Competencias tributarias en la jurisdicción contencioso administrativa

Revista Nº 137 Sep.-Oct. 2006

Los procesos que en acción de nulidad y restablecimiento del derecho controviertan actos particulares tributarios de cuantía hasta de 300 salarios mínimos legales mensuales vigentes, volvieron a tener la doble instancia que desde la Ley 954 del 2005 se les había suspendido. 

John Alirio Pinzón Pinzón 

Contador. Abogado tributarista  

Consejo de Estado 

La jurisdicción contencioso administrativa desde el pasado 1º de septiembre ha tenido a nivel estructural, quizá, la más importante modificación de los últimos 20 años, al entrar en funcionamiento los jueces administrativos, como primer peldaño dentro de las instancias que comprende dicha jurisdicción. Como es sabido, el objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo es juzgar o dirimir las controversias originadas en la actividad administrativa (CCA, art. 82), siendo uno de tales litigios el relacionado con el tema tributario; por tanto, la aparición de los jueces administrativos conlleva igualmente a que se produzcan cambios en las competencias de quienes deben decidir dichos conflictos.

1. Clases de competencia

Como de lo que se trata es de analizar los cambios a nivel de competencia al interior de la jurisdicción, es pertinente recordar algunos criterios sobre el particular: partiendo de un concepto simplista de jurisdicción, como la función estatal de administrar justicia y la competencia, como la medida en que se distribuye la jurisdicción entre las distintas autoridades que la integran, esta además, se determina teniendo en cuenta factores universales(1) definidos, como: el objetivo, basado en la naturaleza del proceso y en la cuantía de la pretensión; el subjetivo, referido a la calidad de la persona que hace parte de la controversia; el funcional, derivado de la naturaleza y exigencias especiales del juez del proceso, es decir, regido por el principio de la doble instancia; el territorial, que tiene que ver con el ámbito territorial para desatar los litigios que surjan en dicha jurisdicción y el de conexidad, que se presenta cuando en razón de la acumulación de pretensiones, entre las que existe conexión, el juez que inicialmente no es competente, puede llegar a serlo.

De los cinco factores atrás mencionados, los que tienen mayor trascendencia para el análisis tributario son el objetivo, el funcional y el de conexidad, por las siguientes razones: el objetivo, porque además de que el asunto sea tributario, el monto de la cuantía (300 salarios mínimos) será determinante en los procesos de nulidad y restablecimiento para establecer las competencias entre jueces, tribunales y Consejo de Estado; el funcional, puesto que dependiendo de la clase de acto a demandar y la cuantía, será conocido por un juez de primera instancia (a quo) y/o por uno de segunda instancia (ad quem); y finalmente, el de conexidad, de uso frecuente, cuando en virtud de las cuantías de los actos acumulados el juez competente puede ser diferente a si se demandara en forma independiente.

2. Evolución normativa sobre competencias tributarias

Para comprender mejor el alcance de los cambios en las competencias de la jurisdicción contencioso administrativas veremos, en cuanto a actos particulares, cómo se han manejado las competencias tributarias a partir de la expedición del actual Código Contencioso Administrativo (D.L. 01/84):

Desde el Código Contencioso Administrativo hasta el Decreto 597 de 1988.

Los procesos de orden tributario promovidos en acción de nulidad y restablecimiento cuyo monto excediera de $ 500.000 (año 1984) tenían doble instancia, siendo el tribunal administrativo la primera y el Consejo de Estado la segunda (CCA, arts. 129 y 131). Tal cuantía se reajustaba cada dos años a partir del primero de enero de 1986, en un porcentaje igual a la variación bienal que terminara el 31 de octubre anterior, según el índice de precios al consumidor nivel ingresos medios. El primer reajuste se produjo con el Decreto 3867 de 1985, quedando la cuantía en $ 720.000. Su vigencia se mantuvo hasta el 7 de abril de 1988, fecha de entrada en vigencia del Decreto Ley 597 de 1988.

Desde el Decreto 597 de 1988 hasta la Ley 954 del 2005.

