de Arresto

Dentro del plazo de sesenta días establecido por los magistrados para la detención provisional, el Estado que solicitó la medida deberá enviar por el conducto diplomático la documentación formal de extradición, cumpliendo con los requisitos de forma previstos en el artículo 521 CPP:

1. Cuando se trate de una persona que haya sido condenada, copia de la sentencia ejecutoriada, los elementos probatorios en que se fundamenta la solicitud y una declaración del hecho de que la condena es aplicable y el grado en que la condena debe aún cumplirse.

2. Cuando se trate de un imputado, copia de la orden de arresto y del auto de enjuiciamiento o de prisión preventiva, así como los elementos de prueba en que se basa la decisión.

3. Una relación precisa de los hechos constitutivos del delito imputado, cuando no aparezcan en los documentos señalados en los numerales precedentes, que incluya una descripción de los actos u omisiones que constituyen dicho delito, una indicación del momento y lugar de su comisión y el grado de participación de la persona requerida.

4. Las disposiciones legales que establezcan la jurisdicción del Estado solicitante y la tipificación del delito, así como las normas referentes a la prescripción de la acción penal y de la pena.

5. Los datos especiales que permitan establecer la identidad, nacionalidad y posible ubicación de la persona reclamada.

6. En los casos en que la pena de muerte es aplicable, una certificación de no ejecución de la pena.

Un juego de copias de esta documentación es remitida a la Fiscalía Superior de Asuntos Internacionales a efectos que solicite audiencia ante los magistrados del Tribunal Superior de Apelaciones. El Ministerio Público remite dos juegos de copias a la Oficina Judicial, uno para darle traslado a la defensa del extraditable y el otro para los magistrados, para que en la audiencia se disponga la prisión formal.

Siendo que el Código de Procedimiento Penal establece que esta privación de libertad por motivo de la solicitud formal de extradición se cumplirá “hasta que se culmine con el proceso de extradición conforme a las disposiciones de este Código”, ante el vacío legislativo los magistrados de la Sala Segunda de lo Penal de la Corte Suprema de Justicia establecieron que en atención a las circunstancias que rodean cada caso en particular, la duración de este período puede fijarse entre cuarenta y cinco a sesenta días hábiles.

La importancia de este plazo es que durante este lapso el Ministerio de Relaciones Exteriores se avoca al estudio de la solicitud formal de extradición para decidir si la concede o no. Puede ocurrir que la documentación aportada adolezca de defectos de forma o bien que no se haya cumplido con todos los requisitos enunciados en el artículo 521 CPP. En este supuesto, la Cancillería podrá solicitar al Estado requirente que corrija la documentación o aporte aquella que haga falta, para lo cual concederá un plazo adicional de treinta días calendario.

1.3. Levantamiento de la detención provisional

Los magistrados, previa solicitud de la Fiscalía o de la parte interesada, podrán levantar la medida privativa de libertad en los siguientes supuestos enunciados en el artículo 526 CPP:

a. Sea solicitada con fundamento en un tratado o acuerdo de extradición con vigencia posterior a la fecha de la solicitud de detención provisional.

b. La solicitud de extradición y sus documentos sustentatorios no hayan sido remitidos dentro del término de sesenta días, contado a partir de la fecha de la detención de la persona requerida.

c. La información adicional que haya solicitado el Ministerio de Relaciones Exteriores no haya sido remitida dentro del término señalado(8).

1.4. Solicitud de nueva detención

Existe la posibilidad que una solicitud de extradición sea rechazada y el Estado requirente la presente nuevamente junto con la petición de la detención del extraditable, en consecuencia, se estaría ante el reinicio del proceso.

1.5. Fianza de excarcelación

La defensa podrá solicitar fianza para obtener la libertad del extraditable, la que se decidirá en audiencia con el Ministerio Público, los magistrados evaluarán las circunstancias o evidencias de cada proceso en particular, según la situación jurídico-penal de la persona en cuyo beneficio se solicita la excarcelación.

Vale destacar que se exige que el solicitante compruebe el arraigo nacional del extraditable para que este sea beneficiario de una fianza de excarcelación, esto es, deberá presentar las pruebas pertinentes, de lo contrario su petición será rechazada de plano. Si bien contra esta decisión no cabe recurso alguno, ello no es óbice para que pueda ser presentada nuevamente(9).

