Concepto 1324 de marzo 22 de 2001 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

ZONAS DE RESERVA FORESTAL

AUTORIDAD COMPETENTE PARA LA SUSTRACCIÓN DE ÁREAS

Consejero Ponente:

Dr. Luis Camilo Osorio Isaza

Bogotá, D.C., marzo veintidós de dos mil uno.

Ref.: Radicación Nº 1.324

El señor Ministro del Medio Ambiente formula a la Sala consulta sobre la autoridad ambiental competente para sustraer porciones de las reservas forestales declaradas por el Inderena.

La cuestión planteada hace referencia específicamente a la confrontación de las funciones previstas por la Ley 99 de 1993 a cargo del Ministerio del Medio Ambiente y de las corporaciones autónomas regionales, en relación con la competencia para “sustraer” parte de las áreas de reservas forestales del orden nacional, en particular la protectora del denominado "Bosque Oriental de Bogotá”, si es que tiene ese carácter nacional y no regional.

Afirma el consultante que “a partir de la entrada en vigencia de la Ley 99, el Ministerio del Medio Ambiente ha venido ejerciendo la función relativa a la sustracción de reservas forestales nacionales sobre las declaradas por actos administrativos expedidos por el Inderena”.

Con fundamento en la Ley 2ª de 1978, la CAR sostiene que a partir de la vigencia de esta ley, las reservas forestales declaradas por el Inderena adquieren la calidad de recursos forestales del nivel regional. En efecto, señala que “la competencia para sustraer tales reservas forestales radica en dicha corporación, desde el punto de vista de que tales reservas forestales han perdido el carácter de nacionales”.

Lo anterior establece un primer interrogante para determinar la naturaleza de la reserva bajo consideración, esto es, si es nacional o regional. Sin embargo, la pregunta concreta se plantea en los siguientes términos: A la luz de la normatividad ambiental vigente, ¿cuál es la autoridad ambiental competente para sustraer las reservas forestales creadas por el Inderena?

La Sala considera

El consultante cita la normatividad de las entidades y autoridades que cumplen funciones correspondientes al medio ambiente y la preservación de los recursos naturales, con la consideración de que algunas de las entidades fueron creadas inicialmente con propósitos diferentes. Con la Constitución de 1991, y con base en sus disposiciones, se integraron las distintas instituciones y competencias en todos los órdenes: nacional y territorial y también se fijaron las normas de coordinación entre ellas. Por lo cual deberá analizarse, tanto la normatividad superior, como la legislación anterior y posterior a la expedición de la nueva Carta Política.

Marco constitucional.

En capítulo especial la normatividad superior regula los derechos colectivos y del ambiente, entre los cuales dispone que es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines (arts. 79 y 80). Corresponde al Estado planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, conservación, restauración y sustitución. Como mecanismo de protección judicial de ese derecho colectivo, prevé las acciones populares y otorga competencia a los órganos de control en esta materia, por ello el Contralor General de la República anualmente rinde informe al Congreso sobre el estado de los recursos naturales y del ambiente y el Procurador General de la Nación tiene entre sus funciones la de defender el ambiente (arts. 88, 268.7 y 277.4).

Desde la perspectiva de la organización administrativa del Estado, la Constitución Política de 1991 eliminó el carácter de establecimientos públicos que tenían las corporaciones autónomas regionales previsto en el régimen constitucional anterior (art. 76, num. 6º) y determinó que corresponde al legislador reglamentar su creación y funcionamiento dentro de un régimen de autonomía (art. 150.7).

Antecedentes y marco legislativo.

La Ley 2ª de 1959 “sobre la economía forestal de la Nación y conservación de recursos naturales renovables” estableció con el carácter de zonas forestales protectoras y bosques de interés general, las zonas de reserva forestal, señalando inicialmente las siguientes: del pacífico, central, del río Magdalena, de la Sierra Nevada de Santa Marta, de la serranía de los Motilones, del Cocuy y de la Amazonía y otorgó facultad al Gobierno Nacional para reservar otras áreas diferentes a las mencionadas (arts. 1º y 12).

La Ley 3ª de 1961 (modificada por la L. 62/83), creó la Corporación Autónoma Regional de la Sabana de Bogotá y de los Valles de Ubaté y Chiquinquirá, como establecimiento público con el fin de “promover y encauzar el desarrollo económico de la región comprendida bajo su jurisdicción, atendiendo a la conservación, defensa, coordinación y administración de todos sus recursos naturales...” (art. 2º); el ámbito territorial de su jurisdicción antes de la vigencia de la Ley 99 de 1993, comprendía “... toda la hoya hidrográfica del río Bogotá desde su nacimiento hasta su desembocadura en el río Magdalena, incluyendo todo el municipio de Girardot y la hoya hidrográfica de los ríos Ubaté y Suárez localizada en el territorio de los departamentos de Cundinamarca y Boyacá” ( L. 62/83, art. 1º). Igualmente se le asignaron como funciones, las de determinar el mejor uso de las tierras, señalando las zonas que deben destinarse a reforestación o a reservas para la conservación de aguas y promover la fauna y la flora, para lo cual podrá crear y mantener “parques de reserva” (L. 3ª/61, art. 4º, lits. g y j).