El cálculo para las cuantías de todos los procesos contencioso administrativos fue modificado por el artículo 4º del Decreto 597 de 1988, en el sentido que los valores expresados en el Código Contencioso Administrativo debían reajustarse automáticamente a partir del 1º de enero de 1990 en un 40% cada dos años, aclarando que dichos reajustes se debían aproximar a la decena de miles inmediatamente superior. De manera que la cuantía que determinaba la competencia objetiva y funcional en materia de impuestos quedó en $ 800.000 hasta el 31 de diciembre de 1989. Con el incremento bianual del 40% se llegó a un monto de $ 11.860.000 para el período enero 1º del 2004 a diciembre 31 del 2005. Cabe anotar que durante este lapso se expidió la Ley 446 de 1998, cuyos artículos 33 a 43 señalaron la cuantía en salarios mínimos criterio que no se aplicó como consecuencia de que los jueces administrativos no hubiesen empezado a operar (L. 446/98, art. 164, par.). Por tanto, la cuantía de $ 11.860.000 se aplicó en materia tributaria hasta el 27 de abril del año 2005, fecha en que entró en vigencia la Ley 954 del 2005.

Desde la Ley 954 del 2005 hasta el 31 de agosto del 2006.

La Ley 954 del 2005 en su artículo 1º dispuso que las normas sobre competencia allí señaladas, se aplicarían mientras entraban a operar los juzgados administrativos, modificando expresamente el parágrafo del artículo 164 de la Ley 446 de 1998. Con la Ley 954 se retomó la cuantía que desde el año 1998 había señalado la Ley 446, y que en materia tributaria era de trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales, la cual determina la competencia de cada instancia como se verá más adelante.

A partir del 1º de septiembre del 2006.

Con la entrada en operación de los juzgados administrativos se restablecen las competencias que había previsto la Ley 446 de 1998, eso sí, aplicando las cuantías que desde el 27 de abril del 2005 se venían utilizando. De manera que los procesos tributarios con cuantía hasta de trescientos (300) salarios mínimos legales, se conocerán en primera instancia por los juzgados y en segunda, por los tribunales administrativos; cuando la cuantía sea superior a 300 salarios mínimos, la competencia en primera instancia la tendrán los tribunales y en segunda instancia, el Consejo de Estado.

3. Jueces administrativos

Mediante los acuerdos 3321, 3345, 3346, 3387 y 3409 del 2006, la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura estableció los distritos, circuitos judiciales y juzgados administrativos a nivel nacional, se crearon las plantas de personal y se conformaron las oficinas de apoyo y servicios. Algunos aspectos a destacar en la nueva estructura contencioso administrativa son:

3.1. Los jueces son unipersonales, es decir, actúan y deciden en forma autónoma en cuanto a si requieren o no conformar Salas o cuerpos colegiados.

3.2. Dentro de su jerarquía funcional se asimila a jueces de circuito y, como tal, en su gran mayoría tienen la naturaleza de jueces promiscuos en cuanto deben decidir sobre todos los asuntos que, en virtud de los factores de competencia, les corresponda.

3.3. Para su funcionamiento en el ámbito nacional, se crearon 26 distritos judiciales, 38 circuitos judiciales y 257 juzgados. El circuito judicial con mayor cantidad de juzgados es el de Bogotá, con 44. Algo importante es que los juzgados administrativos del Circuito Judicial Administrativo de Bogotá se distribuyen en cuatro (4) grupos conforme a la misma estructura del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de manera que para los asuntos tributarios que conoce la Sección Cuarta del Tribunal, se asignaron seis (6) juzgados especializados en impuestos.

3.4. En materia tributaria su competencia objetiva y funcional básicamente está dada a nivel de primera instancia de manera que sus decisiones podrán ser objeto de recursos ante los tribunales administrativos.

4. Reestructuración de competencias tributarias en la jurisdicción

Con la entrada en funcionamiento de los jueces administrativos creados mediante la Ley 270 de 1996 (arts. 11 y 42), la cual fue ampliada por la Ley 446 de 1998 en cuanto a competencias, y que por múltiples inconvenientes, sobre todo de índole presupuestal, no habían comenzado a operar, las competencias de la jurisdicción se reacomodaron garantizando de nuevo el principio de la doble instancia, el cual se había restringido con ocasión de la Ley 954 del 2005. A continuación se señalan las competencias tributarias que a partir del 1º de septiembre del 2006 se tienen en la jurisdicción contencioso administrativa, sin hacer referencia al cobro coactivo (E.T. y L. 1066/2006) ni al recurso de insistencia (L. 57/85), por ser asuntos de aplicación generalizada:

Consejo de Estado (CCA, arts. 128 a 130; C.E., A. 55/2003).