1.6. Allanamiento y aprehensión de bienes

Los magistrados, a solicitud del Ministerio Público, podrán expedir una orden de allanamiento e incautación para llevar a cabo la incautación o aseguramiento de toda propiedad o suma equivalente de dinero, que sea descubierta con posterioridad a la aprehensión del requerido, siempre que:

a. Haya sido adquirida como resultado del delito por el cual la aprehensión provisional, con miras a la extradición de dicha persona, se ha solicitado o se ha presentado la solicitud de extradición equivalente; o,

b. Pueda ser requerida como evidencia para probar la comisión de tal delito (artículo 542 CPP).

Es importante señalar que la Sala Segunda de lo Penal al referirse sobre el tema de la solicitud de allanamiento con el objeto de aprehender al extraditable estimó que esta petición deberá hacerse ante el Juez de Garantías de la circunscripción territorial en la que se encuentra ubicado el requerido:

“Nótese que el artículo 542 lex cit, señala, que podrán incautarse los bienes encontrados en posesión de la persona requerida en extradición, al momento en que se produce su aprehensión personal, o bien, en cualquier momento, posterior a dicha aprehensión. Es precisamente para esta eventualidad, es decir, cuando sea necesaria la incautación posterior de bienes o evidencias, que el legislador ha conferido a los magistrados de esta Sala, la facultad de autorizar judicialmente la práctica de un allanamiento, dentro del proceso de extradición, pero solo para aprehender bienes, mas no, para aprehender corporalmente a personas requeridas en extradición.

Incluso, el párrafo final de la norma, al destacar los requisitos formales que debe reunir la orden, establece que deberá consignarse el delito por el cual fue aprehendida la persona. Nótese que la redacción de este requisito en particular, se halla conjugada en tiempo pasado del verbo “aprehender”, lo que implica que al momento en que la Sala Segunda de lo Penal autoriza la práctica de un allanamiento para incautación de bienes, la persona requerida en extradición por un Estado extranjero, ya debe haber sido aprehendida”(10).

1.7. Protección de terceros

Una innovación que introdujo el Código Procesal Penal es la tutela de derechos de terceros de buena fe que no son parte del proceso de extradición, cuyas propiedades hayan sido afectadas por las medidas de aprehensión e incautación adoptadas por la autoridad judicial competente.

Se prevé que el tercero de buena fe puede solicitar audiencia ante los magistrados del Tribunal Superior de Apelaciones, que se realizará aparte al proceso de extradición, para que no se haga entrega de las propiedades a las autoridades competentes del Estado requirente, salvo que estas “brinden seguridades que se consideren suficientes de que dichas propiedades serán retornadas a la República de Panamá sin costo alguno, en cuanto los procesos penales en dicho Estado hayan finalizado”. (Artículo 544 CPP).

2. Audiencia ante la Sala Segunda de lo Penal de la Corte Suprema de Justicia 

La extradición es concedida por el Ministerio de Relaciones Exteriores a través de una Resolución Ministerial, acto administrativo que es recurrible a través del incidente de objeción, cuyo conocimiento es de competencia de la Sala en única instancia, con audiencia del Ministerio Público, esto es la Procuraduría General de la Nación.

La persona requerida, mediante su apoderado judicial, podrá interponer por escrito el incidente de objeciones dentro del plazo de quince días, contados a partir de la fecha en la que se notifique de la Resolución Ministerial por la cual se estima procedente la solicitud de extradición. Son cuatro las causales que dan lugar a la incidencia y están contenidas en el artículo 533 CPP:

2.1. Que la persona conducida ante la autoridad judicial no sea la persona cuya extradición se solicita

Cuando se alega esta causal, el incidentista solicita que se niegue la extradición porque la documentación aportada por el Estado requirente no identifica en debida forma al extraditable.

Entre los documentos que se aportan para establecer la identidad de la persona requerida podemos mencionar: copia del certificado de nacimiento, copias del pasaporte o carné de identidad personal, reproducción de las huellas dactilares y fotografías.

2.2. Los defectos de forma de que adolezcan los documentos presentados

La legislación panameña establece que la solicitud de extradición deberá ser acompañada de una serie de documentos previamente autenticados ante el Agente Consular de Panamá residente en el Estado Requirente o deberá ser Apostillada.

La documentación que esté en idioma distinto al español, además de cumplir con los requisitos formales ya señalados, deberá ser acompañada con el texto traducido por un traductor público autorizado(11).

2.3. La improcedencia de la solicitud de extradición por no estar debidamente fundado el derecho del Estado requirente

La extradición tiene como fin la comparecencia del imputado al proceso o del sentenciado para cumplir la pena impuesta en el Estado requirente. En ocasiones, se presentan causas que impiden la prosecución penal o la ejecución de la sentencia condenatoria:

a. La falta de concurrencia del principio de doble incriminación. El hecho punible o el delito que da origen a la solicitud de extradición debe estar tipificado tanto en la legislación del Estado requirente como en la legislación panameña.

