Concepto 1387 de diciembre 6 de 2001 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

EJERCICIO DE FUNCIONES DESDE OTRO MUNICIPIO

POR AMENAZAS CONTRA LA VIDA DE CONCEJALES Y PERSONERO

Consejero Ponente:

Dr. Augusto Trejos Jaramillo

Radicación: 1387

Bogotá, D.C., seis (6) de diciembre de dos mil uno (2001).

El señor Ministro del Interior, por petición del gobernador del departamento de Nariño, solicita a la Sala conceptuar acerca de la procedencia jurídica para que personeros y concejales municipales cumplan sus funciones en un municipio fuera de su jurisdicción, ante amenazas contra la vida provenientes de grupos alzados en armas al margen de la ley, “cuando la fuerza pública no puede garantizar su presencia en la región”.

Cita el consultante el concepto de 14 de abril de 1999, radicación 1.186, en el que esta Sala encontró viable el traslado temporal de despachos de alcaldes a otro municipio por circunstancias similares a las planteadas, argumentando que podría aplicarse al caso de los personeros, respecto de quienes no existe disposición constitucional ni legal que obligue mantener como sede la cabecera municipal. Así mismo, invoca las leyes 418 de 1997 y 548 de 1999, que autorizan a las asambleas y concejos a determinar el sitio donde puedan sesionar, cuando se dificulte en la sede oficial. Por lo anterior, pregunta textualmente:

“1. ¿Puede el señor personero municipal de Barbacoas, ante amenazas contra su vida por parte de grupos alzados en armas, despachar desde una jurisdicción distinta a la de su municipio?. En caso afirmativo, ¿cuál sería el procedimiento legal para su traslado?

2. ¿Puede el concejo municipal de Barbacoas, ante amenazas contra la vida de los concejales por parte de grupos aIzados en armas al margen de la ley, sesionar y ejercer sus funciones y competencias desde una jurisdicción distinta a la de su municipio?. En caso afirmativo, ¿cuál sería el procedimiento legal para su traslado?”

Consideraciones

De conformidad con el artículo 123 de la Carta Política los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad, y ejercen sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento. Una de tales formas se relaciona con el ámbito territorial dentro del cual el servidor ejerce la autoridad o jurisdicción que emanan del cargo público (art. 99, ibíd.).

En relación con las corporaciones de elección popular, el legislador señala el lugar en donde deben celebrarse las sesiones, careciendo de validez las actuaciones que se realicen en sitio diferente al de la sede oficial. Así, para el Congreso el constituyente fija como sede la capital de la república (art. 140 de la Carta); para los concejos, el legislador la ubica en las cabeceras municipales (1) , lo cual se explica porque para la elección cada municipio forma un círculo único; la cabecera es el centro del municipio y de su área urbana. Así lo señala el artículo 23 de la Ley 136 de 1994:

(1) El artículo 17 del Decreto-Ley 1333 de 1986, por el cual se expidió el Código de Régimen Municipal, dice: “La ordenanza que cree un municipio dispondrá cuál será su cabecera para todos los efectos legales y administrativos”.

“Período de sesiones: Los concejos de los municipios clasificados en categorías especial, primera y segunda, sesionarán ordinariamente en la cabecera municipal y en el recinto señalado oficialmente para tal efecto, por derecho propio y máximo una vez por día, seis meses al año, en sesiones ordinarias así: (...).

Los concejos de los municipios clasificados en las demás categorías, sesionarán ordinariamente en la cabecera municipal y en el recinto señalado oficialmente para tal efecto, por derecho propio, cuatro meses al año y máximo una vez por día así: (...)” (2) .

(2) La Corte Constitucional en sentencia C-271 de 1996 declaró exequible el artículo 23, al considerar que “es clara la atribución del legislador para señalar discrecionalmente, aunque basado en criterios de razonabilidad y proporcionalidad, los períodos y sesiones de los concejos municipales”.

Sobre la validez de las actuaciones de las corporaciones públicas, el artículo 75 de la Constitución de 1886 preveía que “toda reunión de miembros del Congreso que, con la mira de ejercer funciones propias de la rama legislativa del poder público se efectúe fuera de las condiciones constitucionales, carecerá de validez; a los actos que realice no podrá dárseles efecto alguno, y las personas que en las deliberaciones tomen parte serán sancionadas conforme a las leyes”.

