Concepto 1083 de marzo 19 de 1998 

Consejo de Estado

Sala de Consulta y Servicio Civil

Ref.: Radicación 1083.

Consejero Ponente:

Luis Camilo Osorio Isaza

Normas alternativas en la legislación penal.

Beneficios administrativos: permisos de salida (L. 415/97).

Santafé de Bogotá, D.C., diecinueve de marzo de mil novecientos noventa y ocho.

La señora Ministra de Justicia y del Derecho solicita a la Sala absolver consulta, la que formula en los siguientes términos sobre los beneficios administrativos creados por la Ley 415 de 1997 en relación con la Ley 65 de 1993.

“1.¿A la luz de las disposiciones legales vigentes, qué debe entenderse por beneficios de establecimiento abierto?

2 ¿De acuerdo con lo anterior, los beneficios administrativos establecidos por los artículos 3º y 4º de la Ley 415 de 1997 (L. 65/93, 147A y 147B), están sujetos a la regla establecida en el inciso 2º del artículo 150 de la Ley 65 de 1993?

3. ¿Los beneficios administrativos establecidos por los artículos 3º y 4º de la Ley 415 de 1997 son susceptibles de aplicación genérica a todos los condenados, o por el contrario están sujetos a algún tipo de excepción?”

La Sala considera y responde:

El Congreso Nacional mediante la Ley 65 de 1993 expidió el Código Penitenciario y Carcelario, en el cual se regula el cumplimiento de algunas de las medidas de aseguramiento, la ejecución de las penas privativas de la libertad y de las sanciones impuestas por el juez al infractor de la ley penal; como consecuencia se afecta la libertad personal de los individuos que se encuentren bajo las anteriores situaciones.

La pena y las medidas de seguridad tienen una función retributiva, preventiva, protectora y cumplen un objetivo fundamental consistente en la resocialización (art. 12, Código Penal y art. 9º, Ley 65/93); también en la legislación entre los fines que persigue están los de curación, tutela y rehabilitación; en armonía con ello el tratamiento penitenciario busca alcanzar la resocialización y rehabilitación del infractor de la ley penal, mediante el examen de su personalidad y con el ejercicio y aplicación de la disciplina, el trabajo, el estudio, la formación espiritual, la cultura, el deporte y la recreación, bajo un espíritu humano y solidario (L. 65/93, art. 10,).

Tratamiento penitenciario progresivo.

El cumplimiento de la pena se rige por los principios del sistema de tratamiento penitenciario cuyo objetivo es la preparación al condenado mediante la resocialización para la vida en sociedad (Ley 65/93, art. 142; debe realizarse conforme a la dignidad humana y a las características y necesidades particulares de cada sujeto, basado en el estudio científico de la personalidad del interno; estos aspectos se cumplen en forma progresiva, programada e individualizada hasta donde sea posible (art. 143, ibídem).

Conforme al artículo 144 del Código Penitenciario y Carcelario, el sistema de tratamiento progresivo está integrado por las siguientes fases:

“1. Observación, diagnóstico y clasificación del interno.

2. Alta seguridad que comprende el período cerrado.

3. Mediana seguridad que comprende el período semiabierto.

4. Mínima seguridad o período abierto.

5. De confianza, que coincidirá con la libertad condicional.

Los programas de educación penitenciaria serán obligatorios en las tres primeras fases para todos los internos, sin que esto excluya el trabajo. La sección educativa del Inpec suministrará las pautas para estos programas, teniendo en cuenta que su contenido debe abarcar todas las disciplinas orientadas a la resocialización del interno.

PAR.—La ejecución del sistema progresivo se hará gradualmente, según las disponibilidades de personal y de la infraestructura de los centros de reclusión”.

El sistema progresivo está a cargo de un consejo de evaluación y tratamiento interdisciplinario, el cual determina los condenados que requieren tratamiento penitenciario después de la primera fase y en caso de no ser necesario, el Inpec reglamenta la aplicación de las fases restantes (L. 65/93, art. 145, y Res. 4105/97 del Inpec).

Hacen parte del tratamiento penitenciario en sus distintas fases los denominados beneficios administrativos previstos en el artículo 146 de la Ley 65 de 1993, los permisos hasta de 72 horas, la libertad y franquicia preparatorias, el trabajo extramuros y penitenciaría abierta, a los que se agregan otros permisos previstos en la Ley 415 de 1997, los cuales en cada una de sus regulaciones corresponden a fases o etapas del tratamiento penitenciario según los requerimientos de seguridad y los niveles de confianza alcanzados por cada condenado que se reflejan en su clasificación con el propósito de dar cumplimiento a la resocialización.