Para los fines de nuestro ordenamiento jurídico interno, se entiende cumplido este requisito con independencia que los delitos por los cuales sea reclamada una persona estén bajo la misma categoría de delitos en la legislación penal nacional o que se denominen, definan o caractericen de la misma manera que en el Estado requirente.

Un ejemplo en el que no se acredita la doble incriminación es cuando el delito por el cual se requiere a la persona está tipificado por la ley militar del Estado solicitante y no constituya delito según su ley penal ordinaria y/o en la República de Panamá.

b. La extinción de la acción penal o de la pena. Puede ocurrir que la persona reclamada haya sido favorecida por una ley de amnistía o el indulto por el delito que motivó la solicitud de extradición en el Estado requirente, por lo que no es viable acceder a la solicitud.

c. La prescripción de la acción penal o de la pena. En igual sentido, sería improcedente si de acuerdo con la legislación panameña o la del Estado requirente la acción penal o la pena que hubiera sido impuesta a la persona requerida ha prescrito antes de que se presente la solicitud de extradición.

Téngase en cuenta que la entrega de una persona que ha sido sentenciada a prisión u otra forma de privación de libertad impuesta por un delito podrá otorgarse únicamente si al momento de formalizarse la solicitud faltan, por lo menos, seis meses de pena por cumplir.

d. Excepción de cosa juzgada. Es otro supuesto que impide la concesión de la extradición al comprobarse que la persona reclamada haya sido juzgada en la República de Panamá por el delito en que se funda la solicitud de extradición, aquí opera el principio de non bis in ídem que impide la doble persecución del hecho punible.

2.4. Que la solicitud de extradición sea contraria a las disposiciones de la ley o de algún tratado en que sea parte la República de Panamá

El recurrente al plantear esta excepción deberá examinar la legislación extranjera y confrontarla con nuestro ordenamiento jurídico interno para determinar si es viable o no la pretensión del Estado requirente. Ejemplos:

a. Que la persona requerida sea panameña. El artículo 24 de la Constitución Política establece que el Estado panameño no podrá extraditar a sus nacionales.

b. Falta de competencia del Estado solicitante para juzgar la causa. Según la legislación nacional los tribunales panameños serán competentes para juzgar a la persona cuya extradición se solicite por el delito en que se funde el requerimiento.

c. Que el delito tenga señalada pena de muerte en el Estado requirente. En la República de Panamá no se contempla la pena de muerte como lo establece el artículo 30 de la Constitución Política. Además, nuestro país es signatario del Protocolo a la Convención Americana sobre Derechos Humanos relativos a la abolición de la pena de muerte(12).

Por ello, toda solicitud de extradición por delito común que contemple como sanción única la pena de muerte será rechazada.

Distinta es la situación en la que el delito contemple varias penas y en este caso el Estado requirente, mediante compromiso formal, puede asegurar que no se aplicará la pena de muerte.

Vale destacar que el código de procedimiento penal contempla tres causales facultativas por las que se podrá negar la extradición, que en atención a la materia estimamos son de competencia de los magistrados de la Sala Segunda de lo Penal:

a. Que la persona buscada pueda ser víctima de tortura o tratamiento o castigo cruel, inhumano o degradante en el Estado solicitante.

b. Que la persona buscada no tenga las garantías mínimas de un juicio justo en procesos penales en el Estado solicitante.

c. Que el juicio se haya realizado en ausencia en el Estado solicitante y la persona condenada no haya sido notificada del juicio ni tenido la oportunidad de ejercer su defensa.

Respecto del Acto de Audiencia para decidir el incidente de objeción, se debe indicar que una vez efectuado el reparto para asignar la ponencia del caso, la Secretaría de la Sala procederá a fijar la fecha de audiencia para que la defensa técnica sustente oralmente el incidente de objeción ante los magistrados, acto al que deberá concurrir el Ministerio Público.

Agotada la tramitación de la incidencia, los magistrados, dentro de los cinco días hábiles siguientes, resolverán si proceden o no las objeciones planteadas por la persona requerida y de estimar procedente la incidencia, dictará un Auto por el cual:

a. Revocarán la resolución proferida por el Ministerio de Relaciones Exteriores;

b. Ordenarán la inmediata libertad de la persona requerida o el levantamiento de las medidas cautelares ordenadas con fines de extradición.

c. Ordenarán la remisión del proceso a las autoridades jurisdiccionales nacionales a los efectos de su juzgamiento en territorio panameño, si estas fueren competentes para conocer de la causa.