El Decreto-Ley 2420 de 1968 creó el Inderena y mediante el Decreto 842 de 1969 se aprobaron sus estatutos, contenidos en el acuerdo 1º del mismo año, expedido por la junta directiva, en cuyo artículo 5º, literal j se le asignó la función de reservar y administrar áreas que se consideren necesarias para la eficaz protección de los recursos naturales renovables y autorizar la sustracción de zonas dentro de estas reservas. Tanto la constitución como la sustracción de dichas áreas, requerían la posterior aprobación del Gobierno Nacional. En el artículo 6º ibídem, se facultó a dicho organismo para delegar la respectiva competencia prevista por el legislador extraordinario en el Decreto-Ley 2420 de 1968. Las disposiciones pertinentes señalan:

“ART. 22.—Creación. Créase el Instituto de Desarrollo de los Recursos Renovables (Inderena) como establecimiento público, o sea como una entidad dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. El instituto tendrá a su cargo la reglamentación, administración, conservación y fomento de los recursos naturales del país, en los aspectos de pesca marítima y fluvial, aguas superficiales y subterráneas, suelos, bosques, fauna y flora silvestre; parques nacionales hoyas hidrográficas, reservas naturales, sabanas comunales y praderas nacionales.

ART. 23.—Funciones. (...).

b) Delimitar, reservar y administrar las áreas que se consideren necesarias para la adecuada protección de las aguas, los bosques, los suelos y la fauna, y autorizar la sustracción de zonas dentro de estas reservas; (...).

ART. 24.—Declaración de zonas de reserva nacional. Las resoluciones sobre declaración de zonas de reserva nacional que se dicten en desarrollo de las funciones encomendadas al instituto y las que autoricen la sustracción de zonas de reserva, requerirán para su validez la aprobación del Gobierno Nacional”.

El Decreto 2811 de 1974 o Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de protección al medio ambiente, reguló lo relativo a la declaración de zonas para reservas de recursos naturales renovables, en los siguientes términos:

Libro 1º. Parte III, título VII. De la zonificación.

ART. 30.—Para la adecuada protección del ambiente y de los recursos naturales, el Gobierno Nacional establecerá políticas y normas sobre zonificación (...).

Los departamentos y municipios tendrán sus propias normas de zonificación sujetas a las del orden nacional a que se refiere el inciso anterior.

Libro 2. Parte I.

Título I. Del dominio de los recursos naturales renovables.

ART. 42.—Pertenecen a la Nación los recursos naturales renovables y demás elementos ambientales regulados por este código que se encuentren dentro del territorio nacional, sin perjuicio de los derechos legítimamente adquiridos por particulares y de las normas especiales sobre baldíos.

Título IIl. Del régimen de reservas de recursos naturales renovables.

ART. 47.—Sin perjuicio de derechos legítimamente adquiridos por terceros o de las normas especiales de este código, podrá declararse reservada una porción determinada o la totalidad de recursos naturales renovables de una región o zona cuando sea necesario para organizar o facilitar la prestación de un servicio público, adelantar programas de restauración, conservación o preservación de esos recursos y del ambiente, o cuando el Estado resuelva explotarlos.

Mientras la reserva esté vigente, los bienes afectados quedarán excluidos de concesión o autorización de uso a particulares (destaca la Sala con negrilla).

Dicho código (libro 2º), parte VIII “de la flora terrestre”, en el título III “de los bosques” contempla las disposiciones sobre “el manejo de suelos forestales por su naturaleza y de los bosques que contienen, que para los efectos del presente código se denominan áreas forestales”, las cuales pueden ser productoras, protectoras y protectoras-productoras (art. 202). Dentro de ese concepto de áreas forestales se dictan las normas en el capítulo I sobre las “áreas de reserva forestal” definidas como la zona de propiedad pública o privada reservada para destinarla exclusivamente al establecimiento o mantenimiento y utilización racional de áreas forestales “productoras, protectoras o productoras protectoras” (art. 206).

El Decreto-Ley 133 de 1976, “por el cual se reestructura el sector agropecuario”, en su artículo 37 estableció la competencia del Inderena para la protección del medio ambiente y la administración, conservación y manejo de los recursos naturales renovables en todo el territorio nacional. Entre las facultades que le asignó el legislador extraordinario, previó la de regular el uso, aprovechamiento, comercialización, movilización y en general el manejo de los recursos naturales renovables en todo el territorio nacional, para lo cual tenía a su cargo, declarar, alindar, reservar y administrar las áreas que se consideraran necesarias para la adecuada protección de los recursos naturales renovables y “efectuar las sustracciones a que haya lugar”, para lo cual requería la aprobación del Gobierno Nacional (art. 38.3, lit. b y par. ib.).

El Decreto 877 de 1976 reglamentó las competencias sobre recursos forestales, determinó que las áreas de reserva forestal sólo podrían permitir el aprovechamiento persistente de los bosques y preveía que las providencias que declaren la creación o sustracción de un área de reserva forestal deben ser aprobados por el Gobierno Nacional mediante resolución ejecutiva (art. 5º).

