Concepto 1146 de octubre 15 de 1998 

Consejo de Estado

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Ref.: Doble pensión de jubilación. Su carácter excepcional para docentes en situaciones consolidadas conforme a derecho, anteriores a la vigencia de la Ley 4ª de 1992. El caso de un profesor de la Universidad Nacional.

Consejero Ponente:

Javier Henao Hidrón

Santafé de Bogotá, D.C., quince de octubre de mil novecientos noventa y ocho.

El saliente Ministro de Educación Nacional, doctor Jaime Niño Díez, presentó para estudio de la Sala el caso de un profesor de la Universidad Nacional de Colombia, retirado en virtud de renuncia aceptada, que reúne los requisitos legales de edad y tiempo de servicio para el reconocimiento de pensión de jubilación por parte de la caja de previsión social de dicha universidad.

Para efectos de decidir sobre la pensión de jubilación solicitada por el profesor, la Caja de Previsión Social de la Universidad Nacional obtuvo de la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, certificación sobre la circunstancia de que esta entidad mediante resolución de 12 de marzo de 1993, le reconoció y ordenó pagar pensión de jubilación por haber Iaborado en el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar durante el tiempo legalmente exigido y haber cumplido la edad mínima de cincuenta y cinco años.

Como el artículo 128 de la Constitución Política prohíbe recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, a menos que exista expresa excepción legal, se pregunta si la Caja de Previsión Social de la Universidad Nacional puede disponer el reconocimiento y pago de una segunda pensión de jubilación concurrente con la ya reconocida por Cajanal, o si sólo es procedente ese reconocimiento si el peticionario manifiesta, en forma expresa, renuncia a la pensión reconocida por la Caja Nacional de Previsión Social.

Agrega el consultante que el criterio anterior es indispensable no sólo para decidir el caso concreto materia de la consulta, sino para situaciones iguales o análogas que puedan llegar a presentarse.

La sala considera y responde:

I. La prohibición del artículo 128 constitucional y sus excepciones

La Constitución Política de 1991 conserva, con ligeras variantes de redacción, el texto que había incorporado en el estatuto superior el artículo 23 del Acto Legislativo Nº 1 de 1936, y así dispone:

ART. 128.—Nadie podrá desempeñar más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley.

Respecto del concepto de tesoro público, en la Constitución anterior comprendía el de la Nación, los departamentos y los municipios; en la actual Carta Política es aún más amplio y por el mismo se entiende el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas.

Las dos prohibiciones constitucionales se complementan, pues comprenden a toda persona para efectos de impedir que pueda desempeñar simultáneamente más de un empleo público y, también, que pueda recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado. Sin embargo, no tienen alcance absoluto, por cuanto es permitido al legislador hacer salvedad de casos expresamente determinados, en los cuales por razones del servicio o por conveniencia pública, se justifica la excepción.

Precisamente el Congreso de la República, al expedir la Ley 4ª de 1992, en la cual se fija el marco salarial y prestacional de los empleados públicos, reitera en su artículo 19 las prohibiciones mencionadas y hace compatibles las siguientes asignaciones:

a) Las que reciban los profesores universitarios que se desempeñen como asesores de la rama legislativa;

b) Las percibidas por el personal con asignación de retiro o pensión militar o policial de la fuerza pública;

c) Las percibidas por concepto de sustitución pensional;

d) Los honorarios percibidos por concepto de hora cátedra;

e) Los honorarios percibidos por concepto de servicios profesionales de salud;

f) Los honorarios percibidos por los miembros de las juntas directivas, en razón de su asistencia a las mismas, siempre que no se trate de más de dos juntas, y

g) Las que a la fecha de entrar en vigencia la presente ley beneficien a los servidores oficiales docentes pensionados.

PAR.—No se podrán recibir honorarios que sumados correspondan a más de ocho (8) horas diarias de trabajo a varias entidades.

En relación con docentes oficiales, la norma citada admite la concurrencia de asignaciones en los eventos que se explican a continuación:

A. El ejercicio de un cargo público desempeñado por un profesor universitario con su condición de asesor de la rama legislativa (letra a).

B. A los profesores de cátedra para recibir honorarios, no obstante que simultáneamente perciban otra asignación por parte del Estado (letra d). A este respecto, el artículo 73 de la Ley 130 de 1992, orgánica del servicio público de la educación superior, al fijar la naturaleza del cargo de “profesor de cátedra” y disponer que “no es empleado público ni trabajador oficial”, lo consideraba como simple contratista, advirtiendo que su vinculación a la entidad pública docente se hará mediante contrato de prestación de servicios, el cual se celebrará por períodos académicos. Pero esta parte contractual fue declarada inexequible por la Corte Constitucional, según sentencia C-006 de 1996, en la cual señaló que los profesores de cátedra “tienen también una relación laboral subordinada, por cuanto cumplen una prestación personal de servicio, igual a la que realizan los profesores de tiempo completo, de medio tiempo o los llamados ocasionales. Ellos devengan una remuneración por el trabajo desempeñado y están sujetos a una subordinación como se les exige a los otros, como horarios, reuniones, evaluaciones, contemplados en los reglamentos,” de donde a esta similar situación de hecho “debe corresponder el mismo tratamiento en cuanto a prestaciones sociales, que deben pagárseles proporcionalmente al trabajo desempeñado; otro tratamiento desconocería el principio de igualdad y de justicia y sería evidentemente discriminatorio”.

