Concepto 1235 de noviembre 26 de 1999 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero Ponente:

Flavio Augusto Rodríguez Arce 

Ref.: Radicación 1235.

Impuesto de transporte por oleoductos y gasoductos, municipios no productores.

Santafé de Bogotá D.C., veintiséis de noviembre de mil novecientos noventa y seis.

EXTRACTOS: «El señor director general del Departamento Nacional de Planeación consulta a la Sala acerca de la forma como debe distribuirse el producido del impuesto de transporte de oleoductos o gasoductos, cuando estos atraviesan exclusivamente municipios productores de hidrocarburos. Así mismo indaga si dicho impuesto debe repartirse entre los municipios afectados por la servidumbre de tránsito, o se debe utilizar otra fórmula diferente para hacer distribución solicitando se especifique, en este último caso, cuál al regla para efectuar el reparto.

Destaca al efecto los preceptos relacionados con el establecimiento del impuesto de transporte por oleoductos y gasoductos, la cesión que el legislador dispuso del mismo en favor de los municipios no productores “cuyas jurisdicciones atraviesan los oleoductos o gasoductos en proporción al volumen y al kilometraje”, y ejemplifica la situación fáctica con el caso el oleoducto Cichimene - Apiay, que se encuentra en jurisdicción de municipios productores de hidrocarburos, situación que hace necesario establecer el destino final del producto del impuesto.

El caso concreto

El oleoducto Cichimene - Apiay atraviesa exclusivamente la jurisdicción de municipios productores de hidrocarburos y por consiguiente no existen municipios no productores beneficiarios del impuesto de transporte. Sin embargo, la ausencia de beneficiario —dada la imposibilidad de distribuir el producto del impuesto de transporte por la razón anotada— no implica en caso alguno, que los propietarios de crudo o gas (sujetos pasivos del gravamen) que transportan los recursos naturales (hecho generador del impuesto) estén exonerados de pagar el impuesto, pues él se causa por la sola circunstancia de conducirlos.

En estas condiciones, de la preceptiva reseñada, especialmente de los artículos 26 y 19 —transcritos parcialmente— se deduce para el asunto materia de la consulta, lo siguiente:

a) El impuesto de transporte, como carga económica, surge del poder impositivo del Estado, que el legislador ejerce de manera libre.

b) La naturaleza del impuesto tiene en cuenta la operación de los oleoductos o gasoductos en el transporte de los productos (hecho impositivo). La obligación de pagarlo (sujetos pasivos) se origina del hecho previsto en la ley, cumplido el cual, se causa indefectiblemente el impuesto.

c) El impuesto fue cedido por el Estado —propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables— a los municipios no productores, por cuya jurisdicción atraviese el ducto.

d) Como tal impuesto tiene señalada en el reglamento una destinación especial (4) , no puede ser distribuido entre otros beneficiarios, lo que descarta de plano toda posibilidad de participación de los municipios productores en él.

(4) La Corte Constitucional en Sentencia 036 de 1996, sostiene que el artículo 26 de la Ley 141 de 1994 al señalar como beneficiarios del impuesto a los municipios no productores no consagró una renta de destinación específica.

e) Por lo mismo los criterios de liquidación del impuesto —volumen y kilometraje (base gravable)— resultan inaplicables.

f) La comisión nacional de regalías no tiene disponibilidad alguna respecto de los recursos provenientes del impuesto de transporte aludido, pues tales recaudos ingresan al fondo sólo a título de depósito y, por consiguiente, no pueden ser considerados en ningún caso como recursos propios del mismo.

Ahora bien, al producto del impuesto de transporte que no es posible distribuir por inexistencia del beneficiario legal y respecto del cual la comisión nacional de regalías nada puede disponer por la razón ya mencionada pero que se mantiene en poder del fondo en calidad de depósito, a juicio de la Sala no se le podrá dar destinación alguna, sin que medie ley especial al respecto en consideración, no solo a la cesión que se hizo de tal gravamen en favor de los municipios, lo que impide reembolsar su producto a la Nación, sino porque según el artículo 345 constitucional “...no podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, las asambleas departamentales o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto”.

Es así como, en desarrollo de los principios de legalidad del tributo y del gasto, hasta tanto el legislador —por cuyo mandato se cedió el impuesto en favor de los municipios no productores—, no disponga lo pertinente en lo relacionado con su destinación, no podrá efectuarse erogación alguna con cargo a los recaudos originados en el transporte por oleoducto o gasoductos.

Como corolario de lo expuesto la servidumbre, que implica al tendido de los tubos de los oleoductos y gasoductos pierde, toda relevancia en el caso consultado, pues este derecho actúa como criterio de liquidación del impuesto de transporte en el caso de los municipios no productores, sobre cuyas jurisdicciones no pesa tal gravamen por la potísima razón de que no los atraviesan las tuberías.

Finalmente, como quiera que la base gravable —kilometraje y volumen— la señaló el legislador —artículo 26 de la Ley 141 de 1994— y con fundamento en estas y otras variables se adoptó la fórmula para distribuir el impuesto, no es posible, por vía de interpretación, establecer otros criterios o parámetros, decisión de estricta reserva legal.

La Sala responde

El impuesto de transporte por oleoductos o gasoductos está establecido a favor de los municipios no productores. En consecuencia no es posible distribuirlo cuando los ductos que transportan los hidrocarburos atraviesan exclusivamente municipios que están definidos, conforme a la ley, como productores, los cuales gozan de otro tipo de beneficios. La destinación final del impuesto en mención y los criterios para su liquidación son materia reservadas al legislador.

Transcríbase al señor director general del Departamento Nacional de Planeación y envíe copia a la secretaría jurídica de la Presidencia de la República».

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