Inderena mediante el Acuerdo 30 del 30 de septiembre de 1976 expedido por su junta directiva, declaró área de reserva forestal protectora a la zona denominada “Bosque Oriental de Bogotá”, ubicado en la jurisdicción de dicho distrito, sin perjuicio de la competencia de las dependencias distritales. Inderena delegó en la CAR, sus funciones “en la administración y manejo de las áreas de reserva forestal a que se refiere este acuerdo'''' (art. 5º). El acuerdo fue aprobado por el Gobierno Nacional mediante la Resolución 76 del 30 de marzo de 1977 (D.O. Nº 34.777, mayo 3/77).

La Ley 2ª de 1978 por la cual se aclaró el Decreto-Ley 133 de 1976, estableció:

ART. 1º—Exceptúanse de lo dispuesto en el artículo 37 del Decreto-Ley 133 de 1976, a las corporaciones regionales de desarrollo existentes, las cuales conservarán las funciones que en materia de administración, conservación y manejo de los recursos naturales dentro de los territorios de sus respectivas jurisdicciones, les fueron atribuidas por las leyes que las crearon y por las leyes y decretos reglamentarios correspondientes.

Las corporaciones desarrollarán tales funciones con sujeción a la política general que en materia de protección ambiental y manejo de los recursos naturales renovables formule el Gobierno Nacional” (destaca la Sala con negrilla).

La anterior descripción corresponde a la normatividad expedida bajo el ordenamiento superior que regía desde 1886 (con las respectivas reformas). A partir de la vigencia de la Constitución Política de 1991, la cual ha sido calificada como Carta Ecológica, se definieron las prioridades para la protección del medio ambiente y la conservación de áreas de especial importancia, en todos los niveles para la concurrencia armónica de las distintas entidades y organismos estatales.

La Ley 99 de 1993. Las competencias en materia ambiental señaladas por el ordenamiento constitucional y la organización de ese sector fueron reguladas por ésta, la cual creó el Ministerio del Medio Ambiente y determinó el ámbito de atribuciones de las corporaciones autónomas regionales como autoridades ambientales.

Le corresponde al Ministerio del Medio Ambiente, entre otras funciones, la de definir las políticas y regulaciones a que se sujetarán la recuperación, conservación, protección, ordenamiento, manejo, uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables y el medio ambiente de la Nación a fin de asegurar el desarrollo sostenible (art. 2º).

El legislador dispone que dicho ministerio, en adelante asuma las funciones de protección del medio ambiente y preservación de los recursos naturales renovables que venía desempeñando el Inderena sin perjuicio de las que le son propias, y le asigna atribución general en esta materia, al señalar que además de las funciones previstas en la ley o el reglamento a cargo de ese ministerio, ejercerá, en lo relativo con el medio ambiente y los recursos naturales renovables, las funciones que no hayan sido expresamente atribuidas a otra autoridad. Y, define por ordenamiento ambiental del territorio para los efectos de esa ley, la función atribuida al Estado de regular y orientar el proceso de diseño y planificación de uso del territorio y de los recursos naturales renovables de la Nación, a fin de garantizar su adecuada explotación y su desarrollo sostenible (arts. 5º, par. 2º; 6º y 7º).

El título Vl de la mencionada Ley 99, regula las corporaciones autónomas regionales, las define como “entes corporativos de carácter público”, creados por la ley, integrados por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente. Determina sus órganos de dirección y administración, les asigna el régimen de competencias, entre las cuales incluye la de ejercer la función de máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción, de acuerdo con las normas de carácter superior y conforme a los criterios y directrices trazados por el Ministerio del Medio Ambiente; señala que la administración del medio ambiente y los recursos naturales renovables estará en todo el territorio nacional a cargo de las mencionadas corporaciones (arts. 23 y ss.).

Respecto de la Corporación Autónoma Regional de las cuencas de los ríos Bogotá, Ubaté y Suárez, modificó su nombre y la denomina Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, CAR; le atribuye jurisdicción en el Distrito Capital y el territorio del departamento de Cundinamarca, con exclusión de los municipios que correspondan a otra corporación, e incluye los municipios boyacenses de Chiquinquirá, Saboyá, San Miguel de Sema, Caldas, Buenavista y Ráquira; determina su sede principal en Bogotá y en Fusagasugá una subsede (art. 33).

La Ley 99 de 1993 atribuye a dos autoridades la competencia en cuanto a la sustracción de áreas que integran una reserva forestal: al Ministerio del Medio Ambiente, si es de carácter nacional (art. 5º, num. 18), y a las corporaciones autónomas regionales, si las reservas son de carácter regional (arts. 27, g y 31.16).

Por consiguiente, existen dos clases de reservas forestales: las nacionales y las regionales. En relación con las reservas forestales nacionales, estas funciones están atribuidas exclusivamente al Ministerio del Medio Ambiente, a excepción de la administración, la cual compete a la corporación de la jurisdicción donde se encuentre localizada. La función de reservar, alinderar, administrar o sustraer las reservas forestales regionales, compete a las corporaciones autónomas regionales.

