Concepto 1331 de marzo 8 de 2001 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Ref.: Radicación 1331

Consejero Ponente:

Dr. Luis Camilo Osorio Isaza

Bogotá, D.C., marzo ocho del año dos mil uno.

Carrera Administrativa: Registraduría Nacional del Estado Civil; vigencia del Decreto 3492 de 1986, reglamentario del régimen de carrera en la entidad.

El señor director del Departamento Administrativo de la Función Pública, doctor Mauricio Zuluaga Ruíz, a petición del Registrador Nacional del Estado Civil, solicita a la Sala pronunciarse acerca del alcance del Decreto 1014 de 2000, expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 573 del mismo año, mediante el cual se dictaron las normas del régimen específico de carrera administrativa de la Registraduría Nacional del Estado Civil y se expidieron disposiciones en materia de administración de personal, en relación con el estatuto anterior contenido en el Decreto 3492 de 1986. Pregunta el consultante:

1. ¿A partir de la vigencia de los decretos de reestructuración (ene 1º/2001), Registraduría Nacional del Estado Civil debe convocar concursos para la provisión de empleos de carrera administrativa, teniendo en cuenta lo establecido en el Decreto 3492 de 1986 o se debe esperar la conformación de la Comisión Nacional del Servicio Civil, para estos efectos?

2. ¿Las funciones del llamado consejo superior de carrera establecidas mediante el Decreto 3492 de 1986 y en concreto las establecidas en sus artículos 22 y 104 continúan vigentes o se debe dar aplicación a lo reglado por el Decreto 1014 de 2000?”.

Consideraciones

Regímenes de carrera administrativa

El artículo 125 de la Carta Política determinó, como regla general, que los empleos en los órganos y entidades del Estado, son de carrera, a excepción de las curules de elección popular, los cargos de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y “los demás que señale la ley”. En concordancia con el principio general de carrera administrativa, la Carta Política determina la existencia de diversas carreras y excluye de la competencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil, a las denominadas especiales. Dice la norma:

Artículo 130:

“Habrá una Comisión Nacional del Servicio Civil responsable de la administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos, excepción hecha de las que tengan carácter especial”.

Por tanto, distingue la propia norma superior entre los regímenes de carrera: el general y los especiales; dentro de éstos últimos la Corte Constitucional clasificó los de origen constitucional y los de carácter legal. En cuanto a los especiales, la Constitución prevé la creación de sistemas en: la Contraloría General de la República (art. 268.10); la Procuraduría General de la Nación (art. 279); la rama judicial (art. 256.1); la Fiscalía General de la Nación (art. 253); las Fuerzas Militares (art. 217); la Policía Nacional (art. 218) y las universidades oficiales (art. 69). Por ser de creación constitucional, la Comisión Nacional del Servicio Civil carece de competencia para administrar y vigilar estas carreras especiales, las cuales deberán ser objeto de leyes que para el efecto se expidan.

En cuanto a los regímenes “especiales de origen legal”, el artículo 4º de la Ley 443 de 1998, los define como sistemas específicos de carrera, y son “aquéllos que en razón de la naturaleza de las entidades en las cuales se aplican, contienen regulaciones específicas para el desarrollo y aplicación de la carrera y se encuentran consagradas en leyes diferentes a las que regulan el sistema general”.

El mismo artículo 4º enumera las entidades en las cuales el personal se rige por tales sistemas específicos:

“... el que presta sus servicios en el Departamento Administrativo de Seguridad, DAS; en el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec; en la Registraduría Nacional del Estado Civil; en la Unidad Administrativa Especial de Impuestos y Aduanas Nacionales; los que regulan la carrera diplomática y consultar y la docente” (1) .

(1) La Corte Constitucional en Sentencia C-563 de 2000 declaró exequibles los incisos 1º y 2º del artículo 4º de la Ley 443 de 1998 al considerar que “no existe impedimento de orden constitucional para que el Congreso, en ejercicio de la cláusula general de competencia que el constituyente radicó en esa corporación, pueda crear sistemas especiales de carrera de contenido particular, que a su vez hagan parte del sistema de carrera administrativa general”.