La Ley 30 de 1969, por la cual se dictaron normas sobre composición y funcionamiento de los concejos municipales, establecía que las reuniones que se efectuaran fuera de la sede oficial carecían de validez (art. 6º). Esta previsión la reiteró el Decreto-Ley 1333 de 1986, en los siguientes términos:

“Las reuniones de los concejos que se efectúen fuera del lugar señalado oficialmente como sede de las sesiones y los actos que en ellas se realicen, carecen de validez” (art. 78).

En igual sentido la Ley 136 de 1994, ordena:

“Invalidez de las reuniones. Toda reunión de los miembros del concejo que con el propósito de ejercer funciones propias de la corporación, se efectúe fuera de las condiciones legales o reglamentarias, carecerá de validez y los actos que realicen no podrá dársele efecto alguno, y quienes participen en las deliberaciones serán sancionados conforme a las leyes” (art. 24).

No obstante la obligatoriedad del ejercicio de funciones en la jurisdicción territorial respectiva, el legislador estableció principios que permiten el desempeño del empleo en lugar diferente. Así, la Ley 84 de 1915 preveía:

“Todo empleado público puede ejercer sus funciones fuera de la cabecera de la entidad política de su jurisdicción y a cualquier hora, siempre que así lo requiera el servicio público, y salvo los actos que según la ley o las ordenanzas deban ejecutarse en lugar o tiempo determinados. Fuera de tales casos estarán obligados a permanecer en la indicada cabecera.

Respecto de las corporaciones públicas, ellas deberán funcionar en las cabeceras o en los lugares determinados por la Constitución, las leyes y las ordenanzas, con las salvedades que estas mismas establezcan” (art. 4º)

La Constitución de 1886 estatuía que "por acuerdo mutuo las dos cámaras podrán trasladarse a otro lugar, y en caso de perturbación del orden público podrán reunirse en el punto que designe el presidente del Senado” (art. 73). El constituyente de 1991 autoriza al Congreso a variar, en circunstancias extraordinarias y por graves motivos de conveniencia pública, la actual residencia de los altos poderes nacionales (art. 150.6) y en caso de perturbación del orden público el Congreso puede reunirse en el sitio que designe el presidente del Senado (art. 140).

En el ámbito local la Ley 418 de 1997, por la que se consagraron instrumentos para la búsqueda de la convivencia y la eficacia de la justicia, entre otros aspectos, permite medidas tendientes a garantizar el ejercicio de la función pública en entidades territoriales, en aquellos eventos en que por grave perturbación del orden público no sea posible la inscripción de candidatos a gobernaciones, alcaldías municipales, asambleas departamentales y concejos municipales, o cuando los candidatos inscritos se vean obligados a renunciar o una vez electos no se posesionen, o cuando los ciudadanos no puedan ejercer el derecho al sufragio. Así mismo, autoriza a los presidentes de las corporaciones públicas territoriales que no puedan sesionar en su sede oficial, a hacerlo en el sitio que lo determinen (3) . Dice el artículo 111:

(3) En la exposición de motivos de la Ley 418 de 1997, se consignó lo siguiente en cuanto a las entidades territoriales y su compromiso con el orden público: “Se adiciona el artículo 113A, el cual se justifica en las graves perturbaciones de orden público, ocasionadas por grupos armados al margen de la ley, que impiden el normal desarrollo de los comicios electorales (sic) y el ejercicio de los derechos fundamentales de los ciudadanos, tales como el del sufragio, de elegir y ser elegido, el del trabajo, el del desarrollo de la democracia mediante la elección popular de gobernantes, etc. (...). Específicamente, entre los problemas que más han afectado los actuales comicios electorales, (sic) están el impedimento mediante la amenaza el secuestro y la intimidación de candidatos a cargos de elección popular, el libre ejercicio de la actividad política, el ejercicio del derecho al sufragio, etc., aspectos que conllevan, ante la proximidad del nuevo período constitucional y legal de funcionarios elegidos por voto popular, a encontrar situaciones de hecho, para las cuales se incluyen medidas precisas en este proyecto. (...) En aquellas corporaciones públicas a la cual (sic) hace referencia el artículo 113A, donde no se realicen las elecciones y por la vía de la intimidación o amenazas o por cualquier hecho de violencia se les impida a los diputados y concejales reunirse a sesionar en la sede oficial de la capital del departamento o en la cabecera municipal, se faculta al presidente de la corporación respectiva, para que determine el sitio que considere adecuado para poder hacerlo”. (Gaceta del Congreso número 371, sep. 12/97, pág. 11).

