Concepto 1164 de noviembre 25 de 1998 

Consejo de Estado

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero Ponente:

César Hoyos Salazar

Ref.: Entidades estatales. Desafectación y enajenación de bienes.

Santafé de Bogotá, D.C., veinticinco de noviembre de mil novecientos noventa y ocho.

EXTRACTOS: «1.2. La desafectación de bienes de entidades estatales. El artículo 112 del anterior estatuto de contratación administrativa, el Decreto-Ley 222 de 1983, consagraba la llamada “desafectación de inmuebles” de la Nación y entidades nacionales, en los siguientes términos:

“De la desafectación de inmuebles. Previa desafectación, mediante acto administrativo, la Nación y demás entidades del orden nacional podrán destinar a otros objetivos del servicio público aquellos inmuebles de su propiedad que ya no requieran para el servicio a que originalmente se encontraban afectos”.

Como se aprecia, la desafectación se refería solamente a bienes inmuebles y tenía como hecho determinante que los inmuebles ya no se necesitaran para un determinado servicio público, para el cual habían sido adquiridos por la entidad estatal, pero sí para otro de la misma naturaleza.

El transcrito artículo 112 fue derogado expresamente por el artículo 124 de la Ley 9ª de 1989 (conocida como la ley de reforma urbana), y aunque aquel artículo fue citado por el artículo 81 de la Ley 80 de 1993, como una de las normas del Decreto-Ley 222 de 1983 que conservaba su vigencia, conviene precisar que la sola cita de ella no la revive, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 14 de la Ley 153 de 1887.

Ahora bien, es claro que la Ley 9ª de 1989 derogó la norma sobre desafectación del anterior estatuto de contratación estatal, por cuanto uno de los objetivos de tal ley fue la destinación de los bienes oficiales al fin para el cual fueron adquiridos.

No obstante, la Ley 9ª de 1989 hizo la siguiente regulación sobre la materia:

“ART. 33.—Todas las entidades públicas que hayan adquirido inmuebles a cualquier título o que los adquieran en lo sucesivo, también a cualquier título, deberán aplicarlos a los fines para los cuales fueron adquiridos. En el acto de adquisición se incluirá en forma expresa el fin para el cual fueron adquiridos los inmuebles.

Las entidades públicas dispondrán de un término máximo de cinco (5) años contados desde la fecha de publicación de esta ley a partir de la fecha de la adquisición del bien, según el caso, para cumplir con esta obligación. Si así no lo hicieren, deberán enajenarlos a más tardar a la fecha de vencimiento del término anterior” (la negrilla no es del texto original).

En síntesis, las entidades estatales disponen de cinco (5) años después de la adquisición de un bien inmueble, para aplicarlo al fin para el cual fue adquirido; si no lo hacen, deben enajenarlo al vencimiento de dicho plazo.

Sin embargo, tal enajenación debe ser en la modalidad de venta, interpretando la norma anterior de manera armónica con el artículo 14 del Decreto 855 de 1994, reglamentario de la Ley 80 de 1993 en materia de contratación directa, el cual conservó la noción de desafectación de bienes, tanto muebles como inmuebles, de las entidades estatales, ya que dispuso que éstas pueden dar en venta bienes de su propiedad “que no requieran para su servicio”, sea a través del sistema de martillo o remate, si la ley prevé este sistema, sea por los procedimientos de selección establecidos en la citada ley.

El citado artículo 14 establece lo siguiente:

“Las entidades estatales previstas en el artículo 2º de la Ley 80 de 1993, podrán dar en venta bienes de su propiedad que no requieran para su servicio, a través del sistema de martillo en los eventos en que la ley prevea la venta por martillo o remate; en los demás casos la venta de bienes de las entidades estatales se sujetará a los procedimientos de selección previstos en el artículo 24 de la Ley 80 de 1993 y en este artículo.

Para celebrar contratos de menor cuantía cuyo objeto sea la enajenación de bienes de propiedad de las entidades estatales, éstas invitarán previamente a presentar propuestas, para lo cual publicarán un aviso durante por lo menos dos días en lugares de la entidad visible al público. Cuando el valor de los elementos objeto de la venta de menor cuantía supere doscientos cincuenta (250) salarios mínimos legales mensuales, la invitación se publicará en un medio de comunicación de amplia circulación en el lugar donde se efectúe la venta.