El parágrafo 2º alude al personal científico y tecnológico de las entidades que conforman el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología.

De acuerdo con la norma transcrita corresponde a la Registraduría Nacional del Estado Civil un régimen específico de carrera cuyas características son propias y exclusivas para la entidad, aunque participe de algunas previsiones del sistema general. Este sistema hace parte del general de carrera administrativa, se rige por las normas de carácter especial expedidas por el legislador, salvo en lo no previsto por aquéllas (D. 1014/2000, art. 1º).

La administración y vigilancia del régimen específico de la Registraduría Nacional corresponde entonces a la Comisión Nacional del Servicio Civil, tal como lo prevé el parágrafo 1º del mismo artículo 4º citado:

“La administración y la vigilancia de estos sistemas corresponde a la Comisión Nacional del Servicio Civil, la cual resolverá, en última instancia, sobre los asuntos y reclamaciones que por violación a las normas de carrera deban conocer los organismos previstos en dichos sistemas específicos”.

Esta disposición fue aclarada exequible por la Corte Constitucional en Sentencia C-746 de 1999, al considerar que:

“... resulta constitucional que, dentro de la facultad del legislador (art. 150 de la Constitución), éste determine, como ocurrió en el presente caso, que los regímenes especiales de creación legal, a los que se refiere el artículo 4º de la Ley 443, corresponde a la Comisión Nacional del Servicio Civil, su administración y vigilancia, en la forma como lo dispone el artículo 130 de la Constitución”.

Por tanto, el personal que presta sus servicios en la Registraduría Nacional del Estado Civil, está sometido al régimen específico de carrera imperante en dicha entidad, cuya administración y vigilancia corresponde a la Comisión Nacional del Servicio Civil, con las consecuencias que de ello se derivan, como se verá más adelante.

El régimen específico de carrera administrativa de la Registraduría Nacional del Estado Civil

Mediante el Decreto Extraordinario 1014 de 8 de junio de 2000, se dictaron las normas del régimen específico de carrera en la Registraduría Nacional del Estado Civil y se expidieron disposición en materia de personal. La administración y vigilancia de la carrera quedó a cargo de “las autoridades establecidas en la Constitución Política y la ley” (art. 2º). La autoridad competente para administrar y vigilar la carrera, lo mismo que para definir el sistema de selección del personal a ella vinculado es, como se mencionó, la Comisión Nacional del Servicio Civil (art. 17).

Si embargo, aún no se ha expedido la ley que estructure la Comisión Nacional del Servicio Civil, en lo términos expuestos por la Corte Constitucional, Sentencia C-372 de 1999, por la cual declaró la inexequibilidad de varias disposiciones de la Ley 443 de 1998 (y por unidad de materia algunas de la L. 27/92), en especial las que reglamentaban la citad comisión, que según dicha sentencia, debe ser un “cuerpo autónomo, desligado de las otras ramas y órganos del poder público y del mismo nivel de ellos, con personería propia, patrimonio independiente y con ámbito nacional de competencia”.

Plantea la consulta que el régimen transitorio, previsto en el artículo 39 del Decreto 1014, aplazó el cumplimiento del nuevo estatuto de carrera, hasta la expedición de la ley que organice la Comisión Nacional del Servicio Civil, prolongando entre tanto la vigencia de las normas precedentes, como las contenidas en el Decreto 3492 de 1986 y sus disposiciones reglamentarias.

Sin embargo, el consultante aduce que puede existir contradicción entre las normas relativas a los concursos y las dictadas sobre el consejo superior de carrera contenidas en el Decreto 3492, por causa de lo expuesto por la Corte Constitucional en dicha sentencia (C-372/99), según la cual, los cargos vacantes suprimidos en virtud de aprobación de la planta de personal, no pueden ser previstos mediante concurso.