“Excepcionalmente, en caso de grave perturbación de orden público que impida la inscripción de candidatos a gobernaciones, alcaldías municipales, asambleas departamentales y concejos municipales, o que los candidatos una vez inscritos se vean obligados a renunciar o una vez electos no se posesionen, o los ciudadanos no puedan ejercer el derecho al sufragio, el Presidente de la República, y el gobernador del departamento, respectivamente, podrán designar gobernador encargado y alcalde encargado, a partir de la iniciación del respectivo período, hasta cuando se realicen las correspondientes elecciones.

El gobernador y alcalde encargado señalados en el inciso anterior, deberán ser de la misma filiación política del que esté terminando el período y/o del electo.

Dicho encargo será por un período de tres meses, prorrogable por el mismo término una sola vez, lapso en el cual deberá realizarse la correspondiente elección.

Los servidores públicos que integran las corporaciones públicas de asambleas departamentales y concejos municipales, de aquellos departamentos o municipios donde se llegaren a presentar las eventualidades previstas en el inciso anterior, seguirán sesionando transitoriamente, aunque su período haya terminado, hasta cuando se elijan y posesionen los nuevos diputados y concejales.

Las corporaciones públicas referidas en los incisos anteriores, que se les dificulte sesionar en su sede oficial, el presidente de la corporación respectiva podrá determinar el sitio donde puedan hacerlo.

El Presidente de la República y el gobernador respectivamente, conforme a la Constitución y la ley, tomarán las medidas necesarias para el restablecimiento del orden público en el menor tiempo posible, en el departamento o municipio afectado, con el fin de fijar la fecha en que se deberán llevar a cabo las correspondientes elecciones”.

La Ley 418 de 26 de diciembre de 1997 se expidió con una vigencia de dos años a partir de su promulgación; sin embargo, mediante Ley 548 de 23 de diciembre de 1999 se prorrogó su vigencia por tres años, contados a partir de la sanción presidencial (art. 1º) (4) .

(4) En la exposición de motivos de la Ley 548 de 1999, se propuso modificar el artículo 111, inciso 5º, así: “Las corporaciones públicas referidas, a las cuales se les dificulte sesionar en su sede oficial por razones de orden público, podrán sesionar donde lo determine el presidente de la corporación respectiva”. (Gaceta número 441, nov. 17/99, pág 11). El texto finalmente aprobado prorrogó la vigencia de la Ley 418 de 1997 en su integridad, modificándose únicamente el artículo 13 que se refiere a la prestación del servicio militar por menores de 18 años de edad.

Se tiene, entonces, que el cambio de sede para las deliberaciones de los concejos municipales tiene sustento legal en las disposiciones citadas, cuando por la vía de la intimidación o amenazas o por cualquier hecho de violencia, se impida a los concejales reunirse a sesionar en la sede oficial de la cabecera municipal. En tal caso corresponde al presidente de la respectiva corporación fijar el lugar de reunión aun fuera de su jurisdicción.

Por tanto, es viable jurídicamente el traslado de la sede oficial del concejo municipal de Barbacoas a otra jurisdicción diferente de la cabecera municipal, debido a graves amenazas contra la vida de sus miembros por parte de grupos al margen de la ley, si como se informa en la consulta la fuerza pública no está en condiciones de garantizar la vida de los concejales en la misma región. La decisión corresponde adoptarla al presidente de la corporación.

El personero municipal ejerce en cada municipio las funciones de Ministerio Público que le confieren la Constitución y la ley, así como las que por delegación asignen el Procurador General de la Nación y el Defensor del Pueblo (5) . En cumplimiento de sus funciones de Ministerio Público le corresponde la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta de quienes desempeñan funciones públicas. (C.N., art. 118, L. 136/94, arts. 169, 178).

(5) La Ley 03 de 1990 por la cual se modificó y adicionó el título Vll del Código de Régimen Municipal, que trata sobre “Los personeros”, señala en el artículo 1º: “El artículo 135 del Código de Régimen Municipal, quedará así: En cada municipio habrá un funcionario que tendrá el carácter de Defensor del Pueblo o veedor ciudadano, agente del Ministerio Público y defensor de los derechos humanos, llamado personero municipal...”.