La etapa de mayor confianza dentro de este tratamiento corresponde a la libertad condicional, aunque este no es un beneficio deferido a la autoridad administrativa sino de decisión judicial (Código Penal, art. 72 y 72A y L. 65/93, art. 144.5,).

El permiso hasta de 72 horas corresponde a la fase de mediana seguridad o período semiabierto (L. 65/93, art. 147.1); la libertad preparatoria es un beneficio otorgable al condenado que no goce de libertad condicional y constituye la fase de confianza cuya concesión es competencia de la autoridad judicial y no de la administrativa (art. 148, ibídem), los permisos de hasta 15 días continuos y de fines de semana previstos por los artículos 3º y 4º de la Ley 415 de 1997 suponen que al condenado le haya sido negado el beneficio de libertad condicional, y por tanto, dentro de la progresividad del tratamiento penitenciario debe ocupar la clasificación de la fase inmediatamente anterior a la de confianza, esto es, de mínima seguridad o período abierto (Inpec Ac. 15/97, art. 1º, num. 1º, letra c).

Los denominados beneficios de establecimiento abierto, carecen de una definición legal; sin embargo, en el Código Penitenciario y Carcelario existen las denominadas fases del tratamiento penitenciario, y tal como se ha descrito durante ellas hay beneficios durante el período abierto y otros como es el caso de las calificadas por la ley aplicables a períodos semiabierto o de mediana seguridad, o el de libertad condicional correspondiente al período de confianza, o el permiso de 72 horas aplicable a la etapa de mediana seguridad o período semiabierto, pero por tratarse de la posibilidad de cumplimiento de la pena por fuera del establecimiento carcelario, puede entenderse de modo genérico que corresponden al concepto de establecimiento abierto y en consecuencia comprende el período semiabierto, el abierto propiamente dicho y el de confianza, dependiendo de la clasificación del condenado.

La expresión establecimiento o penitenciaria abierta es utilizada por la ley de modo genérico, sin correspondencia necesaria con una determinada fase de tratamiento; se trata por tanto, de un beneficio para el condenado (L. 65/93, arts. 146 y 150).

En otros términos, el régimen de penitenciaría o establecimiento abierto no se reduce solamente a la aplicación de los beneficios propios de la fase de mínima seguridad o período abierto como su denominación aparentemente indica, pues comprende beneficios distintos aplicables a otras fases de tratamiento penitenciario del condenado, como el permiso de 72 horas o la libertad condicional, los cuales son los propios del establecimiento abierto que permiten el cumplimiento parcial de la condena fuera del establecimiento penitenciario, correspondientes a los períodos semiabierto y de confianza respectivamente.

Ello explica del mismo modo las consecuencias jurídicas del incumplimiento de las obligaciones derivadas de los beneficios consistentes en la revocatoria de éstos y el cumplimiento del resto de la condena sin derecho a la libertad condicional, así como la prohibición genérica para los reincidentes o para los condenados por delitos de conocimiento de los jueces o fiscales regionales o del tribunal nacional de otorgarles los beneficios de establecimiento abierto, contenidos en el artículo 150 de la Ley 65 de 1993.

Beneficios administrativos de la Ley 415 de 1997.

Régimen legal.

En relación con los nuevos beneficios administrativos creados por los artículos 3º y 4º la Ley 415 de 1997 vigente a partir de su promulgación (23 de diciembre, D. O. 43.199), además del permiso de 72 horas a que se refiere el artículo 147 de la Ley 65 de 1993, el legislador ha dispuesto adicionar el régimen de permisibilidad de cumplimiento de la pena temporalmente por fuera del establecimiento penitenciario, de la siguiente manera:

“ART. 3º—La Ley 65 de 1993 tendrá un nuevo artículo 147A del siguiente tenor:

ART. 147A.—Permiso de salida. El director regional del Inpec podrá conceder permisos de salida sin vigilancia durante quince (15) días continuos y sin que exceda de sesenta (60) días al año, al condenado que le sea negado el beneficio de libertad condicional, siempre que estén dados los siguientes requisitos:

1. Haber observado buena conducta en el centro de reclusión de acuerdo con la certificación que para el efecto expida el consejo de disciplina respectivo, o quien haga sus veces.

2. Haber cumplido al menos las cuatro quintas partes (4/5) de la condena.

3. No tener orden de captura vigente. Sin perjuicio de la responsabilidad penal o disciplinaria que le asista al funcionario judicial, se entenderá que el condenado carece de órdenes de captura, únicamente para efectos de este beneficio, si transcurridos 30 días de haberse radicado la solicitud de información ante las autoridades competentes, no se ha obtenido respuesta.

