Concepto 1411 de mayo 9 de 2002 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero Ponente:

César Hoyos Salazar

Bogotá, D.C., nueve de mayo de dos mil dos.

Radicación 1.411

Ref.: Inversión extranjera en televisión. Límite fijado por el artículo 1º de la Ley 680 de 2001. Modalidades del servicio a las cuales se aplica. Alcance de la derogatoria contenida en el artículo15 de la misma ley.

El señor Viceministro de Comunicaciones, doctor Samuel Velásquez Uribe, encargado de las funciones del despacho de la Ministra de Comunicaciones, previa solicitud de la Comisión Nacional de Televisión, formula a la Sala una consulta sobre la interpretación del campo de aplicación del artículo 34 de la Ley 182 de 1995, conforme a la subrogación que de él hizo el artículo 1º de la Ley 680 de 2001, y la mención de su derogatoria por el artículo 15 de ésta.

Expone el consultante que de acuerdo con el artículo 34 de la Ley 182 de 1995, “la inversión extranjera de hasta un 15% estaba permitida únicamente en las sociedades concesionarias de espacios o programas de televisión (canales nacionales de operación pública) es decir concesionarios de las cadenas Uno y A, y canales nacionales de operación privada RCN y Caracol” y que “por consiguiente, sólo los canales de operación pública y privada podían con respecto a su capital, poseer una inversión extranjera hasta del quince por ciento (15%)”.

Añade que a contrario sensu, las demás modalidades del servicio de televisión, como por ejemplo, la televisión por suscripción, no tenían limites en materia de inversión extranjera en la composición de su capital social.

Formula la consulta, con la aclaración que hizo respecto de la letra a) del primer punto, en los siguientes términos:

1. Debida a que el artículo 1º de la Ley 680 de 2001 autoriza la inversión extranjera en las sociedades concesionarias de televisión cualquiera que sea su ámbito territorial en un porcentaje de hasta el 40% del total del capital social del concesionario, se pregunta lo siguiente:

a) El concepto de “ámbito territorial” a que se refiere la norma en cuestión, ¿corresponde a la clasificación del servicio de televisión que hace expresamente el artículo 22 de la Ley 182 de 1995, modificado por el artículo 24 de la Ley 335 de 1996 en razón del nivel de cubrimiento territorial?

b) Atendiendo el criterio de interpretación armónica y sistemática de la ley, y teniendo en cuenta que el artículo 34 de la Ley 182 de 1995 solamente se refería a la televisión pública y privada de cubrimiento nacional, el artículo 1º de la Ley 680 de 2001 ¿debe aplicarse exclusivamente a este tipo de servicios y no extenderse al servicio de televisión por suscripción, que hoy día su capital no tiene límites en cuanto a participación extranjera?

c) En consecuencia, ¿qué modalidades de concesionarios quedarían incluidos en la proposición normativa, cuando se hace referencia a “sociedades concesionarias de televisión cualquiera que sea su ámbito territorial?”.

II. Interpretación del artículo 15 de la Ley 680 de 2001

2.Por otra parte la ley 680 de 2001 en su artículo 15, deroga expresamente el artículo 34 de la Ley 182 de 1995, y el artículo 1º de la Ley 680 establece que: “El artículo 34 de la Ley 182 de 1995, quedará así...”. Es decir, que mientras el artículo 1º dispone una modificación del artículo 34, el artículo 15 de la misma ley deroga la disposición. Debido a la anterior situación, se consulta: ¿Cuál es el alcance que debe darse a lo dispuesto en los artículos 1º y 15 de la Ley 680 de 2001?

1. Consideraciones.

1.1. La clasificación del servicio de televisión. La Ley 182 de 1995, por medio de la cual se reglamentó el servicio de televisión y se conformó la Comisión Nacional de Televisión, establece, en el artículo 18, los criterios de clasificación del servicio de televisión, en la siguiente forma:

“Regla de clasificación. El servicio de televisión se clasificará en función de los siguientes criterios:

a) Tecnología principal de transmisión utilizada.

b) Usuarios del servicio.

c) Orientación general de la programación emitida.

d) Niveles de cubrimiento del servicio.

PAR.—Cada servicio de televisión será objeto de clasificación por parte de la Comisión Nacional de Televisión según los criterios enunciados en este artículo. La entidad podrá establecer otros criterios de clasificación o clases diferentes, para mantener el sector actualizado con el desarrollo de los servicios y los avances tecnológicos”.

La ley presenta en las normas siguientes la clasificación del servicio de acuerdo con cada uno de estos criterios y en el artículo 20 trae la establecida en consideración a los usuarios, dentro de la cual menciona a la televisión por suscripción. Dice así este artículo:

“Clasificación del servicio en función de los usuarios. La clasificación del servicio en función de los usuarios, atiende a la destinación de las señales emitidas. En tal sentido la comisión clasificará el servicio en:

A. Televisión abierta: es aquella en la que la señal puede ser recibida libremente por cualquier persona ubicada en el área de servicio de la estación, sin perjuicio de que, de conformidad con las regulaciones que al respecto expida la Comisión Nacional de Televisión, determinados programas se destinen únicamente a determinados usuarios.

B. Televisión por suscripción: Es aquella en la que la señal, independientemente de la tecnología de transmisión utilizada y con sujeción a un mismo régimen jurídico de prestación, está destinada a ser recibida únicamente por personas autorizadas para la recepción” (destaca la Sala).