No obstante que el personero desempeña en el respectivo municipio las funciones de Ministerio Público bajo la suprema dirección del Procurador General de la Nación, se trata de un servidor del orden municipal, dado que la elección corresponde al concejo municipal o distrital (6) , en caso de falta temporal la vacancia la suple el funcionario que le siga en jerarquía siempre que reúna las calidades legales, en caso contrario, lo designa el concejo y si la corporación no estuviere reunida, compete al alcalde. (L. 136, art. 172) (7) .

(6) “Debe tenerse en cuenta, entonces, que si bien el personero municipal tiene el carácter de agente del Ministerio Público, no depende jerárquicamente de la Procuraduría General de la Nación, pues debido a una tradición que se ha conservado del derecho español, el personero es un funcionario municipal, elegido por el concejo del respectivo municipio” Libardo Rodríguez R. Estructura del Poder Público en Colombia. Editorial Temis. Séptima edición, pág. 150:

La Corte Constitucional en Sentencia C-223 de 1995, expresó: “El personero municipal, aun cuando puede considerarse como agente del Ministerio Público, en el sentido de que actúa o funge como tal al desarrollar funciones que pertenecen a la órbita de dicha institución, no es en sentido estricto y en los términos de los artículos 277 y 280 de la Constitución delegado inmediato, como lo son los procuradores delegados, ni agente permanente del Procurador General ante las autoridades jurisdiccionales, no pertenece ni orgánica ni jerárquicamente a la estructura de la Procuraduría General ni a la planta de personal de la misma... La personería municipal como una de las entidades que hace parte de la estructura municipal se erige por tal razón como una dependencia municipal. Efectivamente, dicha estructura cuenta con una planta de personal de la cual hace parte el personero, quien indudablemente es una autoridad propia del municipio, pues es elegido por el concejo municipal. (art. 313.8 de la Constitución)”.

(7) Según el artículo 172 en caso de falta absoluta del personero el concejo procederá, en forma inmediata, a realizar una nueva elección. La Corte Constitucional en sentencia C-114 de 1998 declaró exequible la expresión “para el período restante” y, en sentencia C-267 de 1995 inexequible la frase “en ningún caso habrá reelección de los personeros”, contenidas en la citada disposición.

Es un hecho de público conocimiento la situación de alto riesgo a la que están sometidos no sólo la población civil sino servidores públicos, debido a actuaciones provenientes de grupos alzados en armas, que ha generado desplazamiento de la población y vacío institucional en varias regiones del país. En un Estado social de derecho como se predica del nuestro, la protección a la vida es una obligación ineludible que atañe a los particulares y, especialmente, a las autoridades, instituidas para proteger la vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades (art. 2º constitucional).

El legislador reconociendo esta situación previó en la Ley 443 de 1998, que regula la carrera administrativa, la protección de empleados con derechos de carrera, desplazados por razones de violencia, que demuestren encontrarse amenazados en su vida e integridad personal, al disponer la reubicación en una sede distinta a aquella donde se encontraban ubicados, “prevaleciendo este derecho sobre cualquier otra modalidad de provisión de empleos de carrera” (art. 71) (8) .

(8) El Decreto Reglamentario 1645 de 1992 tiene mecanismos de protección a favor del personal docente y administrativo de planteles nacionales y nacionalizados, que se encuentre bajo situación de amenaza.

Dicha disposición es aplicable a las personerías en virtud de lo señalado en el inciso primero del artículo 3º; sin embargo, los personeros delegados de los municipios de categoría especial y categoría uno, dos y tres, están catalogados como empleados de libre nombramiento y remoción según la clasificación contenida en el artículo 5º, numeral 2º, letra a Ibíd. (9)

(9) La Corte Constitucional en sentencia C-506 de 1999 declaró exequible la definición de libre nombramiento y remoción del cargo de personero delegado de los municipios de categoría especial y categorías uno, dos y tres.

Lo anterior no obsta para que las autoridades administrativas tomen las medidas necesarias tendientes a garantizar la protección de sus servidores, sin distinción por la clasificación del empleo, cuando está de por medio el derecho fundamental a la vida, que es objeto de protección especial por parte del Estado, como lo reitera la jurisprudencia constitucional:

“El derecho a la vida surge dentro del grupo de derechos fundamentales, como el principal y más importante. Su protección y su prevalencia frente a todos los demás derechos se plantea desde el mismo preámbulo, cuando se compromete al Estado en su protección integral, y en su deber de garantizarlo. Si bien el derecho a la vida es personalísimo a cada individuo, y se requiere de éste para poder ejercer los demás derechos que atañen al hombre, también es necesario que sea objeto de protección y trato especial por parte del Estado (...) la protección debe darse no sólo respecto del concepto primario de la vida, sino también, que dicha protección ha de ser plena, y que la vida en cuestión no sea objeto de ningún tipo de amenaza o limitación. Es por esto que (sic) la protección a la vida debe ser pronta y efectiva, sin importar el grado de peligro, limitación o amenaza bajo la cual ésta se encuentre” (10) .

