Concepto 1237 de noviembre 25 de 1999 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

MULTAS EN DESARROLLO DEL CONTRATO ESTATAL

POSIBILIDAD DE REVOCARLAS

Consejero Ponente:

Dr. César Hoyos Salazar

Radicación número 1237

Santafé de Bogotá, D.C., veinticinco de noviembre de mil novecientos noventa y nueve.

El señor Ministro de Defensa Nacional, doctor Luis Fernando Ramírez Acuña, a solicitud del Director del Fondo Rotatorio del Ejército, consulta a la Sala sobre la viabilidad de proferir un acto administrativo que sustituya otro anterior que impuso una multa por incumplimiento de un contrato, de tal manera que no se cumplan los efectos administrativos de la sanción.

El consultante, antes de formular el cuestionamiento, recuerda que la jurisprudencia del Consejo de Estado admite la posibilidad de imponer multa, mediante resolución motivada, a los contratistas por el mero incumplimiento o mora en la entrega de la prestación debida.

Agrega que conforme a la misma jurisprudencia, a su vez los contratistas tendrán derecho al reconocimiento y pago de intereses de mora tasada al doble del interés legal civil, si el ministerio contratante retarda injustificadamente el pago del precio.

Narra que en el Ministerio de Defensa Nacional se han presentado casos en que los contratistas, sin ampararse en causal alguna de fuerza mayor o caso fortuito, o en el hecho de un tercero, entregan el bien o cumplen el servicio contratados tardíamente. En estas condiciones el ministerio ha procedido a expedir resolución que contiene una sanción, o sea una multa.

Que una vez resuelto el recurso procedente y ya en firme dicho acto administrativo, los contratistas afectados han solicitado la revocatoria del acto administrativo, admitiendo resarcir el incumplimiento a través de la utilización de algún mecanismo de arreglo directo (transacción, compensación u otro).

Concluye su exposición con la siguiente pregunta:

“¿Partiendo del supuesto de que la entidad no puede revocar el acto administrativo, por no encuadrarse en las cláusulas de revocatoria, podrá en su lugar expedir un acto administrativo que reemplace el inicial, mediante el cual se extinga la obligación y en consecuencia, abstenerse de hacer cumplir los efectos administrativos de la sanción; por vía de ejemplo, no reportar a la Procuraduría, ni a la Cámara de Comercio, la sanción mencionada?”.

El ponente obtuvo información de que se trata de un contrato de compraventa, aún vigente, en el que hubo un incumplimiento parcial del contratista, el cual originó la imposición de una multa a éste, mediante resolución motivada. Tanto el contratista como la respectiva compañía aseguradora interpusieron recurso de reposición y la entidad estatal contratante confirmó la resolución, la cual, por consiguiente, quedó en firme.

1.Consideraciones

1.1. La firmeza de los actos administrativos. El artículo 62 del Código Contencioso Administrativo estatuye cuando los actos administrativos quedarán en firme. El numeral 2º de dicho artículo señala que los actos administrativos quedan en firme: “cuando los recursos interpuestos se hayan decidido”, lo cual significa que queda agotada la vía gubernativa y la administración puede ejecutar de inmediato los actos necesarios para su cumplimiento (art. 64).

En el caso analizado, tal como se ha planteado, la resolución de imposición de la multa fue recurrida y la entidad estatal la confirmó, razón por la cual se encuentra en firme y por tanto, debe ser cumplida.

Ahora bien, como se indaga en la consulta, sobre la posibilidad de revocar directamente la mencionada resolución, es conveniente precisar esta figura propia del derecho administrativo.

1.2. La revocación directa de los actos administrativos. La revocación directa del acto administrativo consiste en la extinción de éste y sus efectos, por decisión de la administración, ante la presencia de una de las causales establecidas por la ley para tomar esa determinación.

La revocación directa procede a petición de parte o de oficio, de acuerdo con el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, pero es necesario observar que cuando se ha hecho uso de los recursos de la vía gubernativa, como en el caso comentado, es improcedente la solicitud de parte, conforme lo establecen los artículos 70 del mismo código y 9º de la Ley 58 de 1982.

De otra parte, la revocación puede ser dictada por el mismo funcionario que expidió el acto o por su superior inmediato (art. 69), puede cumplirse en cualquier tiempo, inclusive en relación con actos en firme y aun cuando se haya demandado el acto ante la jurisdicción contenciosa administrativa, siempre y cuando no se haya admitido la demanda (art. 71) y si se refiere a un acto de contenido particular y concreto, se requiere el consentimiento de su titular (art. 73).