4. No registrar fuga ni intento de ella durante el desarrollo del proceso o la ejecución de la sentencia.

5. Haber trabajado, estudiado o enseñado durante el período que lleva de reclusión.

El condenado que observare mala conducta en uso del permiso a que se refiere la presente disposición o retardare su presentación al establecimiento carcelario sin justa causa, no podrá hacerse merecedor a este beneficio durante los seis (6) meses siguientes, o definitivamente si incurre en otro delito o contravención especial de policía”.

ART. 4º—La Ley 65 de 1993 tendrá un nuevo artículo 147B del siguiente tenor:

“ART. 147B.—Con el fin de afianzar la unidad familiar y procurar la readaptación social, el director regional del Inpec podrá conceder permisos de salida por los fines de semana, incluyendo lunes festivos, al condenado que le fuere negado el beneficio de la libertad condicional y haya cumplido las cuatro quintas partes (4/5) de la condena, siempre que se reúnan los requisitos señalados en el artículo anterior.

Estos permisos se otorgarán cada dos (2) semanas y por el período que reste de la condena”.

La técnica legislativa utilizada para introducir estas dos nuevas modalidades de permiso penitenciario o cumplimiento de la pena temporalmente por fuera del establecimiento carcelario tiene por objeto la resocialización del condenado y también apunta a contribuir a la unidad familiar, vale decir, incorpora la regulación de permisos dentro del régimen de tratamiento penitenciario progresivo en sus “distintas fases, de acuerdo a la reglamentación respectiva” (art. 146); lo anterior permite concluir su calificación como beneficios administrativos para el condenado que cumpla los requisitos legales para acceder a su otorgamiento, el cual corresponde al director regional del Inpec.

Régimen reglamentario.

El Gobierno Nacional invocó la potestad reglamentaria del Presidente de la República, al expedir el Decreto 3000 de 1997 vigente desde la fecha de su expedición (diciembre 19 de 1997) y calificó como discrecional la competencia asignada por los artículos 3º y 4º de la Ley 415 de 1997 al director regional del Inpec para otorgar los permisos allí previstos, pero estableció que su ejercicio ha de cumplirse con arreglo a las directrices que al efecto adopte el consejo directivo del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec. Como beneficios administrativos que son, los permisos hacen parte del tratamiento penitenciario en sus distintas fases, de acuerdo con la reglamentación respectiva (L.65/93, art. 146).

Dispone el decreto que el consejo debe tener en cuenta para establecer las directrices lo siguiente:

— que se garantice la rehabilitación del delincuente atendiendo a si se trata de delincuencia común u organizada;

— las medidas especiales de seguridad que haya requerido durante su tiempo de reclusión;

— la seguridad para la sociedad consistente en que el beneficiario del permiso no delinquirá nuevamente;

— La descongestión de los establecimientos carcelarios;

— La naturaleza del delito; y

— Los criterios que se tuvieron en cuenta para las exclusiones de que trata el artículo 1º de la Ley 415 de 1997, esto es, para la creación de otro régimen de libertad condicional para ser concedida por el juez.

Como puede apreciarse el reglamento, dotado de la presunción de legalidad, desarrolla los requisitos previstos en la ley y crea nuevas condiciones adicionales a las establecidas por ésta para el otorgamiento de los permisos por parte de los directores regionales, y con ello queda sujeta la libertad de los condenados, así sea para efectos temporales, a los requisitos que prevé tanto la ley (415/97) como este acto administrativo (D. 3000/97).

En efecto, se percibe la introducción de algunos factores que entrañan la valoración anticipada de la conducta del beneficiario del permiso, como son la seguridad para la sociedad de que aquel no delinquirá nuevamente y la garantía de su rehabilitación; también debe destacarse la incorporación de criterios que se tuvieron en cuenta para las exclusiones previstas en la nueva modalidad de libertad condicional con la cual se adicionó el Código Penal con el artículo 72A (L. 415/97, art. 1º).

Los delitos de conocimiento de los jueces o fiscales regionales o del tribunal nacional, son considerados por las normas generales de otorgamiento de beneficios de establecimiento abierto, como eventos en los cuales, por disposición legal (L. 65/93, art. 150), no es posible su aplicación, tal como ocurre en los casos de los reincidentes (L. 65/93, art. 147. 5).