La expresión sustraer las áreas que integran el sistema de parques nacionales naturales y las reservas forestales nacionales, contenida en el artículo 5º, numeral 18 de la Ley 99 de 1993, fue objeto de pronunciamiento por la Corte Constitucional, así:

“La función de sustraer, total o parcialmente, las áreas que integran el sistema nacional de parques nacionales naturales y las reservas forestales nacionales puede asignarse a la administración o, es una competencia privativa del legislador. ¿Es decir, sólo a éste corresponde realizar dicha actividad?

2.2. La sustracción de áreas del sistema de parques nacionales naturales y de zonas de reserva.

(...) Los recursos naturales renovables pertenecen al Estado, sin perjuicio de los derechos adquiridos con arreglo a las leyes por particulares. También pertenecen al Estado los terrenos baldíos, considerados bienes fiscales adjudicables, cuya apropiación, o adjudicación y recuperación puede regular el legislador (art. 150.18).

Esta titularidad tiene fundamento en los artículos 8º, 63, 79 inciso 2º, 80, 102, 330, parágrafo, de la Constitución. Con fundamento en dicha titularidad es que el Estado puede hacer reservas para el manejo, conservación, y restauración de los recursos naturales renovables, o de baldíos, con el fin de destinarlos a satisfacer diferentes necesidades de interés público y social.

No alude la Constitución expresamente a las reservas de recursos naturales, sólo en el artículo 365 se refiere a un tipo específico de reservas, pero para finalidades diferentes. (...).

Conviene anotar, acorde con lo expuesto, que la institución de las reservas no obedece a un criterio unívoco, pues pueden existir reservas relativas a ciertos recursos naturales vgr. reservas en flora, fauna, agua, etc., o en relación con determinadas áreas del territorio nacional que están destinadas a algunos grupos étnicos o asegurar el manejo integral y la preservación de recursos naturales, mediante la constitución de parques naturales u otras modalidades con idéntico propósito, o a la consecución de una finalidad de interés público o social. Por lo tanto, cabe aseverar que la noción de reserva abarca un género dentro del cual caben múltiples especies. (...).

2.2.6. Observa la Corte que con anterioridad a la Constitución de 1991, siempre se consideró que la regulación en materia de reservas correspondía al legislador, quien determinaba la competencia, y los requisitos y condiciones para su constitución. Salvo en algunos casos en que directamente se estableció por el legislador la reserva (vgr. la de la Sierra de la Macarena), otras, fueron establecidas por la administración con arreglo a las directrices trazadas por el legislador. Así, específicamente la ley señaló competencia al Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, para constituir reservas sobre terrenos baldíos para colonización y otras finalidades (L. 135/61, art. 3º) y al Inderena para constituir reservas sobre recursos naturales renovables (D. 133/76, art. 38, letra b).

Igualmente, le correspondía al legislador regular lo relativo a la extinción, modificación o sustracción de las áreas de reserva.

2.2.7. Como se ha explicado la constitución de reservas tiene fundamento en el sistema normativo del ambiente en la Constitución Política, pues ellas constituyen mecanismos para el manejo, la protección, la preservación, restauración y sustitución de los recursos naturales renovables.

Lo anterior conduce a considerar que, con fundamento en la Constitución, le corresponde al legislador establecer el marco normativo general relativo al ambiente, dentro del cual necesariamente se comprenden las regulaciones concernientes a los recursos naturales renovables. Por lo tanto, corresponde al legislador determinar las condiciones bajo las cuales se pueden constituir dichas reservas o sustraer las áreas de tales reservas, con la salvedad que más adelante se hará (...).

Con respecto a otros bienes a los cuales el legislador le pueda atribuir, según el artículo 63, las mencionadas restricciones, hay que entender que si él tiene la voluntad para crearlas, igualmente tiene la potestad para eliminarlas, según lo demanden los intereses públicos o sociales. De este modo, las zonas de reservas forestales, que no formen parte del sistema de parques naturales, sí pueden ser objeto de sustracción por el Ministerio del Medio Ambiente.

En razón de lo anterior, la Corte estima que es inconstitucional la expresión “y sustraer” incluida en el numeral 18 del artículo 5º de la Ley 99 de 1993, referida a las áreas integrantes de parques nacionales, mas no cuando se trate de zonas de reserva forestal (destaca la Sala con negrilla) (C-649/97).

La Corte Constitucional al hacer la distinción entre el sistema de parques nacionales y las zonas de reservas forestales, a estas últimas les reconoce la vocación para ser objeto de sustracción de algunas áreas por conducto del Ministerio del Medio Ambiente.

Las zonas de reserva y la reglamentación del uso del suelo.

La ley del medio ambiente determina que, sin perjuicio de las atribuciones de los municipios y distritos, en relación con la zonificación y el uso del suelo, de conformidad con lo establecido en el artículo 313, numeral 7º de la Constitución, las corporaciones autónomas regionales deben establecer las normas generales y densidades máximas a las que se sujetarán los propietarios de vivienda en áreas suburbanas y en cerros y montañas, de manera que se protejan el medio ambiente y los recursos naturales, para lo cual, como mínimo, el 70% del área a desarrollar dichos proyectos se destinará a la conservación de la vegetación nativa existente. Igualmente prevé cuáles son las competencias correspondientes a los municipios y a los distritos con régimen constitucional especial, entre las cuales se encuentra la de dictar dentro de los límites establecidos por la ley, los reglamentos y las disposiciones superiores, las normas de ordenamiento territorial y del municipio o distrito y las regulaciones sobre usos del suelo (L. 99/93, arts. 31.31 y 65.8).