En única instancia (CCA, art. 128, nums. 1º y 2º).

— Nulidad simple de actos administrativos generales expedidos por las autoridades del orden nacional (ej. demanda contra decretos del Gobierno, circulares o conceptos de la DIAN, etc.).

— Nulidad y restablecimiento del derecho de actos administrativos particulares nacionales que carezcan de cuantía (ej. demanda de los actos que cancelen la calidad de autorretenedor, retenedor del IVA, reclasificación al régimen común, etc.).

En segunda instancia (CCA, art. 129, lits. a) b) y c)).

— Resuelve los recursos de apelación respecto a las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos, en dos sentidos: en cuanto a las sentencias donde se define la legalidad de actos particulares tributarios cuya cuantía discutida sea superior a 300 salarios mínimos legales mensuales (hoy $ 122.400.000) y en relación con las sentencias donde se pide la nulidad de actos generales expedidos por autoridades del orden departamental, distrital y municipal. Ejemplo del primer caso es la apelación de la sentencia respecto de una liquidación oficial de revisión y del segundo, la apelación respecto a la nulidad de un acuerdo municipal o decreto de alcalde de tipo tributario.

— Decide las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación y que se encuentren expresamente en el artículo 181 del Código Contencioso Administrativo como el que rechaza la demanda o el que resuelve sobre suspensión provisional, etc.

— Los recursos de queja, cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto al que corresponda.

Tribunales administrativos (CCA, arts. 131, 132 y 133).

En única instancia (CCA, art. 131, nums. 1º, 5º, 6º y 7º).

— Nulidad y restablecimiento del derecho de actos administrativos particulares que carezcan de cuantía del orden departamental, municipal o distrital, como sería el acto que niega la cancelación en el RIT o la negativa a reconocer un predio como exento de impuesto predial, etc.

— De las observaciones que formule el gobernador sobre la constitucionalidad y legalidad de los acuerdos municipales y sobre objeciones a los proyectos de ordenanza.

— De las observaciones que los gobernadores formulen a los actos de los alcaldes.

— De las objeciones que los alcaldes formulen a los proyectos de acuerdos municipales.

En primera instancia (CCA, art. 132, nums. 1º y 4º).

— Nulidad simple de los actos administrativos generales proferidos por funcionarios del orden departamental, distrital y municipal. Ejemplo: demanda contra un acuerdo municipal, ordenanza o decreto de alcalde de orden tributario.

— Nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos particulares en relación con el monto, distribución o asignación de impuestos, contribuciones y tasas nacionales, departamentales y municipales siempre que la cuantía exceda de 300 salarios mínimos legales mensuales (hoy $ 122.400.000). Sería el caso de la sentencia de primera instancia de actos liquidatorios y sancionatorios de impuestos tales como el de renta, IVA, retención, industria y comercio, etc.

En segunda instancia (CCA, art. 133, num. 1º).

— Resuelve los recursos de apelación y consultas de las sentencias dictadas en primera instancia por los juzgados administrativos en relación con actos particulares de cuantía hasta de 300 salarios mínimos mensuales vigentes. Sería el caso de los actos mencionados en el punto anterior pero con una cuantía hasta de $ 122.400.000.

— Decide las apelaciones de los autos susceptibles de este medio de impugnación proferido por los jueces administrativos en los casos del artículo 181 del Código Contencioso Administrativo y por supuesto referido a actos particulares.

— Recursos de queja bajo las mismas circunstancias de la competencia del Consejo de Estado en segunda instancia.

Jueces administrativos (CCA, arts. 134-A, 134-B y 134-C).

En única instancia (CCA, art. 134-A).

— No hay competencia concreta en asuntos tributarios.

En primera instancia (CCA, art. 134 – B, num. 4º).