Por ello, mientras se expide la ley que estructure la Comisión Nacional del Servicio Civil, el Decreto 1014 de 2000 prolongó la vigencia de las disposiciones contenidas en el Decreto Extraordinario 3492 de 1986 y sus normas reglamentarias, lo que condiciona la aplicación del nuevo estatuto de personal, por lo menos en aquellas materias que dependen de dicha comisión, como son los procesos de selección, de registro nacional de carrera, de inscripción y actualización en la misma.

Dice este decreto:

Artículo 39 transitorio:

“Términos para la adopción de las normas. Con el fin, de dar cumplimiento a lo dispuesto en este decreto, Registraduría Nacional del Estado Civil, en lo de su competencia dispondrá de hasta cuatro (4) meses contados a partir de la vigencia de la ley que conforme la Comisión Nacional del Servicio Civil.

Mientras se expiden tales actos, continuarán vigentes las normas establecidas en el Decreto 3492 de 1986 y sus normas reglamentarias”.

Por tanto, cuando se cumplan las condiciones para la entrada en vigencia del nuevo estatuto de carrera, quedarán retiradas del ordenamiento jurídico las normas hasta entonces aplicables, cumpliéndose así la derogatoria expresa contenida en el artículo 42 del Decreto 1014 de 2000. Sin embargo, la Sala formulará reparo al contenido de esta disposición en el contexto del pronunciamiento de la Corte Constitucional, según se analiza enseguida.

Vigencia del Decreto 3492 de 1986.

El artículo 4º de la Ley 443 de 1998 mantuvo las normas legales que contenían sistemas de carrera definidos como de carácter específico; tal caso del Decreto 3492, que regulaba el régimen de carrera en la Registraduría Nacional del Estado Civil.

El citado decreto asignaba a la Registraduría la competencia para dirigir y administrar la carrera, con la asesoría de los órganos de administración de personal, a saber: las comisiones de personal, central y seccionales, la dirección nacional de recursos humanos, el consejo superior de la carrera y el Consejo Nacional Electoral (arts. 3º y 8º). A la dirección nacional de recursos humanos correspondía diseñar los procedimientos de selección, aplicar en las oficinas centrales los concursos, y asesorar y orientar a los nominados en la elaboración de las convocatorias y el la aplicación de los procedimientos de selección (arts. 19.a.b.c. y 44). El consejo superior de la carrera era el órgano “Supremo de vigilancia, control y decisión del sistema de administración de personal”, ejercía el control de la marcha de la carrera, tramitaba las quejas por violación de sus normas y decidía los casos sometidos a su consideración relacionados con inscripción, prórroga del período de prueba o retiro del servicio; así mismo, se pronunciaba en los casos de supresión de empleados de carrera cuando así lo solicitaba el interesado (arts. 20, 22, 77, y 104). El registro de novedades de la carrera correspondía a la Registraduría, por intermedio de la dirección nacional de recursos humanos (art. 75).

Si se compara el contenido del artículo 130 de la Carta Política, que estableció la Comisión Nacional de Servicio Civil, como la única responsable de la administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos, excepto las que tengan carácter especial de origen constitucional, con las asignadas por el Decreto 3492 al consejo superior de la carrera, se concluye que éstas resultan contradictorias frente al nuevo ordenamiento constitucional. Dicha incompatibilidad se evidencia con lo expuesto por la Corte Constitucional en la Sentencia C-372 de 1999, que definió la naturaleza y alcance de la citad comisión, como una entidad autónoma, de carácter permanente, de nivel nacional, encargada de administrar y vigilar el sistema general de carrera, lo cual excluye la de organismos similares, a nivel territorial o en las entidades del orden nacional. Sobre el particular, dicho fallo señaló:

“El propósito de las normas fundamentales al respecto no es otro que el de sustraer la carrera y su desarrollo y operación, así como la práctica de los concursos y la implementación de los procesos de selección de personal al servicio del Estado, de la conducción de la rama ejecutiva del poder público, que tiene a su cargo los nombramientos en orden estricto de méritos —según los resultados de los concursos—, más no la función de manejar la carrera, privativa del ente creado por la Carta Política con las funciones muy específicas de administrarla y vigilarla en todas las dependencias estatales, excepto las que gozan de régimen especial, obrando siempre sin sujeción a las directrices ni a los mandatos gubernamentales.