La Sabana de Bogotá, sus páramos, aguas, valles aledaños, cerros circundantes y sistemas montañosos, fue declarada como de interés ecológico nacional, cuya destinación prioritaria debe ser la agropecuaria y forestal. Previamente la autoridad nacional Inderena había declarado reserva forestal protectora a la zona denominada “Bosque Oriental de Bogotá”, no lo hizo la CAR autoridad con competencia únicamente regional. El Distrito Capital expide la reglamentación del uso del suelo, teniendo en cuenta las disposiciones de que trata este artículo y las que a nivel nacional dicte el Ministerio del Medio Ambiente (L. 99/93, art. 61).

Ordenamiento territorial.

Respecto de la división territorial, la Constitución prevé que habrá otras distintas de la división general, determinadas por el legislador para el cumplimiento de las funciones y servicios a cargo del Estado (art. 285).

La Ley 388 de 1997 sobre ordenamiento territorial, tiene entre sus objetivos los de armonizar las leyes sobre esta materia, en relación con la orgánica del plan de desarrollo y la del medio ambiente; además, promueve la armoniosa concurrencia de la Nación, las entidades territoriales, las autoridades ambientales y de planificación, en el cumplimiento de las obligaciones constitucionales y legales que prescriben al Estado el ordenamiento del territorio (arts. 1º.1 y 4º). La mencionada ley asigna como competencia de la Nación desarrollar la política general de ordenamiento del territorio en los asuntos de interés nacional entre éstos, las “áreas protegidas”, según el siguiente texto:

“ART. 7º—Competencias en materia de ordenamiento territorial. De acuerdo con los principios y normas constitucionales y legales, las competencias en materia de ordenamiento del territorio se distribuyen así:

1. A la Nación le compete la política general de ordenamiento del territorio en los asuntos de interés nacional: áreas de parques nacionales y áreas protegidas; localización de grandes proyectos de infraestructura; localización de formas generales de uso de la tierra de acuerdo con su capacidad productiva en coordinación con lo que disponga el desarrollo de la ley del medio ambiente determinación de áreas limitadas en uso por seguridad y defensa; los lineamientos del proceso de urbanización y el sistema de ciudades; los lineamientos y criterios para garantizar la equitativa distribución de los servicios públicos e infraestructura social de forma equilibrada en las regiones y la conservación y protección de áreas de importancia histórica y cultural, así como los demás temas de alcance nacional, de acuerdo con sus competencias constitucionales y legales. (...).

Las disposiciones reglamentarias del uso y funcionamiento de las áreas que integran reservas forestales nacionales, constituyen normas de superior jerarquía que deben ser tenidas en consideración por los municipios y distritos en la elaboración y adopción de sus planes de ordenamiento territorial, lo mismo que las disposiciones sobre límites, administración o sustracción de las reservas forestales expedidas por las corporaciones autónomas regionales o la autoridad ambiental de la respectiva jurisdicción (art. 10.1, lits. b y c).

Autoridad distrital del medio ambiente.

Antes del nuevo régimen constitucional el Concejo del actual Distrito Capital, expidió el Acuerdo 009 del 10 de mayo de 1990 por el cual creó el Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente, DAMA, como entidad de la administración central del Distrito, con las funciones de desarrollar y vigilar la aplicación del plan de gestión ambiental y preparar las medidas que deban tomarse para su adopción en el territorio del Distrito, previa consulta al Consejo Ambiental de Bogotá. Este departamento funciona desde el 1º de agosto de 1990 (art. 3º).

Con posterioridad a la Ley 99 de 1993 y con fundamento en ella el Alcalde Mayor del Distrito Capital expidió el Decreto 673 de noviembre 8 de 1995 por el cual se asignaron funciones y se reestructuró el Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente, DAMA.

Dicho decreto determina que el DAMA es la autoridad ambiental dentro del perímetro urbano del Distrito Capital. Es la entidad rectora de la política ambiental distrital y coordinadora de su ejecución. Y le asigna, entre otras, las siguientes funciones en desarrollo de los artículos 65 y 66 de la Ley 99 de 1993, así:

— formular la política ambiental del Distrito Capital,

— realizar acciones orientadas a prevenir, controlar y mitigar los impactos ambientales y a preservar, administrar y conservar el medio ambiente y los recursos naturales en el Distrito Capital;

— asesorar, coordinar y evaluar el desarrollo de las actividades ambientales que adelanten las demás entidades del Distrito;

— dirigir y coordinar el desarrollo de actividades de prevención de la contaminación ambiental y de deterioro del espacio público y los recursos naturales en el Distrito Capital;

— expedir y efectuar el seguimiento a las licencias ambientales, concesiones, permisos y autorizaciones que le corresponda otorgar;

— organizar, en coordinación con la Policía Nacional y demás entidades competentes, la ejecución de las actividades operativas de control y vigilancia relacionadas con la movilización, procesamiento, uso, aprovechamiento, explotación y comercialización de los recursos naturales, o con actividades contaminantes y deteriorantes;

— participar en la elaboración de planes, programas y proyectos de desarrollo ambiental y de los recursos naturales, en coordinación con los niveles nacional, departamental y regional;

— promover y desarrollar la participación comunitaria en programas y actividades de protección ambiental, desarrollo sostenible y manejo adecuado de los recursos naturales.