(10) Sentencia T-282 de 1998.

El traslado o reubicación de empleados de libre nombramiento y remoción o escalafonados en carrera, desplazados por razones de violencia, merece especial miramiento por parte del Estado porque se trata de hechos relacionados con el orden público, que inciden directamente en los derechos constitucionales fundamentales de la vida e integridad personal y del trabajo, pues, como lo consideró esta Sala al pronunciarse en asunto similar, si las autoridades consideran que no es posible garantizar la vida e integridad de sus servidores en el lugar en donde debe prestarse el servicio, la única solución no es la renuncia del cargo, cuando del ordenamiento jurídico es posible deducir también que puedan ejercer funciones en otro lugar que ofrezca seguridad aun fuera de su jurisdicción, con lo cual llegue a “garantizarse la continuidad de la función y no dejar al funcionario a merced de la voluntad de organizaciones armadas que atentan contra las instituciones en un país sometido a conflicto armado interno” (11) . Resulta pertinente la siguiente cita jurisprudencial que tutela el derecho de servidores públicos a ser reubicados en lugares en donde se garantice la prestación del servicio y la integridad personal del funcionario:

(11) Consulta radicación 1.186 de 14 de abril de 1999.

“actos de la administración que de ordinario son ampliamente discrecionales —como la autorización de un traslado o una comisión, o la asignación de labores específicas a determinadas personas, etc.—, dejan en buena parte de serlo cuando, a más de la consideración regular de las necesidades y conveniencias del servicio, deben tomarse en cuenta riesgos graves o amenazas serias contra la vida de los empleados o trabajadores a cargo de la prestación del servicio, que ellos no deban afrontar por razón de la profesión u oficio que desempeñan, o en contra de la vida e integridad de los usuarios. En semejantes circunstancias, la protección de la vida de las personas priva sobre otras consideraciones, y puede llegar a afectar la continuidad en la prestación del servicio” (12) .

(12) Corte Constitucional sentencia T-362 de 1997.

En el presente caso, se trata del personero municipal de Barbacoas, respecto de quien pesan graves amenazas contra la vida e integridad personal que la fuerza pública no está en condiciones de garantizar dentro de la jurisdicción territorial en donde debe prestar el servicio. Por tanto, corresponde a la administración municipal tomar las medidas necesarias no sólo para permitir la continuidad de éste, sino preservar la vida e integridad de dicho servidor. La decisión de reubicar al personero atañe al concejo municipal, como nominador y autoridad competente para decidir las situaciones administrativas de dicho empleo, tales como aceptación de renuncias, concesión de licencias, vacaciones y permisos, así como reglamentar la eficiente prestación de los servicios a cargo del municipio (L. 136/94, art. 172, y Carta Política, art. 313.1) (13) .

(13) El inciso final del artículo 172 señala: compete a la mesa directiva del concejo lo relacionado con la aceptación de renuncias, concesión de licencias vacaciones y permisos del personero”.

Se responde:

1. El señor personero municipal de Barbacoas (Nariño), puede despachar desde una jurisdicción distinta a la de su municipio, ante amenazas contra su vida por parte de grupos alzados en armas. La decisión de reubicarlo en el lugar donde se garantice su integridad física corresponde adoptarla a la mesa directiva del concejo municipal.

2. El concejo municipal de Barbacoas, ante amenazas contra la vida de sus miembros por parte de grupos alzados en armas, puede sesionar y ejercer sus funciones y competencias desde una jurisdicción distinta a la de su municipio. La decisión corresponde al presidente de dicha corporación.

Transcríbase al señor Ministro del Interior. Igualmente, envíese copia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.

Augusto Trejos Jaramillo, presidente de la Sala—Ricardo H. Monroy Church—Flavio A. Rodríguez Arce.

Elizabeth Castro Reyes, Secretaria de la Sala.

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