La decisión de la Corte será comunicada por la Secretaría de la Sala de lo Penal al Ministerio de Relaciones Exteriores mediante un oficio, con copia a la Procuraduría General de la Nación, y notificada personalmente al extraditable.

C. Fase de ejecución: la concesión de la extradición al Estado requirente

Como se dejó expuesto, si la Corte estima procedente la solicitud de extradición, o bien el extraditable no incidentó la Resolución Ministerial que accede al pedido de extradición, corresponderá al Órgano Ejecutivo concederla o no.

1. Concesión de la extradición 

En este caso, se inicia la coordinación para la entrega del extraditable a través de comunicación hecha por el conducto diplomático correspondiente poniéndolo a disposición del Estado requirente, quien deberá hacerse cargo de la persona reclamada dentro del término de treinta días calendario.

El legislador contempló la posibilidad de que existan causas extraordinarias que impidan al Estado requirente asumir la responsabilidad de la persona extraditada dentro de dicho término, facultando al Ministerio de Relaciones Exteriores para conceder una prórroga hasta por un máximo de treinta días calendario adicionales, lo cual deberá ser inmediatamente notificado a los magistrados del Tribunal Superior de Apelaciones para efecto de mantener la medida de detención que garantice la entrega prorrogada.

El Órgano Ejecutivo también puede, por conducto del Ministerio de Relaciones Exteriores, postergar la entrega o conceder la extradición de forma diferida cuando:

1. Esté pendiente un proceso o si aún le falta cumplir condena en la República de Panamá por un delito distinto a aquel por el cual se solicita la extradición; o

2. La entrega de dicha persona puede poner en riesgo su vida o cuando hubiera cualquiera otra razón de tipo humanitario que justifique tal postergación (artículo 540 CPP).

Ante esta situación, la orden final de extradición no deberá entrar en vigor hasta que concluya el proceso pendiente o se extinga la pena.

Cuando se trata del segundo supuesto, la entrega de la persona requerida deberá realizarse tan pronto cese el motivo o dejen de existir las razones humanitarias.

En sentido contrario, si la persona requerida se encuentra cumpliendo una sanción penal, el Órgano Ejecutivo puede efectuar una entrega temporal, que implicará su entrega inmediata al Estado requirente.

2. Negación de la extradición 

El Órgano Ejecutivo podrá negar la solicitud del Estado requirente si a su juicio la persona reclamada pueda ser juzgada en ese país por un delito distinto del que motiva la solicitud de extradición o por un Tribunal de excepción o ad hoc, salvo que las autoridades competentes del Estado solicitante brinden garantías que se consideren suficientes de que el juicio será realizado por una corte que normalmente está regida bajo las reglas de la administración judicial para pronunciarse sobre temas penales.

De igual manera, si estima que el extraditable es perseguido por delitos políticos o que la extradición se solicitó obedeciendo a móviles políticos, el Estado panameño puede negarse a entregar a la persona requerida.

Es importante destacar que no se considerarán delitos políticos aquellos respecto de los cuales la República de Panamá, mediante convención multilateral o tratado o acuerdo bilateral, haya asumido alguna obligación de no considerarlos como tales para los propósitos de extradición.

Además, la ley procesal penal contiene un listado de comportamientos que, para los propósitos de la extradición, no constituyen delito de naturaleza política, descritos en el numeral 7º, artículo 518 CPP:

a. El homicidio.

b. La inflicción de lesiones corporales serias.

c. Delitos de terrorismo y su financiamiento, delitos contra la seguridad colectiva, delitos contra la libertad individual y delitos contra la Administración Pública.

d. La utilización de sustancias o aparatos explosivos o incendiarios en circunstancias en que probablemente se ponga en riesgo la vida humana o se causen daños materiales sustanciales.

e. El intento o la conspiración para involucrarse o ser cómplice posterior al hecho en relación con cualquiera de las conductas antes descritas.

D. Procedimiento simplificado de entrega

La persona requerida podrá, en cualquier momento, prestar su consentimiento para ser extraditada mediante el procedimiento simplificado.

Este consentimiento puede darse tanto en las audiencias efectuadas ante los magistrados del Tribunal Superior de Apelaciones o ante las Autoridades del Ministerio de Relaciones Exteriores.

Para ello, se notificaran los derechos y las consecuencias legales, así como también el derecho a renunciar expresamente a la regla de especialidad, esto es, que de ser enviado al Estado requirente solamente será juzgado por el o los delitos por los que se solicita la extradición.