Finalmente y como complemento de la disposición que en cierta medida le atribuye amplias competencias, se establece un límite determinado por la normatividad de mayor categoría, según el siguiente texto:

“PAR.—La ejecución de las funciones del DAMA deberá adelantarse dentro del marco de las normas ambientales superiores” (D. 673/95) (destaca la Sala con negrilla).

Por tanto, las funciones de esta entidad distrital se limitan a coordinar, hacer seguimiento y prevenir situaciones con el objeto de preservar el medio ambiente y asegurar el respeto por los recursos naturales y el espacio público, pero no comportan competencias como la sustracción de áreas, objeto de la consulta.

Análisis normativo.

De acuerdo con las disposiciones reseñadas la competencia para sustraer áreas de las zonas de reserva forestal está atribuida legalmente al Ministerio del Medio Ambiente, si se trata de reserva nacional y a las corporaciones autónomas regionales, si la reserva es de carácter regional.

ÁREA DE RESERVA FORESTAL En efecto, en el caso bajo análisis, esto es la reserva forestal de la zona denominada “Bosque Oriental de Bogotá” declarada en 1976, pese a que desde 1961 existía la CAR con facultades como entidad ambiental en el nivel regional, no fue ésta la que declaró la zona de reserva forestal, sino la autoridad nacional entonces competente, esto es, el Inderena, mediante el Acuerdo 30 de 1976, en ejercicio de las facultades conferidas por los artículos 22, 23 b y 24 del Decreto 2420 de 1968.

El Gobierno Nacional aprobó la declaración de la zona de reserva forestal mediante resolución ejecutiva expedida en cumplimiento de lo ordenado por los artículos 38 del Decreto-Ley 133 de 1976 y 5º del Decreto 877 del mismo año, no en ejercicio de la tutela administrativa que entonces ejercía respecto de las corporaciones autónomas regionales. La Sala observa que el legislador determina que pertenecen a la Nación los recursos naturales renovables y demás elementos ambientales que se encuentran en el territorio nacional, regulados por el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, entre éstos, los bosques. Con fundamento en ese precepto y los anteriormente citados, fue la autoridad nacional la que expidió el acto constitutivo de la reserva forestal del “Bosque Oriental de Bogotá” y el Gobierno Nacional el que otorgó la posterior aprobación; no se trata pues de una reserva de carácter regional, sino del orden nacional.

Por tanto, la Ley 2ª de 1978 no tiene el efecto de modificar las condiciones legales y reglamentarias por las cuales le fue entregada a la CAR la zona de reserva forestal prevista en el Acuerdo 30 de 1976, artículo 1º, pues pese a las atribuciones de otra autoridad nacional sobre estas materias, esto es, las del Inderena, dicha norma lo que hace es mantener las competencias de las corporaciones autónomas regionales, relacionadas con recursos naturales renovables, al señalar que continuarán con esas funciones en materia de administración, conservación y manejo de recursos naturales renovables dentro de los territorios de sus respectivas jurisdicciones; pero las mantiene en los términos en que las leyes de creación u otras, o el reglamento se las hayan atribuido. Por lo demás, las modificaciones introducidas al Decreto 2420 de 1968 por el Decreto 133 de 1976 no alteraron las competencias del Inderena para constituir reservas de carácter nacional (art. 80). En ese entonces sólo algunas de las corporaciones autónomas regionales, tenían competencia en materia ambiental, porque ejercían principalmente funciones de desarrollo económico y de planificación regional social y estaban vinculadas al Departamento Nacional de Planeación con tales propósitos.

Por consiguiente, la Ley 2ª citada, al mantener los términos en que le fueron asignadas las funciones a la CAR, lo que en verdad hace es reiterar que ésta tiene la administración y manejo de las áreas de reserva forestal a que se refiere el Acuerdo 30 de 1976, artículo 1º, esto es a cargo del Inderena, en calidad de corporación delegataria de las atribuciones de éste.

El Inderena en el acto de declaración de la zona de reserva forestal, delegó sus atribuciones respecto de dicha área en la CAR, por término de cinco años, el cual precluyó en 1982, por lo que desde esa fecha, la competencia delegada debió ser reasumida por el Inderena. El legislador ordenó la supresión y liquidación del Inderena y se radicó en el Ministerio del Medio Ambiente la competencia que había sido delegada.

Es necesario precisar, que para el caso no se aplica la jurisprudencia contenida en la sentencia del 28 de enero de 1999 proferida por la Sección Primera de esta corporación, en el expediente 4274 ya que la sustracción de áreas de reserva del embalse de San Rafael, es distinto porque se trató de zona de reserva declarada por la CAR mediante el Acuerdo 14 de 1980, es decir, con posterioridad a la Ley 2ª de 1978 y además en dicho acto consta precisamente que la autoridad nacional, el Inderena, le remitió a la CAR para lo de su competencia, la solicitud de declaración de área de reserva forestal. Por ello, en este evento quedó claro que el acuerdo fue expedido con plena competencia por parte de la CAR y dentro del territorio; en esa oportunidad se trató de una reserva de carácter regional, establecida por acto administrativo de la autoridad con atribuciones de carácter regional.