En ejercicio de la competencia creada por el Decreto Reglamentario 3000 de 1997 para establecer las directrices conforme a las cuales los directores regionales del Inpec pueden otorgar los permisos a los que se refieren los artículos 3º y 4º de la Ley 415 de 1997, el consejo directivo del Inpec expidió el Acuerdo 15 del 22 de diciembre de 1997 en el cual se disponen los criterios para la concesión de los permisos, estableciendo con ello dos modalidades para su otorgamiento, a saber:

Régimen de permisos para condenados por delitos excluidos de la aplicación del artículo 1º de la Ley 415 de 1997, por el cual se adicionó el artículo 72A al Código Penal, esto es, por delitos de enriquecimiento ilícito, homicidio agravado o lesiones personales agravadas según las causales 2ª, 4ª, 5ª y 8ª del artículo 30 de la Ley 40 de 1993; secuestro, extorsión, hurto calificado; los delitos dolosos previstos en la Ley 30 de 1986; los delitos tipificados en el Decreto 2266 de 1991, excepto los de porte ilegal de armas de defensa personal, interceptación de correspondencia oficial, utilización ilegal de uniformes o insignias y amenazas personales o familiares; los delitos previstos en la Ley 190 de 1995, excepto cohecho por dar u ofrecer, prevaricato y utilización indebida de información privilegiada; los delitos previstos en las leyes 360 y 365 de 1997 y los delitos conexos con todos los anteriores.

En este régimen la concesión de los permisos está sujeta además de los requisitos señalados por el legislador en los artículos 3º y 4º de la Ley 415 ya referidos, a la verificación de los siguientes previstos por el acto administrativo contenido en el artículo 1º del Acuerdo 15 de 1997 del Inpec (art. 1.1):

— que el condenado no tenga medida de aseguramiento vigente por procesos distintos a aquel por el cual está purgando la pena;

— que no se encuentre vinculado formalmente en calidad de sindicado en otro proceso penal;

— que se encuentre en la fase de confianza de que trata el numeral 5º del artículo 144 de la Ley 65 de 1993, según certificación del consejo de evaluación y tratamiento;

— que no haya incurrido en una de las faltas disciplinarias señaladas en el artículo 121 de la Ley 65 de 1993;

— que no existan informes de inteligencia de los organismos de seguridad del Estado que vinculen al solicitante del permiso con organizaciones delincuenciales.

Sobre los anteriores requisitos debe señalarse que los informes de inteligencia últimamente mencionados no corresponden a la noción de antecedentes penales a que se refieren los artículos 248 de la Constitución Política, 12 del Código Penal y los requerimientos de autoridad competente que impliquen privación de la libertad pues solamente las condenas proferidas por sentencias judiciales tienen la calidad de tales. No obstante la presunción de legalidad, la Sala no puede dejar de observar la incongruencia con el ordenamiento jurídico vigente.

Régimen de permisos para condenados por delitos no excluidos de la aplicación del artículo 1º de la Ley 415 de 1997, en cuyo caso el director regional debe verificar solamente los requisitos señalados en la ley (Ac. 15/97, art. 1.2).

Lo anterior permite concluir:

— Los beneficios administrativos establecidos por los artículos 3º y 4º de la Ley 415 de 1997, son aplicables a la totalidad de los condenados, con las excepciones allí establecidas según el régimen al que pertenezcan, es decir, a la naturaleza del delito por el cual se encuentra el condenado.

— Por efecto del artículo 150 de la Ley 65 de 1993, a los condenados por delitos de conocimiento de los jueces o fiscales regionales o del tribunal nacional, no puede otorgarse ninguno de los beneficios de establecimiento abierto.

La Sala responde:

1. Por beneficios de establecimiento abierto, deben entenderse los previstos para que una persona pueda cumplir la pena en forma temporal, por fuera del establecimiento penitenciario en donde está recluido.

2. A Los beneficios establecidos por los artículos 3º y 4º de la Ley 415 de 1997 se les aplica la prohibición contenida en el inciso 2º del artículo 150 de la Ley 65 de 1993, de manera que tanto los reincidentes como los condenados por delitos de conocimiento de los jueces y fiscales regionales o del tribunal nacional no pueden obtener ninguno de los beneficios propios de establecimiento abierto, entre los cuales se encuentran los permisos de 72 horas, de 15 días y de fines de semana, incluidos los lunes festivos.

3. Sin perjuicio de la prohibición a que se refiere la respuesta anterior, los beneficios administrativos establecidos por los artículos 3º y 4º de la Ley 415 de 1997 se aplican a todos los condenados, teniendo siempre en cuenta el régimen al que están sujetos, esto es, si han sido condenados por los delitos excluidos por el artículo 1º de la Ley 415 de 1997 o no, de acuerdo con lo expuesto en las consideraciones de esta consulta.

Transcríbase a la señora Ministra de Justicia y del Derecho. Igualmente envíese copia de la secretaría jurídica de la Presidencia de la República.

(Pasan las firmas)

Agusto Trejos Jaramillo—Presidente de la Sala—Javier Henao Hidrón—César Hoyos Salazar—Luis Camilo Osorio Isaza.

Elizabeth Castro Reyes, Secretaria de la Sala.

Autorizada la publicación en oficio Nº 05988. 15 abril 1998

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