Ya que el constituyente quiso establecer la carrera administrativa como la regla general para que la provisión de los empleos en los órganos y entidades del Estado, para el ascenso dentro de los mismos y para el retiro del servicio, su criterio consistió en prever un sistema de carrera, coordinado y armónico, técnicamente organizado, confiado a un organismo único del nivel nacional y con jurisdicción en todo el territorio, que garantizara la efectividad del ordenamiento constitucional en la materia, sin depender en su actividad y funcionamiento de ninguna de las ramas del poder público aunque bajo los criterios y directrices trazados por el legislador” (destaca la Sala con negrilla).

En consecuencia, como los postulados normativos del Decreto 3492 de 1986, en la materia señalada, son manifiestamente contrarios a la Carta Política de 1991, deben entenderse en la materia señalada insubsistentes por inconstitucionalidad sobreviniente, en aplicación del principio de interpretación contenido en el artículo 9º de la Ley 153 de 1887, según el cual:

“la Constitución es ley reformatoria y derogatoria de la legislación preexistente. Toda disposición legal anterior a la Constitución y que sea claramente contraria a su letra o a su espíritu, se desechará como subsistente”.

Por tanto, si la carta Política creó la Comisión Nacional del Servicio Civil, como un organismo autónomo del orden nacional, competente para adelantar el proceso de selección y organizar y administrar el registro público de la carrera, conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional (C-372/99), no es posible asignar estas funciones a otro organismo, el cual sólo está previsto en los casos de las carreras especiales de origen constitucional.

Esta Sala en el Concepto 1213 de 3 de septiembre de 1999, analizó las consecuencias del fallo de inexequibilidad referido y en tal sentido consideró que la falta de la Comisión Nacional del Servicio Civil impide realizar procesos de selección y aún encargos y nombramientos provisionales, porque según el artículo 10 de la Ley 443 de 1998 (1) , las desaparecidas comisiones del servicio civil deberían recibir información sobre su duración y autorizarlos sin la convocatoria previa del concurso, o prorrogarlos. No obstante, una interpretación sistemática del ordenamiento jurídico a partir de principios constitucionales, como el de la prevalencia de interés general y los que definen los fines esenciales del estado, permite concluir que resulta viable jurídicamente, mientras subsista la carencia de la comisión, que aquellas entidades en las que sea necesario hacer movimientos de personal, puedan realizarlos, pues de no ser así, se produciría una parálisis o desmejoramiento del servicio público. Sobre el particular, dijo la Sala:

(1) La Corte Constitucional en Sentencia C-372/99 declaró inexequible la expresión “respectiva” contenida en tres ocasiones en los incisos 2º y 3º del artículo 10 de la Ley 443 de 1998. Y en Sentencia C-109 de 2000 declaró exequibles los mismos incisos, salvo las palabras “ante la” y “comisión del servicio civil” mencionadas en la primera parte del inciso 2º del artículo 10 citado. Por tanto, corresponde a la Comisión Nacional del Servicio Civil autorizar la prórroga del término de duración de los encargos y nombramientos provisionales cuando, una vez convocados los concursos, éstos no pueden culminarse por circunstancias debidamente justificadas. Igualmente compete a dicha comisión autorizar encargos y nombramientos provisionales sin la apertura de concursos, en los casos que por autoridad competente se ordene la creación, reestructuración orgánica, fusión, transformación o liquidación de una entidad.

“Como el inciso 1º del artículo 8º de la Ley 443 de 1998, establece como condición para hacer el encargo o el nombramiento provisional en el empleo de carrera que se encuentre en vacancia definitiva, que se haya convocado previamente a concurso y éste no se puede efectuar por falta del organismo competente para realizarlos (la Comisión Nacional del Servicio Civil), las entidades estatales puede efectuar encargos y nombramientos provisionales en tales empleos mientras se crea y organiza la nueva comisión, destinada a cumplir los procesos de selección” (C.P. César Hoyos Salazar).