El recurso natural renovable de carácter hídrico, ha estado bajo la competencia de la CAR como administradora en nombre de la Nación de las aguas de uso público en su jurisdicción, otorgada desde la vigencia de la Ley 3ª de 1961 (art. 4º d). En la zona forestal denominada “cerros orientales de Bogotá”, el recurso natural renovable protegido es el bosque regulado por las disposiciones de los artículos 202 y siguientes del Código de Recursos Naturales Renovables y se refiere a otra competencia, la otorgada por la legislación al Inderena mediante el Decreto-Ley 2420 de 1968, artículos 23 literal b y 24, reiterada en el 133 de 1976 (art. 38.3, lit. b y par.).

De otra parte la competencia ambiental de la CAR, no puede entenderse acompañada de la facultad para “sustraer” áreas de reservas de bienes nacionales. Las funciones que se le señalaron fueron las de administración sobre los recursos naturales renovables, de lo cual no puede deducirse que incluyan las de recortar o modificar para disminuir el tamaño de las áreas de la zona de reserva.

En efecto, el Decreto 133 de 1976, expedido con anterioridad, distingue la facultad de efectuar sustracciones, en contraste con las atribuciones de administración, conservación y manejo de los recursos naturales, al establecerlas en preceptos distintos: la primera, en normas específicas según su artículo 38, numeral 3º literal b y parágrafo; las segundas, en el artículo 37, precepto este que fue objeto de aclaración por la Ley 2ª de 1978, no el primero. Por ello, la mencionada Ley 2ª no extiende a las corporaciones la facultad de efectuar sustracciones a las zonas de reserva forestal declaradas por el Inderena, las cuales se mantuvieron en los términos del artículo 38, Decreto 133 de 1976, disposición que no fue objeto de aclaración ni modificación.

Así mismo debe observarse que la Ley 99 de 1993, declara a la Sabana de Bogotá, sus páramos, aguas, valles aledaños, cerros circundantes y sistemas montañosos, como de interés ecológico nacional, cuya destinación prioritaria debe ser la agropecuaria y forestal. El legislador prevé que la CAR otorgue licencia ambiental y el Distrito Capital expida la reglamentación del uso del suelo, teniendo en cuenta las disposiciones superiores que en lo nacional expida el Ministerio del Medio Ambiente (L. 99/93, art. 61). Sin embargo, la función de “reservar, alinderar y sustraer las áreas que integran la reserva forestal en los cerros orientales de Bogotá es competencia del Ministerio del Medio Ambiente por tratarse de reserva del orden nacional (art. 5º.18, ib.).

La Corte Constitucional en la sentencia que declaró la exequibilidad del artículo 61, señaló:

“Es clara entonces la legitimidad que le asistía al Congreso de la República para expedir la Ley 99 de 1993, a través de la cual desarrolló, entre otros, el principio consagrado en el ya citado artículo 8º de la Constitución, y para consagrar en el artículo 61 de la misma como bienes de interés ecológico nacional, a la Sabana de Bogotá, sus páramos, aguas, valles aledaños, cerros circundantes y sistemas montañosos, declaración que quiso hacer efectiva con las disposiciones adoptadas en los incisos segundo y tercero del mismo artículo, que otorgan funciones específicas al Ministerio del Medio Ambiente y a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, dirigidas a garantizar la destinación que se prevé para los mismos y su conservación y preservación, sin que tales disposiciones puedan ser acusadas de interferir o anular la facultad reglamentaria de esos municipios, en materia de uso de suelos y protección del patrimonio ecológico, las cuales, dadas las características e importancia de dichos bienes sobre el ecosistema nacional, se someten a las disposiciones de la misma ley, y a la que expida el Gobierno Nacional, a través del Ministerio del Medio Ambiente, lo cual se ajusta plenamente al mandato del artículo 287 de la Constitución Política (...).

Sin embargo, no le impedía al órgano legislativo hacer uso de la potestad que le es propia, como parece entenderlo el actor, de producir normas de carácter general y abstracto sobre esas materias, incluidas aquellas que en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 79 de la Constitución Política, lo habilitan para tomar medidas dirigidas a proteger y “...conservar áreas de especial importancia ecológica”, que fue lo que hizo al declarar a la Sabana de Bogotá y los municipios aledaños, zonas de interés ecológico nacional, y en consecuencia supeditar la reglamentación que sobre esas materias produzcan los mismos a las disposiciones de la ley y a las que a nivel nacional expida el Gobierno Nacional a través del Ministerio del Medio Ambiente, siempre que estas últimas no sean exhaustivas y detalladas, hasta el extremo de que vacíen de contenido la potestad reglamentaria de los municipios. (...).

