“Con suscribir un convenio de doble tributación no se aprende a intercambiar información fiscal”

Revista Nº 165 Mayo-Jun. 2011

Javier N. Rojas  

Especial para la Revista Impuestos 

En entrevista concedida a la REVISTA IMPUESTOS, el gerente de cooperación internacional del Centro Interamericano de Administraciones Tributarias (CIAT), Gonzalo Arias, señala que Colombia, tras la firma de sus primeros convenios para evitar la doble tributación, enfrenta el reto de lograr el intercambio internacional efectivo de información tributaria.

REVISTA IMPUESTOS: ¿Por qué los Estados necesitan acuerdos sobre intercambio de información tributaria?

Gonzalo Arias: La internacionalización de los mercados y los avances en las telecomunicaciones han hecho que los contribuyentes se transformen en agentes globales. Entonces, empiezan a actuar de una manera que los pone en una cierta ventaja con respecto al contribuyente local. Así mismo, la administración tributaria estaba acostumbrada a trabajar en su ámbito nacional y, de pronto, encuentra que necesita salir a buscar información en el exterior para saber si un contribuyente está pagando debidamente o no sus impuestos.

R. I.: ¿Esa tendencia apareció con la globalización o se manifestó antes?

G. A.: Desde la década de los sesenta, se venía trabajando sobre el intercambio. Los pioneros en la materia fueron los países nórdicos. Antes, la cooperación se llevaba a cabo de manera poco sistemática y con un sustento no muy fuerte. Las telecomunicaciones y el acceso a los medios de transporte hicieron que el entorno se volviera más dinámico, más flexible y los grandes contribuyentes se volvieron de difícil control y empezaron a surgir instrumentos como los precios de transferencia, pues se manifestaron la manipulación de precios y las prácticas de empresas que no se ajustaban a su realidad económica. Ahí comenzaron a surgir distintos esquemas para enfrentar situaciones de esa naturaleza.

R. I.: ¿Cuál fue la primera experiencia mundial de intercambio de información tributaria?

G. A.: El origen fue nórdico, pero la práctica se extendió mediante el modelo para evitar la doble imposición de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). Poco a poco, se fueron realizando foros internacionales donde se discutía el tema. Luego, apareció el modelo de doble tributación de la Organización de Naciones Unidas (ONU). Pero estamos hablando de modelos que solo tenían una cláusula que permitía el intercambio de información internacional, originalmente, en el caso de la OCDE, para evitar la doble tributación internacional. Posteriormente, se empleó con fines de evitar el fraude y la evasión, y se extendió a muchos impuestos más, al tiempo que se dispuso que esa información podía ser utilizada por las autoridades tributarias.

R. I.: ¿Esa cláusula de los tratados de doble imposición fue determinante en el desarrollo mundial del intercambio de información en sí mismo?

G. A.: Sí. Muchos países no firman acuerdos de intercambio de información sin que exista previamente un tratado para evitar la doble imposición con cláusulas de intercambio de datos tributarios. Y se recomienda que aquellas sean amplias, que se puedan usar para controlar los impuestos, la evasión y la elusión y que sirvan para el quehacer de la administración tributaria.

R. I.: ¿Es suficiente una cláusula en un convenio de doble tributación para promover el intercambio de información fiscal?

G. A.: Los comentarios que interpretan el artículo 26 del convenio para evitar la doble imposición de la OCDE ocupan muchas páginas y el artículo, solo algunos párrafos. Por eso, se recomienda realizar los acuerdos específicos de intercambio de información, los cuales pueden ser administrativos o no. En estos, se amplía la cooperación, teniendo en cuenta que hay diferencias entre países, tanto legales como materiales. Estas no se pueden considerar en unos pocos párrafos. Hay ciertos temas que son de interés y que se deben manifestar en un acuerdo, con detalles sobre las distintas metodologías del intercambio de información, ya sea a requerimiento, de modo espontáneo, mediante fiscalizaciones simultáneas, a través de fiscalizaciones en el exterior o del intercambio de información sobre ramos de actividad económica.

R. I.: ¿El modelo de la OCDE permite que se suscriban acuerdos específicos de intercambio de información?

G. A.: Lo permite y lo promueve. Cuando existe un convenio para evitar la doble imposición, generalmente tiene rango supralegal. Esto quiere decir: equivalente a la jerarquía de la Constitución Política. Eso avala que el acuerdo de intercambio de información se pueda firmar entre administraciones tributarias. Si se quiere ir más profundamente, se suscriben memorandos de entendimiento. Incluso, hay modelos que son generalmente para aplicar el intercambio de información automático. Hay que coordinar muy bien y dejar en claro muchos asuntos.

R. I.: ¿Existe un modelo universal de convenio de intercambio de información tributaria?

G. A.: Está el acuerdo del CIAT. La OCDE tiene su propuesta con base en los criterios que generan los países miembros. Pero existen también los modelos de convenio de la ONU y de la Comunidad Andina. Hay diversas fuentes. Se cuenta con un manual del CIAT para el intercambio de información en el que se explican la doctrina internacional y los puntos de vista de los países sobre los distintos criterios por aplicar. Igualmente, la OCDE tiene su manual al respecto.

R. I.: ¿Entonces se dispone de suficientes instrumentos para el intercambio de información?

G. A.: Sí, y hay mucha doctrina internacional. Por ejemplo, está el comité de expertos en cooperación internacional de la ONU, donde se trata el tema; el comité permanente sobre planificación tributaria internacional del CIAT, y la OCDE cuenta con el grupo de trabajo número ocho sobre prácticas tributarias nocivas.

R. I.: ¿Los países suelen suscribir acuerdos de intercambio de información simultáneamente con convenios de doble tributación?