En el mismo sentido se pronunció la Sala al referirse a los efectos de la Sentencia C-372 de 1999 en la carrera especial de las contralorías, al considerar que ante la ausencia de norma especial que regulara dicha carrera, la remisión a las normas generales dispuesta por la Ley 443 de 1998, resultaba inaplicable al no existir el organismo de dirección y administración de l a carrera general (Rad. 1218, sep. 27/99).

El Decreto 1014 de 2000 permite la provisión de cargos de carrera mediante encargos o nombramientos provisionales, o su prorroga, “sin la apertura de concurso por el tiempo que sea necesario, en los casos en que por autoridad competente se ordene la reestructuración o reforma de planta de la Registraduría Nacional del Estado Civil” (art. 13, inc. 3º), sin que sea necesaria autorización previa de la Comisión Nacional del Servicio Civil; en este caso, prevalece la norma especial sobre la general, antes analizada.

De lo expuesto se puede concluir que mientras no se expida la ley mediante la cual se desarrolle el artículo 130 de la carta política, de acuerdo con los criterios fijados por la Corte Constitucional en la Sentencia C-372 de 1999, la Registraduría Nacional del Estado Civil no tiene competencia para adelantar procesos de selección a fin de proveer empleos de carrera; los movimientos de personal que se requieran según las necesidades del servicio, pueden realizarse mediante el encargo o nombramiento provisional en empleos de carrera que se encuentren en vacancia definitiva.

Las funciones del consejo superior de carrera, establecidas en el artículo 22 del Decreto 3492 de 1986, perdieron vigencia en razón a que obedecen al carácter de organismo de control de carrera que le otorgaba dicho estatuto, pero tal competencia, según el artículo 130 de la Constitución, es ahora privativa de la Comisión Nacional del Servicio Civil.

La competencia para pronunciarse sobre la situación de funcionarios inscritos en carrera o en período de prueba, cuyos empleos se hubieran suprimido sin atender el derecho a ser incorporados en cargos vacantes o reintegrados a la lista de elegibles, previsto en los artículos 22.e y 104 del Decreto 3492, también resulta inaplicable porque el nuevo estatuto de carrera contenido en le Decreto Ley 1014 de 2000, regula los derechos del empleado de carrera administrativa en caso de supresión del cargo (art. 34), y la autoridad competente para adoptar las decisiones que correspondan a estas situaciones administrativas es el Registrador Nacional del Estado Civil, según lo señala el parágrafo del artículo 37, en concordancia con el numeral 4º de la misma disposición.

La Sala responde:

1. A partir de la vigencia de los decretos de reestructuración (ene. 1º2001), en la Registraduría Nacional del Estado Civil no existe órgano competente para convocar concursos con el fin de proveer empleos de carrera administrativa, porque el proceso de selección corresponde a la Comisión Nacional del Servicio Civil.

Mientras subsista la carencia de tal comisión nacional, es viable jurídicamente proveer la vacancias definitivas de empleos en carrera administrativa, mediante encargos o nombramientos provisionales.

2. Las funciones del llamado consejo superior de carrera establecidas en el Decreto 3492 de 1986 y en concreto las señaladas en los artículos 22 y 104, no se encuentran vigentes porque obedecen al carácter de organismo de control de carrera que tenía dicho consejo, competencia actualmente privativa de la Comisión Nacional del Servicio Civil, según norma superior.

Transcríbase señor director del Departamento Administrativo de la Función Pública, doctor Mauricio Zuluaga Ruíz. Igualmente envíese copia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.

Augusto Trejos Jaramillo, Presidente de la Sala

Magistrados: Cesar Hoyos Salazar—Luis Camilo Osorio Isaza—Flavio Augusto Rodríguez Arce

Elizabeth Castro Reyes, Secretaria de la Sala.

NOTA: Autorizada la publicación con oficio 06168 de 06/08/03, oficio recibido en secretaría el 29 de agosto de 2003.

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