Así, se da cumplimiento a lo dispuesto sobre autonomía de las entidades territoriales en la Carta Política, la cual la atribuye reconociéndoles a éstas diversos grados de libertad en la toma de decisiones sobre asuntos que comprometen sus intereses propios, libertad que en todo caso, y mucho más en tratándose de protección del medio ambiente y explotación de recursos naturales, bienes que hacen parte del patrimonio de la Nación, está supeditada al propósito de fortalecer y preservar los intereses y bienes de una República unitaria (...)” (C-534/96).

Finalmente, el artículo 61 de la Ley 99 y la normatividad de ordenamiento territorial contenida en la Ley 388 de 1997, prevén que las disposiciones reglamentarias del uso y funcionamiento de áreas que integran reservas forestales nacionales constituyen normas de superior jerarquía, en el ámbito de las competencias del Distrito Capital, de acuerdo con la Constitución y las leyes. Igualmente las atribuciones distritales para dictar normas de ordenamiento territorial y las regulaciones sobre usos del suelo, están determinadas por los límites establecidos en la ley, los reglamentos y las disposiciones superiores, contenidos en el artículos 10 numeral 1º; literal c de la Ley 388 de 1997 y 65 numeral 8º de la Ley 99 de 1993, lo cual permite concluir que las autoridades distritales pese a que tienen competencia para regular el uso del suelo, deben obrar dentro de los “límites que fije la ley”, como lo determina el artículo 313 superior y la ley solamente otorga atribuciones para la “conservación” o “preservación” de los recursos naturales, facultades que no comprenden su exclusión como es la denominada sustracción de áreas correspondientes a zona de reserva forestal.

Por ello, las autoridades, no sólo de la corporación autónoma regional, sino también las distritales, carecen de competencia para hacer sustracción de áreas de la zona de reserva forestal objeto de análisis, por ser ésta de carácter nacional y porque el legislador al que se encuentran sometidas todas las autoridades, incluidas las del Distrito, tiene declarada dicha zona como de interés ecológico nacional.

En consecuencia, el DAMA como dependencia distrital encargada de las competencias ambientales en la jurisdicción del Distrito Capital y las demás autoridades distritales tampoco tienen competencia para reducir, disminuir o sustraer áreas de la zona de reserva por ser de carácter nacional.

En materia ambiental existe una jerarquía institucional prevista por la ley en la organización del sistema nacional ambiental —SINA— “para todos los efectos” de la Ley 99 de 1993, integrada en orden descendente por el Ministerio del Medio Ambiente, las corporaciones autónomas regionales, departamentos y distritos o municipios y además rigen los principios de la armonía regional y de gradación normativa que ordena a las autoridades ambientales ejercer estas competencias de manera coordinada y armónica, con sujeción a las normas de carácter superior y a las directrices de la política nacional ambiental, a fin de garantizar un manejo unificado, racional y coherente de los recursos naturales que hacen parte del medio ambiente físico y biótico del patrimonio natural de la Nación (arts. 40 y 63.2).

Para esta Sala, en el caso bajo estudio, el Ministerio del Medio Ambiente tiene competencia expresa y propia para sustraer porciones de la denominada “cerros orientales de Bogotá” en virtud de la facultad atribuida por el artículo 5.18 de la Ley 99 de 1993, sin perjuicio de que su administración y otras funciones de administración estén a cargo de la CAR, conforme lo autoriza la Ley 99 de 1993, entidad que en el área de la Sabana de Bogotá debe recibir el concurso del DAMA y de las autoridades de policía y converger con ellas en tales propósitos, lo cual puede ser objeto de convenios interadministrativos como los que actualmente se están procurando.

En obedecimiento del principio de la gradación normativa, la regulación en materia del medio ambiente expedida por las autoridades territoriales debe respetar las normas de carácter superior y la preeminencia jerárquica de las dictadas por autoridades del orden nacional. Específicamente, el ejercicio de dichas funciones por los departamentos, municipios y distritos con régimen constitucional especial, se sujetan a la ley, los reglamentos y las políticas del Gobierno Nacional por conducto del Ministerio del Medio Ambiente y las corporaciones autónomas regionales (L. 99/93, art. 63).

Por consiguiente, existe por disposición legal una clara jerarquía normativa y de orden institucional, que permite señalar en la cúspide al Gobierno Nacional, esto es, el Presidente de la República y el Ministerio del Medio Ambiente, a los que les corresponde formular la política ambiental nacional ejecutada en el territorio de la República por las demás autoridades ambientales mediante actuaciones en cada una de sus jurisdicciones, conforme a las competencias asignadas por la ley.

En el caso bajo análisis, la función de sustraer áreas de reserva correspondiente a los cerros orientales de Bogotá, reservas que tienen carácter nacional, es competencia del Ministerio del Medio Ambiente.

La Sala responde:

La autoridad ambiental competente para sustraer porciones en las áreas de reservas forestales del orden nacional, declaradas por el Inderena, es el Ministerio del Medio Ambiente (L. 99/93, art. 5º, num. 18).

Transcríbase al señor Ministro del Medio Ambiente. Igualmente envíese copia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.

Augusto Trejos Jaramillo,Presidente de la Sala—César Hoyos Salazar—Luis Camilo Osorio Isaza—Flavio Augusto Rodríguez Arce.

Elizabeth Castro Reyes, Secretaria de la Sala.

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