En cuanto a las causales de revocación, éstas son taxativas por tratarse de un medio excepcional de retiro de los actos administrativos del mundo jurídico por parte de la misma administración, que va en contra del principio de seguridad jurídica.

Son tres, de acuerdo con el artículo 69 del código, las causales de revocación:

a) Cuando sea manifiesta la oposición del acto administrativo a la Constitución o a la ley.

b) Cuando el acto no esté conforme con el interés público o social, o atente contra él.

c) Cuando con el acto se cause agravio injustificado a una persona.

Conforme al artículo 73 del mismo Código Contencioso Administrativo, cuando un acto administrativo resultante de la aplicación del silencio administrativo positivo haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, su revocación procede si se dan las causales indicadas en el artículo 69, o si fuere evidente que el acto ocurrió por medios ilegales.

No dándose ninguna de estas situaciones, el acto no puede ser revocado directamente por la administración y procede únicamente, exigir su cumplimiento por parte de ésta o demandar su nulidad por el particular afectado.

En el caso objeto de análisis, si la entidad estatal no encuentra configurada ninguna de dichas causales, tendrá que continuar con su ejecución.

No es posible recurrir a la conciliación, por cuanto la modificación introducida al artículo 62 de la Ley 23 de 1991 por el artículo 71 de la Ley 446 de 1998 indica: “Cuando medie acto administrativo de carácter particular, podrá conciliarse sobre los efectos económicos del mismo si se da alguna de las causales del artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, evento en el cual, una vez aprobada la conciliación, se entenderá revocado el acto y sustituido por el acuerdo logrado” (la negrilla no está en el texto original).

Como la resolución impone una multa, con base en un contrato estatal, resulta oportuno analizar esta figura.

1.3. La imposición de multa derivada de incumplimiento de un contrato estatal. Dentro del principio de autonomía de la voluntad que informa la contratación estatal, de acuerdo con la disposición del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, y la aplicabilidad de las normas comerciales y civiles pertinentes, salvo en las materias particularmente reguladas por la ley, conforme lo establece el artículo 13 de la citada Ley 80, se encuentra la facultad de la entidad estatal de estipular la imposición de multas, en caso de mora o de incumplimiento parcial del contratista, de manera proporcional al valor del contrato y a los perjuicios sufridos.

La multa constituye una sanción y como tal, genera los efectos que contempla el artículo 31 de la Ley 80 de 1993, consistentes en la publicación de la parte resolutiva del acto por dos voces en un periódico de amplia circulación y el Diario Oficial y sendas comunicaciones a la Procuraduría General de la Nación y la Cámara de Comercio en donde se encuentre inscrito el contratista sancionado.

La multa impuesta en desarrollo de un contrato estatal, ya no “ingresará al tesoro de la entidad contratante”, como prescribía el artículo 73 del Decreto-Ley 222 de 1983, sino a la Dirección del Tesoro Nacional, conforme a los principios establecidos por los artículos 15, 27 y 103 del estatuto orgánico del presupuesto general de la Nación (D. 111/96)

En consecuencia, no será factible considerar la multa impuesta al contratista, en el caso en análisis, como un crédito a favor de la entidad estatal contratante que pueda ser negociado por ésta, mediante la admisión de su pago en especie consistente en recibir “un equipo electrónico” del contratista, ya que la multa es en verdad, un crédito a favor de una persona distinta, la Nación, representada por la dirección del tesoro nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

De otra parte, no resulta viable para la entidad estatal expedir un acto administrativo que extinga la resolución de imposición de la multa, pues al estar ésta en firme y no proceder su revocación directa por ausencia de las causales de ley, la única forma de invalidarla sería con una sentencia de la jurisdicción contenciosa administrativa que declarara su nulidad.

Finalmente, al encontrarse la resolución de multa en firme, la entidad estatal debe dar cumplimiento a los efectos de publicación y comunicación de la sanción, conforme dispone el artículo 31 de la Ley 80 de 1993.

2. La Sala responde:

Partiendo del supuesto, como señala el interrogante, de que no es posible revocar el acto administrativo de imposición de la multa, en el caso comentado, por no encuadrar en las causales de revocación, no es viable jurídicamente para la entidad estatal expedir otro acto que extinga la obligación de pagar la multa y por consiguiente, elimine los efectos sancionatorios establecidos por el artículo 31 de la Ley 80 de 1993.

Transcríbase al señor Ministro de Defensa Nacional. Igualmente, envíese copia a la secretaría jurídica de la Presidencia de la República.

Luis Camilo Osorio Isaza, Presidente de la Sala—César Hoyos Salazar—Flavio Augusto Rodríguez Arce—Augusto Trejos Jaramillo.

Elizabeth Castro Reyes, Secretaria de la Sala.

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