Luego de ello, el extraditable será entregado al Estado requirente sin realizarse los procedimientos formales de extradición. Se entiende que el consentimiento manifestado y, en su caso, la renuncia a la regla de especialidad son irrevocables.

Si el consentimiento se hace en audiencia ante los magistrados, estos ordenarán que el extraditable quede a órdenes del Ministerio de Relaciones Exteriores para que de inmediato coordine con el Estado requirente su entrega, que deberá efectuarse en un plazo de treinta días hábiles, siguiendo el procedimiento de entrega ya reseñado.

En el evento que el consentimiento ocurra ante las autoridades del Ministerio de Relaciones Exteriores, se entregará una copia auténtica del documento al Ministerio Público y a los magistrados del Tribunal Superior de Apelaciones; en caso de existir fianza, estos últimos deberán proceder a su levantamiento.

E. Requerimiento por dos Estados

Un extranjero puede ser requerido en extradición por dos o más Estados, por igual delito o por delitos distintos.

Conforme al artículo 523 CPP, la autoridad competente atenderá la solicitud considerando lo siguiente:

1. Concurrencia de fecha y lugar del delito;

2. Secuencia temporal del recibo de las solicitudes;

3. Nacionalidad de la persona buscada y de las víctimas;

4. Posibilidad de reextradición de la persona buscada;

5. Si la extradición se solicita para los fines de procesamiento o cumplimiento de una condena;

6. Si, a juicio del Órgano Ejecutivo, los intereses de la justicia son cumplidos de la mejor manera(13); o

7. Si las solicitudes se refieren a distintos delitos, la gravedad de los delitos.

IV. Extradición Activa

A continuación se examinará el procedimiento que las autoridades panameñas realizan para solicitar la extradición.

1. Competencia 

El artículo 545 CPP establece que las autoridades jurisdiccionales panameñas gestionarán por conducto del Ministerio de Relaciones Exteriores la solicitud a un Estado extranjero para la extradición de una persona, con el propósito de su procesamiento penal o imposición o cumplimiento de condenas respecto de un delito sobre el cual la República de Panamá tenga jurisdicción.

El párrafo final de esta disposición indica que esta solicitud se gestionará “a solicitud del Juez que hubiera dictado el auto de enjuiciamiento o la sentencia “o “del funcionario correspondiente a cuyo cargo estuviera la instrucción del proceso por el delito de que se trate”.

En nuestra opinión, al referirse a autoridad jurisdiccional, se trata de un juez o Magistrado de Garantías que emite una orden de detención provisional con fines de extradición con el propósito que la persona investigada comparezca a fin de que se le formule la imputación, el Tribunal de Juicio que dicta un auto de enjuiciamiento o bien el juez de la causa para que se ejecute la sentencia condenatoria.

Decimos lo anterior porque la solicitud de extradición solamente puede basarse en una orden de detención provisional, por motivo del auto de enjuiciamiento o sentencia condenatoria, resoluciones que emiten las autoridades del Órgano Judicial, por lo que a nuestro modo de ver, excluye la posibilidad de que un Agente de Instrucción o Fiscal del Ministerio Público pueda hacer el requerimiento.

Además, el modelo acusatorio introdujo a nuestro ordenamiento jurídico el principio de separación de funciones descrito en el artículo 5 CPP que señala:

“las funciones de investigación están separadas de la función jurisdiccional. Corresponderá exclusivamente al Ministerio Público la dirección de la investigación. El Juez no puede realizar actos que impliquen investigación o el ejercicio de la acción penal ni el Ministerio Público puede realizar actos jurisdiccionales, sin perjuicio de los casos especiales previstos en este Código”.

Cabe señalar que en el caso que la persona investigada a la que se le ha hecho el requerimiento correspondiente para su imputación no haya comparecido al proceso sin justa causa, la que se evada del establecimiento en donde esté detenida y la que no es presentada oportunamente por su fiador, el Fiscal de la causa deberá solicitar audiencia ante el Juez o Magistrado de Garantías para que dicha persona sea declarada en rebeldía y se expida la orden de detención con fines de extradición.

Las consecuencias de la declaratoria de rebeldía son:

1. La ausencia de la persona imputada no afectará la fase de investigación;

2. Quedará suspendida la prescripción de la acción penal hasta que la persona imputada sea aprehendida o comparezca; y,

3. En caso de pluralidad de imputados, se continuará con el proceso sin la intervención del imputado ausente y éste será juzgado en un proceso aparte, conforme a las reglas establecidas en el Código Procesal Penal (artículo 158 CPP).

