Concepto 1179 de marzo 25 de 1999 

Consejo de Estado

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Rad.: 1.179

Consejero Ponente:

Dr. Javier Henao Hidrón

Ref.: Regalías a municipios portuarios por la exportación de hidrocarburos. Los conceptos de distribución y liquidación. Competencia del Ministerio de Minas y Energía y de la Comisión Nacional de Regalías.

Santafé de Bogotá, D.C., veinticinco de marzo de mil novecientos noventa y nueve.

El señor Ministro de Minas y Energía, doctor Luis Carlos Valenzuela Delgado, solicita concepto a la Sala respecto de la competencia de su despacho en relación con la distribución y liquidación de las participaciones en regalías entre municipios portuarios.

Como marco de la consulta, el señor ministro relata las vicisitudes surgidas como consecuencia de la distribución de regalías efectuada por el ministerio a favor de los municipios de San Antero (Córdoba) y Tolú (Sucre), causadas por la exportación de hidrocarburos a través de la terminal de la monoboya TLU2, situada en el Golfo de Morrosquillo, previo su almacenamiento en las instalaciones terrestres de la Sociedad Oleoducto Central S.A., Ocensa; el reconocimiento de derechos a los mencionados municipios por medio de la Resolución 6009 de 11 de marzo de 1998, modificada por el número 8 1586 de 5 agosto siguiente; la revocatoria directa de estas resoluciones, al reconocer al ministerio que “no fueron notificadas en debida forma, violentando así el debido proceso y el derecho de defensa de que trata el artículo 29 de la Constitución Política, respecto de los municipios del área de influencia” y que se habían confundido los conceptos de “distribución” y “liquidación”, procediéndose por la vía de la liquidación de regalías a distribuir entre los municipios portuarios de San Antero y Tolú, las participaciones en las mismas, competencia asignada por la Ley 141 de 1994 a la Comisión Nacional de Regalías; la acción de tutela interpuesta por el apoderado del municipio de Tolú; la orden judicial de cumplir lo dispuesto en la ya revocada Resolución 8 1586 de 5 de agosto de 1998, en la cual se había hecho la distribución en proporción del 50% para cada uno de los dos municipios, al aceptarse una previa acta de entendimiento entre los alcaldes respectivos, avalada por el interventor de petróleos y la pretensión del municipio últimamente citado de dar aplicación a dicha resolución, también hacia el futuro.

La Sala considera y responde:

I. Distribución de competencias entre el Ministerio de Minas y Energía y la Comisión Nacional de Regalías. En desarrollo de los artículos 360 y 361 de la Constitución Política, que defieren al legislador la determinación de las condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables, la regulación de la participación de las entidades territoriales en las regalías y compensaciones a favor del Estado por la explotación de dichos recursos y ordena la creación de un Fondo Nacional de Regalías con los ingresos provenientes de las regalías que no sean asignadas a los departamentos y municipios productores, el Congreso de la República expidió la Ley 141 de 1994, conocida con el nombre de ley de regalías.

La mencionada ley crea el Fondo Nacional de Regalías con los ingresos provenientes de las regalías no asignadas a los departamentos y municipios productores y a los municipios portuarios, como un sistema de manejo separado de cuentas, sin personería jurídica, cuyos recursos serán destinados a la promoción de la minería, la preservación del medio ambiente y la financiación de proyectos regionales de inversión definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas entidades territoriales.

La administración de los recursos del fondo se asigna a la Comisión Nacional de Regalías, creada con la naturaleza jurídica de unidad administrativa especial, adscrita al Ministerio de Minas y Energía. En este sentido, la comisión participa de la definición que para las unidades administrativas especiales pertenecientes al sector central de la rama ejecutiva del poder público, trae la ley sobre organización y funcionamiento de las entidades de la administración nacional: “Son organismos creados por la ley, con la autonomía administrativa y financiera que aquella señale, sin personería jurídica, que cumplen funciones administrativas para desarrollar o ejecutar programas propios de un ministerio o departamento administrativo” (L. 489/98, art. 67).

La Comisión Nacional de Regalías, que cumple también la función de controlar y vigilar la correcta utilización de los recursos provenientes de regalías y compensaciones causadas por la explotación de recursos naturales no renovables de propiedad del Estado, es presidida por el Ministro de Minas y Energía e integrada, además, por los Ministros del Medio Ambiente y de Desarrollo Económico, el director del Departamento Nacional de Planeación, sendos gobernadores por cada Corpes regional, el alcalde del Distrito Capital y un alcalde de los municipios portuarios.