G. A.: No necesariamente. Se recomienda tener acuerdos administrativos para el intercambio de información, eventualmente anexos al mismo tratado de doble tributación, sobre todo cuando se pretende poner en práctica el intercambio, porque en una simple cláusula no se resuelve todo y la doctrina internacional no es vinculante. Se puede considerar vinculante en el sentido de que existe una norma, pero no respecto a cómo interpretarla. En un acuerdo de intercambio de información, los países se tienen que poner de acuerdo conforme a sus posibilidades legales y administrativas.

R. I.: ¿Cómo incidió la reciente crisis económica mundial en la tendencia a firmar convenios de intercambio de información tributaria?

G. A.: Hay un antes y un después de la crisis global que se generó en el 2008. Más que una crisis económica fue financiera. Esta derivó del mal gobierno corporativo y de la falta de regulación por parte de las administraciones gubernamentales. En ese proceso aparecen las prácticas tributarias nocivas, que ya existían en realidad. Se hablaba sobre paraísos fiscales en los distintos foros de la ONU, de la OCDE, del CIAT, del G-20, del G-7, pero no se tomaban acciones efectivas hasta que dijeron un día: ¡vamos a terminar con los paraísos fiscales!

R. I.: ¿Y cuál fue la consecuencia?

G. A.: En ese momento, la comunidad internacional se puso de acuerdo y empezó a generar la presión necesaria para que estos países (paraísos fiscales) empezaran a ver la importancia del intercambio de información. En muchos, todavía no la entienden. Frecuentemente, hacen esfuerzos para cumplir con los requisitos internacionales y evitar la condena, pero no porque lo vean como una necesidad real. No quiere decir que eso se dé en todos los casos, pero sí en varios, porque les implica cambiar un modelo de país, y esto puede generar pobreza. Y no sé qué tipo de asistencia le pueda dar la comunidad internacional a una nación para que no se empobrezca, debido a que una pequeña isla que solo vivía de ser una jurisdicción de baja imposición (paraíso fiscal) de pronto encuentra que no tiene otros recursos para atraer capitales para mover la economía. A veces, es muy difícil tomar la decisión de dejar un modelo de país.

R. I.: ¿Cuál considera el mejor modelo de intercambio de información tributaria?

G. A.: El de la Unión Europea (U.E.), dado que al ser un mercado común se dan todas las condiciones para que los países puedan, más que intercambiar información, compartirla, que es adonde nosotros tendemos (en el CIAT). En ese continente, hay una armonización tributaria que permite un ámbito propicio para el intercambio de información y existe una interdependencia tal que la hace sumamente necesaria y que lleva a esos países a comprender la importancia del mismo. Ellos trabajan muy bien con el intercambio automático. En general, el proceso es fluido, porque tienen normas supralegales que lo avalan y cuentan con directivas al respecto de la Comisión Europea. Todo eso genera un entorno favorable. En la U.E. pueden intercambiar información con el menor riesgo de violar la soberanía de los países.

R. I.: ¿Qué piensa sobre el intercambio de información en Latinoamérica?

G. A.: Hubo grandes avances en los últimos años, especialmente en Chile y Argentina. México es un país que se anticipó en ese campo, ni siquiera lo compararía con la realidad latinoamericana, pues viene cooperando mucho con los países grandes. Brasil también ha tenido avances en ese frente. El tema fundamental, sobre todo en los países que están incursionando en el intercambio de información, no es si las leyes lo avalan o si tienen acuerdos al respecto, sino cuándo se va a implementar de forma efectiva.

R. I.: ¿Qué requieren para hacerlo?

G. A.: Necesitan fortalecer sus administraciones tributarias en cuanto a recursos humanos, recursos materiales y tienen que realizar modificaciones en la estructura administrativa. Se debe crear un área específica que se dedique al intercambio de información, generar sistemas informáticos, tener la estructura para recibir y enviar información. Pero hay un gran problema en Latinoamérica: las fuentes de información de las administraciones tributarias son débiles, no son tan confiables. Entonces, al tener problemas internos de información, se dificulta el intercambio internacional de la misma. En el CIAT queremos apoyar a los países miembros que quieren intercambiar información con el exterior, pero eso va más allá de los temas específicos. Se trata de crear la plataforma sobre la cual operaría.

R. I.: ¿Se puede pensar en transferir algún modelo ideal de Latinoamérica a los demás países?

G. A.: En la región, tenemos países como Nicaragua y Brasil. No se puede aplicar el mismo modelo en los dos. Se deben agrupar las naciones por características comunes y en función de estas ver la disponibilidad de recursos, determinar qué esperan del intercambio de información y establecer que exista una voluntad política. Esta es fundamental, si no la hay, no se puede hacer nada en el aspecto administrativo, ni en el técnico.

R. I.: ¿Qué países de Latinoamérica considera ejemplo por seguir en cuanto a intercambio de información?

G. A.: México, Argentina y Chile, porque son los que más experiencia han adquirido en ese campo, debido a su amplia trayectoria en operaciones internacionales. Brasil tiene muy buena experiencia, pero lo dejo al margen, porque allá todo funciona distinto, es un mundo aparte; la gestión de las operaciones internacionales se maneja con base en una legislación que es la excepción a la regla.

R. I.: ¿Cómo ve a Colombia en ese frente del intercambio?

G. A.: No hay gran experiencia todavía y tiene mucho por recorrer. Me gusta la legislación que ha adoptado para gestionar precios de transferencia, en general. Sobre las otras legislaciones no me atrevo a opinar. La firma de convenios de doble imposición representa un desafío que requiere empezar a trabajar fuerte en el intercambio de información, que de alguna manera va a ser consecuente con el control de las operaciones internacionales. Pero con suscribir un convenio de doble tributación no se aprende a intercambiar información.