— Nulidad y restablecimiento del derecho respecto de actos administrativos particulares donde se controvierta el monto, distribución o asignación de impuestos, contribuciones y tasas nacionales, departamentales, municipales o distritales cuando la cuantía no exceda de 300 salarios mínimos legales mensuales.

En segunda instancia (CCA, art. 134-C).

— No tiene asignada competencia tributaria específica.

Las competencias a nivel tributario comentadas anteriormente se muestran a continuación en forma esquemática así:

5. Determinación de la cuantía en asuntos tributarios

La cuantía en asuntos tributarios es uno de los requisitos obligatorios de la demanda (CCA, art. 137, num. 6º) ya que es necesaria para determinar la competencia objetiva y de conexidad, como se vio anteriormente. Por tanto, es pertinente tener claridad sobre la forma como se determina. La parte final del inciso 1º del artículo 134 E del Código Contencioso Administrativo señala:

“… Sin embargo, en asuntos de carácter tributario, la cuantía se establecerá por el valor de la suma discutida por conceptos de impuestos, tasas, contribuciones y sanciones. Para los efectos aquí contemplados, se aplicarán las reglas de los numerales 1º y 2º del Código de Procedimiento Civil”.

De lo anterior se puede decir lo siguiente, teniendo como fundamento la jurisprudencia del Consejo de Estado:

a) El valor económico de la pretensión (cuantía de la demanda) se establece por el valor de la suma discutida o controvertida, esto es en términos generales la diferencia entre el valor de la liquidación privada y la liquidación oficial, más las sanciones impuestas, sin tener en cuenta los intereses moratorios(2).

b) En el caso que se demande un acto administrativo definitivo de carácter sancionatorio que no esté ligado a una liquidación oficial la suma discutida será el monto de dicha sanción sin incluir intereses moratorios, en aplicación del principio prohibitivo de liquidar sanción sobre sanción.

c) La actualización del valor de las sanciones que lleven más de un año de vencidas, a que se refiere el artículo 867-1 del Estatuto Tributario, tampoco debe tenerse en cuenta para calcular la cuantía, ya que el monto es determinado por la administración tributaria, una vez en firme los actos liquidatorios y/o sancionatorios, al hacer efectivo el cobro, además, por lo previsto en el numeral 1º del artículo 20 del Código de Procedimiento Civil.

d) Pero en el caso que se acumulen varias pretensiones económicas insertas en distintos actos administrativos liquidatorios y/o sancionatorios, como sería el caso de demandar la liquidación de aforo y el acto de sanción por no declarar, se deberá aplicar la regla del numeral 2º del artículo 20 del Código de Procedimiento Civil, según el cual será el valor de la pretensión mayor.

6. Comentarios sobre la redistribución de competencias

a) Con las competencias tributarias atribuidas a los jueces administrativos por la Ley 446 de 1998 y cuya aplicación comenzó el pasado 1º de septiembre del 2006, se restablece a plenitud el principio constitucional de la doble instancia (C.N. art. 31) que había sido restringido en virtud de la Ley 954 del 2005. Sobre el particular, recordemos la polémica nacional que surgió cuando en virtud de la Ley 954 los procesos cuya cuantía era inferior a 300 salarios mínimos mensuales del año 2005 ($ 114.450.000), aunque hubieren iniciado como de doble instancia de acuerdo a las cuantías del Decreto 597 de 1988, como consecuencia de la nueva cuantía, quedaron reducidos a única instancia.

b) Así pues, los procesos que en acción de nulidad y restablecimiento del derecho se controviertan a actos particulares tributarios con una cuantía hasta de 300 salarios mínimos mensuales vigentes (hoy en día $ 122.400.000) van a tener desde ahora la doble instancia que se les había suspendido en virtud de la Ley 954 del 2005, quedando solamente como de única instancia en el tribunal, de manera que los jueces administrativos los conocerán en primera instancia y los tribunales administrativos, en segunda.

c) Con la puesta en operación de los jueces administrativos no se modifica la competencia objetiva y funcional del Consejo de Estado en cuanto a las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, puesto que continuará conociendo las apelaciones de sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales respecto de actos particulares con una cuantía discutida superior a los 300 salarios mínimos legales mensuales ($ 122.400.000).