2. La solicitud de detención 

La solicitud de extradición deberá ser comunicada a través de la DIJ (Interpol Panamá) y una vez admitida por la Secretaría General de Interpol, se gira la alerta roja para que los países, al tener conocimiento de la presencia del requerido en su territorio, procedan a su aprehensión y se pueda dar inicio al trámite de extradición.

Es oportuno indicar que la República de Panamá culminó el 2 de septiembre del 2016 la implementación del Código Procesal Penal, por el que se adopta el modelo penal acusatorio, en todo el territorio nacional. Por disposición del legislador, los procesos penales iniciados con anterioridad a la entrada en vigencia de esa excerta legal continuarán su trámite con arreglo a los preceptos legales vigentes al momento de su investigación (artículo 554 CPP).

Es decir, las causas que se iniciaron bajo la vigencia del Código Judicial continúan su tramitación con base en las reglas del modelo mixto, en el cual los agentes de instrucción pueden ordenar la medida cautelar de detención preventiva.

Lo anterior cobra relevancia porque es viable que la solicitud de extradición, para estos casos, en atención a la fase en que se encuentre el proceso, pueda ser gestionada por un juez o fiscal.

Sobre el particular, el procedimiento a seguir sería el siguiente:

“Una vez la persona sobre la cual se ha dictado orden de detención o sentencia condenatoria es localizada o ubicada por Interpol en determinado Estado dicha oficina notificará a su homóloga en Panamá esta situación, en dicho momento la Oficina Central Nacional de Interpol Panamá informará al tribunal o agente del Ministerio Público que dicha persona requerida ha sido localizada o aprehendida.

En virtud de dicha comunicación el juez o fiscal con fundamento en un Tratado Bilateral de Extradición, una Convención Multilateral o en su defecto el Principio de Reciprocidad entre las Naciones solicitará la detención preventiva con fines de extradición del requerido, solicitud que se realizará por medio del Ministerio de Relaciones Exteriores, comprometiéndose a formalizar el pedido de extradición en termino oportuno y aportando la documentación que exige el instrumento que sirva de fundamento” (Almario Castillo, 2016, p. 58).

3. Contenido de la Solicitud 

Respecto de la formalización de la extradición, en nuestra legislación se establece unos requisitos mínimos que deben ser atendidos por el juez o el fiscal al momento de preparar la documentación que la sustenta:

a. Cuando se trate de una persona que haya sido condenada, copia de la sentencia ejecutoriada, los elementos probatorios en que se fundamenta la solicitud y una declaración del hecho de que la condena es aplicable y el grado en que la condena debe aún cumplirse.

b. Cuando se trate de un imputado, copia de la orden de arresto y del auto de enjuiciamiento o de prisión preventiva, así como los elementos de prueba en que se basa la decisión.

c. Una relación precisa de los hechos constitutivos del delito imputado, cuando no aparezcan en los documentos señalados en los numerales precedentes, que incluya una descripción de los actos u omisiones que constituyen dicho delito, una indicación del momento y lugar de su comisión y el grado de participación de la persona requerida.

d. Las disposiciones legales que establezcan la jurisdicción del Estado solicitante y la tipificación del delito, así como las normas referentes a la prescripción de la acción penal y de la pena.

e. Los datos especiales que permitan establecer la identidad, nacionalidad y posible ubicación de la persona reclamada.

f. En los casos en que la pena de muerte es aplicable, una certificación de no ejecución de la pena (artículo 546 CPP).

Aunado a lo anterior, se requiere que “el delito que motivó el proceso a la condena del reclamo, prescindiendo de las circunstancias modificativas de la culpabilidad, esté sancionado con pena privativa de libertad, en el momento de la infracción” (artículo 547 CPP).

4. Regla de Especialidad 

Un aspecto fundamental en el proceso de extradición es la regla de especialidad, la cual limita el alcance de lo pedido por el Estado requirente: el extradito no puede ser procesado, sentenciado, detenido ni sometido a ninguna otra restricción de la libertad personal en el territorio de la República de Panamá o reextraditado a un tercer Estado por delito alguno cometido antes de su entrega que no sea el mismo por el cual ha sido extraditada, lo que trae como consecuencia que cualquier proceso iniciado contra la persona extraditada dentro del territorio de la República de Panamá en violación de esta norma podrá ser declarado nulo.

No obstante, se han contemplado excepciones bajo determinadas circunstancias señaladas taxativamente en la ley de procedimiento penal:

1. La autoridad competente del Estado extranjero haya dado expresamente su consentimiento.

2. La persona extraditada, habiendo tenido la oportunidad de salir voluntariamente del territorio de la República de Panamá, no lo haya hecho en el período de treinta días posteriores a su libertad final con respecto al delito por el cual ha sido extraditada o si voluntariamente ha regresado a territorio panameño luego de abandonarlo.