Entre sus funciones específicas, la Sala destaca la de distribuir las participaciones en las regalías y compensaciones que correspondan a los municipios portuarios, marítimos y fluviales, utilizados de manera ordinaria en el cargue y descargue de recursos naturales no renovables, y a los que se encuentren bajo su radio de influencia. Esta atribución, que le asigna la ley de regalías en su artículo 8º, numeral 7º, debe cumplirla con sujeción a las reglas establecidas en el parágrafo del artículo 26 y en los artículos 29 y 55 de la misma ley. Por consiguiente, tendrá en cuenta los siguientes criterios básicos:

a) El impuesto de transporte por todos los oleoductos y gasoductos estipulados en los contratos y normas vigentes, incluyendo los de Ecopetrol, será cedido a las entidades territoriales e ingresará en calidad de depósito al fondo nacional de regalías. La comisión distribuirá lo recaudado en proporción al volumen y kilometraje, entre los municipios no productores cuyos territorios atraviesen los oleoductos y gasoductos;

b) Los beneficiarios de las participaciones en regalías y compensaciones monetarias provenientes del transporte de los recursos naturales no renovables, son los municipios en cuya jurisdicción se hallen ubicadas instalaciones permanentes, terrestres y marítimas, construidas y operadas para el cargue y descargue ordinario y habitual en embarcaciones, de dichos recursos o sus derivados;

c) Al distribuirse la participación que por regalías y compensaciones le corresponda a cada uno de los municipios portuarios marítimos por el embarque de los recursos naturales no renovables y de sus derivados, para exportación, se tomará como base los volúmenes transportados y la capacidad de almacenamiento utilizada, terrestre y marítima, en cada uno de ellos;

d) Cuando factores de índole ambiental y de impacto ecológico marítimo determinen que el área de influencia directa de un puerto comprenda varios municipios o departamentos, habrá lugar a la redistribución de las regalías correspondientes a los municipios portuarios marítimos. En este sentido, las contraprestaciones económicas causadas por el transporte de recursos naturales no renovables o sus derivados, por el puerto marítimo de Coveñas, municipio de Tolú, departamento de Sucre, serán distribuidas dentro del área de influencia a que se refieren los parágrafos del artículo 29 y según los porcentajes allí determinados, y

e) Las regalías y compensaciones pactadas a favor de los municipios y que queden disponibles después de aplicar las limitaciones previstas en la ley, ingresarán en calidad de depósito al Fondo Nacional de Regalías y se distribuirán de manera exclusiva para la entrega de aportes igualitarios al resto de los municipios no productores que integran el correspondiente departamento.

Como regla general, dispone el artículo 31 de la Ley 141 de 1994 que la distribución de las regalías derivadas de la explotación de hidrocarburos se hará en la forma siguiente:

 

Departamentos productores 47.5%
Municipios o distritos productores 12.5%
Municipios o distritos portuarios 8.0%
Fondo Nacional de Regalías 32.0%

 

De manera que la distribución es la parte inicial de un proceso destinado a hacer efectivo el pago a los beneficiarios de regalías y compensaciones, de los dineros que provienen de la explotación de recursos naturales no renovables de propiedad del Estado. Esta tarea corresponde hacerla directamente a la ley (L. 141/94, vigente, establece las condiciones y porcentajes de distribución no sólo respecto de hidrocarburos sino de carbón, níquel, oro, plata, platino, minerales metálicos, minerales radioactivos, etc.) y, en tratándose de contraprestaciones económicas causadas a favor de municipios portuarios, la distribución compete a la Comisión Nacional de Regalías, con sujeción a los criterios atrás señalados.

Si distribuir es, de conformidad con la definición del Diccionario de la Lengua Española, “dividir una cosa entre varios, designando lo que a cada uno corresponde, según voluntad, conveniencia, regla o derecho”, la siguiente etapa será la operación aritmética o contable consistente en liquidar, esto es, “hacer el ajuste formal de una cuenta” para determinar la suma final que se pagará.

La liquidación de regalías y compensaciones es competencia del Ministerio de Minas y Energía, conforme a la siguiente preceptiva:

— En el marco de la normatividad que reestructuró el Ministerio de Minas y Energía, una vez expedida la Constitución de 1991, ya se le asignaba la atribución, entre otras, de “dictar los reglamentos y hacer cumplir las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias relacionadas con la exploración, explotación, transporte, refinación, distribución, procesamiento, beneficio, comercialización y exportación de los recursos naturales no renovables (D.L. 2119/92, art. 2º, num. 4º).

— La Ley 141 le marca derroteros para determinar los precios de los minerales, para efectos de la liquidación de las regalías, así como el precio base del petróleo y el carbón y el valor de referencia del gas (arts. 19 a 22). Además, para complementar el espacio de su competencia, le permite designar las entidades públicas o privadas encargadas de recaudar las regalías (ibídem, art. 24).

— Para el Decreto Reglamentario de la Ley 141, el distinguido con el número 2319 de 1994, modificado por el Decreto 625 de 1996, el Ministerio de Minas y Energía no solamente deberá efectuar cada tres meses las liquidaciones definitivas provenientes de regalías y compensaciones monetarias que se causen por la explotación de hidrocarburos de propiedad nacional —así como de las participaciones que en éstas correspondan al Fondo Nacional de Regalías y a los departamentos y municipios con derechos sobre las mismas— sino también, cada mes, liquidaciones provisionales que serán enviadas a Ecopetrol para que, en su condición de entidad recaudadora, gire las participaciones en moneda legal colombiana a los beneficiarios.

II. Se responde

Las participaciones en regalías entre municipios portuarios, causadas por la exportación de hidrocarburos, deben ser distribuidas por la Comisión Nacional de Regalías y liquidadas por el Ministerio de Minas y Energía, para su posterior giro a las entidades territoriales beneficiarias.

Transcríbase al sector Ministro de Minas y Energía. Igualmente, envíese copia a la secretaría jurídica de la Presidencia de la República.

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