d) Con la reestructuración de competencias los tribunales administrativos conocerán de las apelaciones de las sentencias proferidas por los jueces administrativos en primera instancia, respecto de actos particulares de autoridad nacional, departamental, distrital y municipal, cuya cuantía discutida sea hasta de 300 salarios mínimos legales.

e) En consecuencia, la competencia tributaria de los jueces administrativos se reducirá básicamente a definir en primera instancia los procesos en los cuales se controvierta la legalidad de actos particulares con cuantía hasta de 300 salarios mínimos demandados en acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

f) De lo anterior se deduce que el mayor volumen de trabajo y, por tanto, la congestión de procesos se va a presentar a nivel de juzgados y tribunales administrativos: de juzgados, porque van a decidir en primera instancia, con el trámite procesal que ello implica, los procesos tributarios con cuantía igual o inferior a $ 122.400.000; y de los tribunales, porque además de decidir la apelación de los procesos antes comentados, deberán fallar en primera instancia los procesos cuya cuantía sea superior a los $ 122.400.000. Según estadísticas del Consejo Superior de la Judicatura, los tribunales trasladaron a los juzgados procesos en un 76%.

g) La mayor descongestión la ha tenido el Consejo de Estado a partir de la entrada en vigencia de la Ley 954 del 2005, puesto que pasó de decidir apelaciones de procesos con cuantías superiores a $ 11.860.000 a resolver apelaciones superiores a $ 114.450.000 (año 2005) y este año, mayores de $ 122.400.000.

h) Como se puede apreciar, los jueces administrativos no tendrán a su cargo la responsabilidad de decidir sobre acciones de simple nulidad de los actos generales expedidos por autoridades en sus distintos órdenes.

i) Las competencias antes comentadas se hacen extensivas a los procesos de índole aduanera y cambiaria ya que según los artículos 132 numeral 3º y 134 B numeral 3º del Código Contencioso Administrativo se refieren a “actos administrativos de cualquier autoridad”, de manera que las controversias sobre tributos aduaneros (excepto el IVA en importaciones) y las sanciones cambiarias se conocerán en primera instancia por los jueces administrativos cuando la cuantía sea hasta de 300 salarios mínimos mensuales. Cuando la cuantía discutida sea superior a 300 salarios mínimos, la primera instancia la conocerán los tribunales administrativos.

j) En relación con las providencias que profieran los jueces administrativos, ha despertado expectativa las jurisprudencias que vayan a producir, ya que se espera que los jueces, muchos de ellos sin experiencia en la Rama Judicial, adopten los criterios jurisprudenciales vigentes para cada tema, vertidos en sus providencias por el Consejo de Estado y los tribunales, con el fin de lograr la unificación jurisprudencial que, como garantía procesal, siempre se ha reclamado de la jurisdicción.

k) En cuanto a las acciones de cumplimiento, populares y de grupo que muy excepcionalmente se interpongan en asuntos tributarios, aduaneros y cambiarios, serán conocidas en primera instancia por los jueces administrativos así: de las acciones de cumplimiento por los jueces de competencia en el domicilio del accionante (L. 393/97, art. 3º, inc. 1º); de las acciones populares será el juez del lugar de ocurrencia de los hechos o el del domicilio del demandado a elección del actor popular (L. 472/98, art. 16, inc. 2º) y en las acciones de grupo, la competencia del juez es igual a la señalada para las acciones populares (L. 472/98, art. 51, inc. 2º). En cuanto a las acciones de tutela, se ha interpretado ante el vacío normativo existente que los jueces administrativos tienen las mismas competencias de los jueces del circuito, previstas en el Decreto 1382 del 2000, para conocer entonces en primera instancia.

l) Por tanto, la segunda instancia para las anteriores acciones constitucionales serán los tribunales administrativos, tal como desde su expedición lo señalaron las leyes 393 de 1997 y 472 de 1998. En consecuencia, el Consejo de Estado también queda relevado de ser el fallador en segunda instancia, de tales acciones.

1. C.E., Sec. Cuarta, Auto, abr. 20/2001, exp. 11830, M.P. Juan Ángel Palacio H.

2. C.E., Sec. Cuarta, Auto, jul. 19/2002, exp. 13007, M.P. Juan Ángel Palacio H.