C. A los servidores oficiales docentes pensionados, la percepción de asignaciones que los beneficiaban a la fecha de entrar en vigencia la Ley 4ª, o sea el 18 de mayo de 1992 (D.O. Nº 40.451), conforme a la letra g).

Es importante resaltar que la Ley 30 de 1992 remitió, en relación con el régimen salarial y prestacional de los docentes universitarios, a lo previsto en la Ley 4ª de 1992. De aquella ley es este precepto:

ART. 77.—El régimen salarial y prestacional de los profesores de las universidades estatales u oficiales se regirá por la Ley 4ª de 1992, sus decretos reglamentarios y las demás normas que la adicionan o complementan.

Y expresamente garantizó las situaciones consolidadas a la fecha de su vigencia; en este sentido dispuso el respeto a “las situaciones jurídicas individuales consolidadas conforme a derecho” (ib., art. 78). En concordancia con esta norma, la Ley 4ª de 1992, artículo 19, letra g), mantiene los beneficios legales vigentes a su expedición en favor de los servidores docentes pensionados.

En tratándose de profesores universitarios, tales beneficios estaban acreditados en el Decreto-Ley 80 de 1980, el cual organizó el sistema de educación post secundaria —derogado expresamente por la Ley 30 de 1992—, cuando estableció la compatibilidad entre la pensión de jubilación y la docencia, aunque excluyó de ésta la de tiempo completo. El texto de la disposición era el siguiente:

ART. 100.—El goce de la pensión de jubilación no es incompatible con el ejercicio de la docencia de tiempo parcial o de cátedra. Su vinculación se hará, sin embargo, por períodos académicos (inc. 2º).

Siguiendo la misma orientación, el régimen orgánico de la Universidad Nacional (D.L. 82/80, art. 30), permite el ejercicio simultáneo de la docencia —en dedicación de medio tiempo y de cátedra— con el desempeño de cargos públicos, conforme al siguiente precepto: “El ejercicio de la docencia en dedicación de medio tiempo y de cátedra no es incompatible con el desempeño de cargos públicos, con el ejercicio profesional, ni con la celebración de contratos con la administración pública, excepto con la universidad”. El decreto en referencia perdió fuerza jurídica al entrar a regir el nuevo estatuto orgánico especial, contenido en el Decreto-Ley 1210 de 1993, si bien prorrogó la vigencia del mencionado artículo 30 y, por tanto, mantuvo la compatibilidad respecto de los profesores de cátedra y de medio tiempo que estaban vinculados a la fecha de su vigencia (ib., art. 24, letra c).

Con todo, el derecho de los docentes pensionados con anterioridad a la vigencia de la Ley 4ª de 1992 y que se desempeñaban como docentes de tiempo parcial o de cátedra, se mantiene para continuar recibiendo doble asignación del tesoro público: la pensión de jubilación y la proveniente del ejercicio de la docencia (art. 19, letra g)).

Por lo demás, la sección segunda o de asuntos laborales de esta corporación (subsección A, exp. 11.840), en sentencia de 2 de agosto de 1996, al referirse a la disposición que exceptúa del artículo 128 de la Constitución, las asignaciones “que a la fecha de entrar en vigencia la presente ley beneficien a los servidores oficiales docentes pensionados”, contenida en la letra g) del artículo 19 de la Ley 4ª de 1992, expuso el siguiente criterio:

La excepción sólo rige para los servidores oficiales docentes que a 18 de mayo de 1992, hubieren adquirido el derecho a la pensión. Quiere esto decir, que los docentes que a esa fecha, no reunían los requisitos legales indispensables para obtener el reconocimiento de la pensión, no pueden recibir dos asignaciones del tesoro público, aunque una de éstas tenga el carácter de pensión; aún más, que a partir de esa fecha, no hay posibilidad legal de percibir doble asignación, una como docente y otra como pensionado”.

Como consecuencia, en el caso consultado no es viable jurídicamente la percepción de doble pensión de jubilación. La ley no admite hoy en día y desde la entrada en vigencia de la ley marco salarial y prestacional (L. 4ª/92), la compatibilidad de prestaciones de igual origen público y naturaleza jurídica, de donde el beneficiario —incluido el docente— sólo tenga derecho a una de ellas, a su elección.

Por eso el profesor de la Universidad Nacional, si desea obtener el reconocimiento y pago de su pensión de jubilación por esta institución, expresamente deberá manifestar que renuncia a la pensión de igual naturaleza reconocida por la Caja Nacional de Previsión Social.

Il. Se responde

El reconocimiento de doble pensión de jubilación a docentes oficiales universitarios, no es posible, por no estar esta causal incluida dentro de las excepciones a la prohibición de recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, establecida en el artículo 128 de la Constitución Política. El beneficiario deberá entonces optar por una de tales prestaciones.

Transcríbase al señor Ministro de Educación Nacional. Igualmente, envíese copia a la secretaría jurídica de la Presidencia de la República.

Augusto Trejos Jaramillo, presidente de la Sala—Javier Henao Hidrón—César Hoyos Salazar—Luis Camilo Osorio Isaza.

Elizabeth Castro Reyes, secretaria de la Sala.

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