3. La persona extraditada haya expresamente renunciado a su derecho a la regla de especialidad (artículo 548 CPP).

Vale aclarar que, “sin perjuicio de lo establecido por los acuerdos de los que Panamá sea Estado Parte, la solicitud para exceptuar la regla de especialidad deberá acompañarse de una sustentación razonada y una copia de la documentación pertinente para sustentar dicha solicitud” (artículo 548 CPP).

V. Extradición en tránsito

En cooperación internacional los Estados pueden solicitar a otros Estados la autorización para trasladar a través de su territorio a las personas solicitadas en extradición. En este caso, es el Órgano Ejecutivo quien podrá autorizar el tránsito por el territorio de la República de Panamá de extraditados entregados por otros Estados para ser entregados a una tercera nación amiga.

Para ello, las autoridades panameñas prestarán protección a los custodios para evitar la evasión.

Se excepciona de esta autorización los negocios en los que la persona extraditada es panameña y si tal autorización implica, a juicio del Órgano Ejecutivo, riesgo para los intereses esenciales de la República de Panamá.

VI. Costos y gastos

Todos los costos y gastos originados por la extradición serán por cuenta del Estado requirente, esto es, asumirán el costo de pasaje aéreo de los custodios y el extraditable para ser trasladado a su territorio.

VII. Entrega simple y condicionada

Esta figura se encuentra dentro del Título del procedimiento de extradición, sin embargo no forma parte del mismo.

Se trata de una facultad concedida única y exclusivamente al Presidente de la República quien podrá entregar a un extranjero al Estado requirente, a pesar de que medie proceso penal o ejecución de sentencia condenatoria en la República de Panamá, con base en los siguientes presupuestos:

1. Por razones de orden público y de interés social;

2. Por vía de excepción;

3. El Estado requirente se debe comprometer a que, una vez realizadas las diligencias judiciales para las cuales fue requerida la persona o cuando hubiera sido juzgado en el Estado requirente, ya sea que resulte absuelto o culpable, en este caso cumplida la pena, sea devuelto a la República de Panamá para que cumpla la pena que proceda, de ser el caso, o para continuar con el proceso penal si estuviera pendiente.

4. El proceso penal que se sigue en la República de Panamá no prescribirá.

El Órgano Ejecutivo dispondrá la conducción de la persona requerida a efectos de su entrega, la que prevalecerá sobre cualquiera otra orden de detención dictada previa o posteriormente —detención provisional con fines de extradición— que pueda impedir o de otra manera retrasar la entrega ordenada.

VIII. Conclusiones

Con la implementación del modelo penal acusatorio se introdujeron cambios que responden fundamentalmente a la prevalencia de los principios de separación de funciones, oralidad, concentración e inmediación: todas las actuaciones se realizan en audiencia ante los magistrados del Tribunal Superior de Apelaciones o de la Sala Segunda de lo Penal de la Corte Suprema de Justicia, quienes realizan la labor de juez de garantías y juez de conocimiento, respectivamente, con la intervención del Ministerio Público, el extraditable y su apoderado judicial, lo que ha permitido una mayor celeridad en los procesos y lograr la efectividad en la tutela de los derechos y garantías fundamentales que le asisten a la persona requerida, honrando el compromiso del Estado panameño con los otros Estados.

IX. Bibliografía

Almario Castillo, Agustín A. La Extradición en Panamá. En: Revista del Ministerio Público Doctora Aura Emérita Guerra de Villalaz. Año 3, Vol. 3 (2016); pp. 48-60

Atencio Bonilla, Digna M. Casación, Revisión y Extradición en el Nuevo Modelo de Justicia Penal. Managua: Servicios Gráficos, 2015.

Huapaya Olivares, Alberto W. et al. Extradición. Teoría y Jurisprudencia. Lima: Instituto de Defensoría y Desarrollo Social. S/E, 2006.

Textos legales 

Constitución Política de la República de Panamá. Reformada por los Actos Reformatorios de 1978, por el Acto Constitucional de 1983, los Actos Legislativos 1 y 2 de 1994 y el Acto Legislativo 1 de 2004. Panamá: Editorial Mizrachi & Pujol, S.A., 2005.

Código Judicial. Panamá: Editorial Mizrachi & Pujol, S.A., 2003.

Código Penal y Procesal Penal. Panamá: Editorial Mizrachi & Pujol, S.A., 2015.