PAR.—Para efectos de determinar el procedimiento de selección que debe seguirse para la venta de bienes de propiedad de las entidades estatales, el respectivo representante legal o su delegado deberá ordenar y obtener un avalúo comercial de los mismos, que permita establecer su valor unitario o monto total para venta de lotes, según mejor convenga a los intereses de la entidad. Con base en dicho avalúo se establecerá el valor mínimo por el cual se podrán vender los bienes” (negrillas no son del texto original).

El artículo siguiente, el 15 del Decreto 855 de 1994 dispone que para efectos de la venta o adquisición de inmuebles, las entidades estatales deben solicitar un avalúo, para tenerlo como base de la negociación y que el mismo debe ser realizado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, a solicitud de la entidad, lo cual fue complementado por el artículo 27 del Decreto-Ley 2150 de 1995, o decreto antitrámites, en el sentido de que puede ser efectuado también “por cualquier persona natural o jurídica de carácter privado”, sin que se exija que ésta se encuentre autorizada por una lonja de propiedad raíz, pues esta exigencia fue declarada inexequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-492 del 26 de septiembre de 1996.

En síntesis, si una entidad estatal va a desprenderse de algún bien que ya no requiere para su servicio, debe solicitar un avalúo comercial del mismo y utilizar para su enajenación, el tipo contractual de la compraventa, mediante la modalidad del martillo o remate, si la ley prevé este sistema, o los procedimientos contemplados en el artículo 24 de la Ley 80 de 1993, vale decir, el general de licitación pública o el excepcional de contratación directa, si respecto de este último, se presenta alguno de los casos que lo admiten, como por ejemplo, que se trate de un contrato de menor cuantía, en cuyo caso se debe observar el trámite de la invitación pública establecido en el inciso segundo del artículo 14 del Decreto 855 de 1994, o que sea un contrato interadministrativo (lit. a) y c), num. 1º, art. 24, L. 80/93).

Por consiguiente, no sería admisible utilizar el tipo contractual de la donación en la situación planteada, así fuera a realizarse en beneficio de otra entidad estatal, por cuanto existe una norma especial, el artículo 14 del Decreto 855 de 1994, que establece concretamente que en el evento de desafectación de bienes de las entidades oficiales, esto es, bienes que éstas ya no requieran para su servicio, se debe acudir al contrato de venta y no a otro.

1.3. La enajenación de bienes nacionales. El artículo 150 numeral 9º de la Constitución Política atribuye al Congreso la función de conceder autorizaciones al gobierno, por medio de ley, para celebrar contratos, negociar empréstitos y enajenar bienes nacionales.

La enajenación a la cual se refiere la norma mencionada, como institución por medio de la cual se transmite el dominio a otro de una cosa o algún derecho sobre ella, comprende tanto la modalidad a título oneroso como la a título gratuito, por cuanto la norma no establece ninguna distinción. Además, no está supeditada al cambio de destinación del respectivo bien público para un fin diferente a aquél para el cual fue adquirido.

Así las cosas, el segundo interrogante de la consulta, enfocando de manera general a las donaciones entre entidades estatales, si se entiende referido a la enajenación de bienes nacionales, como sería el caso de bienes de la nación Ministerio de Defensa Nacional a favor del establecimiento público instituto de casas fiscales del ejército, será viable en los términos prescritos por el numeral 9º el artículo 150 de la Constitución Política.

En estos casos, por tratarse de la enajenación de un bien de la Nación corresponderá al Presidente de la República otorgar la correspondiente escritura pública, salvo que él delegue expresamente en uno de sus ministros.

2. La Sala responde

2.1. La donación o cesión a título gratuito de bienes inmuebles de la nación Ministerio de Defensa Nacional, respecto de los cuales se ha producido la situación de la desafectación por cuanto éste no los requiere para su servicio, al instituto de casas fiscales del ejército, no es viable jurídicamente con base en el artículo 14 del Decreto 855 de 1994 en donde se dispone que, ante tal situación los bienes pueden ser enajenados por las entidades estatales solamente mediante el contrato de venta.

2.2. Sin embargo, si el respectivo contrato de enajenación de bienes nacionales ha sido autorizado por el Congreso conforme al artículo 150 numeral 9º de la Constitución Política, es viable la celebración del contrato de donación, a que se refiere la consulta, entre la Nación-Ministerio de Defensa Nacional y el instituto de casas fiscales del ejército. Para tal fin, el Presidente de la República otorgará la respectiva escritura pública.

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