Ley 6 de 1990 “Por la cual se aprueba el Convenio por el que se suprime la exigencia de legalización para los documentos públicos extranjeros, (concertado el 5 de octubre de 1961) (apostilla)”, publicada el 3 de julio de 1990 en la Gaceta Oficial 21,571.

Ley 13 de 1991, “Por la cual se adopta el Protocolo a la Convención Americana sobre Derechos Humanos Relativos a la Abolición de la Pena de Muerte”, publicada el 26 de junio de 1991 en la Gaceta Oficial 21,816.

Ley 35 de 2013, “Que reforma el Código Procesal Penal, Sobre el Procedimiento de Extradición, y dicta otras disposiciones”, publicada el 27 de mayo de 2013 en la Gaceta Oficial 27,295.

Ley 4 de 2017, “Que reforma el Código Judicial, el Código Penal y el Código Procesal Penal, sobre medidas que eviten el hacinamiento en centros penitenciarios, y dicta otras disposiciones”, publicada el 17 de febrero de 2017 en la Gaceta Oficial 28,221-B.

Jurisprudencia 

Auto de 7 de septiembre de 2016. Solicitud de allanamiento dentro del proceso de extradición seguido a Arturo Emilio Pinzón Domador requerido por la República de Ecuador por presunta comisión de delito de cohecho. Archivos de la Sala Segunda de lo Penal de la Corte Suprema de Justicia.

Sitios de Internet 

https://www.interpol.int/INTERPOL-expertise/Notices

(1) Código Procesal Penal adoptado mediante Ley 63 de 2008, reformado por la Ley 35 de 2013 y la Ley 4 de 2017.

(2) Aun cuando la ley no establece la circunscripción territorial en la cual han de realizarse los actos procesales, los mismos se verifican en el Primer Distrito Judicial, Ciudad de Panamá, porque es la sede en donde se encuentran todas las autoridades administrativas y judiciales que intervienen en el proceso.

(3) Es un documento de correspondencia oficial cursado entre una Misión Diplomática acreditada en un país y el Ministerio de Relaciones Exteriores del Estado receptor.

(4) El artículo 877 del Código Judicial preceptúa que en este último caso se acompañará un certificado del Ministerio de Relaciones Exteriores en que conste que en el lugar de donde procede el documento no hay funcionarios consular o diplomática de Panamá.

(5) Ley 6 de 1990 “Por la cual se aprueba el Convenio por el que se suprime la exigencia de legalización para los documentos públicos extranjeros, (concertado el 5 de octubre de 1961) (apostilla)” publicada el 3 de julio de 1990 en la Gaceta Oficial 21,571.

(6) La Ley 4 de 2017 adicionó el numeral 8º del artículo 41 del Código Procesal Penal dándole competencia a los Tribunales Superiores de Apelaciones para conocer del proceso de extradición pasiva y mediante Resolución 10 de 21 de febrero de 2017, “Que designa funciones a la Fiscalía Superior de Asuntos Internacionales de la Procuraduría General de la Nación, dentro de los procesos de extradición”, le da competencia a ese despacho para las actuaciones en materia de extradición ante los Tribunales Superiores de Apelaciones.

(7) Una alerta roja es un pedido para localizar y arrestar provisionalmente a un individuo pendiente de extradición. Es publicada por la Secretaría General de Interpol mediante requerimiento de un país miembro o de un tribunal internacional, basado en una orden nacional de arresto, no se trata de una orden internacional de arresto. Tomado de https://www.interpol.int/INTERPOL-expertise/Notices

(8) Se trata de un plazo de hasta treinta días que la Cancillería concede al Estado requirente para la presentación de documentos adicionales que sustente el pedido de extradición, el cual interrumpe el plazo concedido por los magistrados para el arresto formal.

(9) Conforme al artículo 531 del Código Procesal Penal, reformado por la Ley 4 de 2017.

(10) Auto de 7 de septiembre de 2016. Archivos de la Sala Segunda de lo Penal de la Corte Suprema de Justicia.

(11) Sobre el particular el artículo 126 del Código Procesal Penal prevé que “Todo documento redactado en idioma extranjero, para su presentación al proceso, debe ser traducido al español por traductor autorizado. Durante todo el proceso, el imputado o la víctima podrá solicitar la traducción de cualquier documento o registro que se le presente en un idioma diferente al suyo, a cargo del Tribunal.

(12) Ley 13 de 1991, por la cual se adopta el Protocolo a la Convención Americana sobre Derechos Humanos Relativos a la Abolición de la Pena de Muerte publicada el 26 de junio de 1991 en la Gaceta Oficial 21,816.

(13) Reformado por la Ley 35 de 2013.