Ahora bien, en relación con la clasificación del servicio con base en el criterio de niveles de cubrimiento, es necesario acudir al artículo 24 de la Ley 335 de 1996 de reforma de la televisión y creación de la televisión privada en Colombia, que subrogó al artículo 22 de la Ley 182 de 1995, en los siguientes términos:

“El artículo 22 de la Ley 182 de 1995 quedará así:

Clasificación del servicio en función de su nivel de cubrimiento. La Comisión Nacional de Televisión definirá, y clasificara el servicio así:

1. Según el país de origen y destino de la señal:

a) Televisión internacional. Se refiere a las señales de televisión que se originan fuera del territorio nacional y que pueden ser recibidas en Colombia o aquella que se origina en el país y que se puede recibir en otros países;

b) Televisión colombiana. Es aquella que se origina y recibe dentro del territorio nacional.

2. En razón de su nivel de cubrimiento territorial:

a) Televisión nacional de operación pública. Se refiere a las señales de televisión operadas por Inravisión o el ente público pertinente, autorizadas para cubrir todo el territorio nacional;

b) Televisión nacional de operación privada. Es aquella autorizada como alternativa privada y abierta al público para cubrir de manera permanente las necesidades del servicio y la prestación eficiente y competitiva del mismo en todo el territorio nacional;

c) Televisión regional. Es el servicio de televisión que cubre un área geográfica determinada, formada por el territorio del Distrito Capital o inferior al territorio nacional sin ser local;

d) Televisión local. Es el servicio de televisión prestado en un área geográfica continua, siempre y cuando ésta no supere el ámbito del mismo municipio o distrito, área metropolitana, o asociación de municipios;

e) Televisión comunitaria sin ánimo de lucro” (negrillas no son del texto original).

Luego este artículo tiene tres parágrafos relacionados con las estaciones locales privadas de televisión.

La clasificación que contiene la norma anterior resulta de gran importancia frente a la aplicación del límite a la inversión extranjera, sobre determinadas modalidades de la televisión en Colombia, para lo cual es conveniente exponer cómo era la disposición que fijaba el límite frente a la de la Ley 680 de 2001 y así comprender el real alcance de ésta.

1.2. La inversión extranjera en televisión de acuerdo con el original artículo 34 de la Ley 182 de 1995.

El artículo 34 de la Ley 182 de 1995 establecía lo siguiente:

“Inversión extranjera. Se autoriza la inversión extranjera en sociedades concesionarias de espacios o programas de televisión, o canales zonales. Sin embargo ésta estará limitada a un 15% del total del capital social de la sociedad concesionaria y a que el país de origen del inversionista ofrezca la misma posibilidad de inversión a las empresas colombianas en condiciones de reciprocidad. Dicha inversión deberá provenir de empresas o sociedades dedicadas a la industria de la televisión en el país de origen de la inversión.

Esta inversión llevará implícita una transferencia de tecnología que contribuya al desarrollo de la industria nacional de televisión a juicio de la Comisión Nacional de Televisión.

PAR.—La inversión extranjera no podrá hacerse a través de sociedades con acciones al portador, ésta sólo podrá hacerse a través de sociedades con acciones nominativas. Para su aprobación el inversionista deberá presentar a la Comisión Nacional de Televisión la autorización de funcionamiento que para el efecto se requiera en el momento de la inversión, así como una relación de los socios debidamente certificada por la Cámara de Comercio o de quien haga sus veces en el país de origen, legalizada de conformidad con las normas vigentes. No se aceptará la inversión de una sociedad cuyos socios sean sociedades con acciones al portador” (negrillas no son del texto original).

Cabe anotar que la expresión “canales zonales” ha sido precisada por el artículo 23 de la Ley 335 de 1996, el cual señala:

“Para efectos de la interpretación de la Ley 182 de 1995, cuando quiera que se encuentre en su texto la expresión “canal zonal o canales zonales” entiéndase que se trata de canales nacionales de operación privada. Igualmente cuando la ley se refiera a canales nacionales, deberá entenderse que se trata de los canales nacionales de operación pública, esto es, los que están constituidos por los concesionarios de espacios de televisión” (negrillas no son del texto original).

Como se advierte, esta misma norma indica que los concesionarios de espacios de televisión son los que integran los canales nacionales de operación pública.

Así las cosas, el límite de inversión extranjera era del quince por ciento (15%) del total del capital social de la sociedad concesionaria de espacios o programas de televisión en los canales nacionales de operación pública, esto es, las cadenas Uno y A, y de las sociedades RCN y Caracol que eran las concesionarias de los canales zonales, o mejor, de los canales nacionales de operación privada.

Surgieron diversas iniciativas para modificar el citado artículo 34, con la finalidad de permitir una mayor participación extranjera que aportara recursos nuevos a la televisión colombiana y así, conjuntamente con otras medidas, poder superar las dificultades que se han estado presentando en este servicio en los últimos años. El resultado fue la Ley 680 del 8 de agosto de 2001, la cual debe ser analizada en la parte pertinente a la consulta.

1.3. La inversión extranjera en televisión de acuerdo con el artículo 34 de la Ley 182 de 1995, subrogado por el artículo 1º de la Ley 680 de 2001. El mencionado artículo 34 fue subrogado por el artículo 1º de la Ley 680 de 2001, la cual introdujo varias reformas al régimen de la televisión. Dispone esta norma lo siguiente:

“El artículo 34 de la Ley 182 de 1995, quedará así:

Se autoriza la inversión extranjera en sociedades concesionarias de televisión cualquiera que sea su ámbito territorial hasta en el cuarenta por ciento (40%) del total del capital social del concesionario.

El país de origen del inversionista deberá ofrecer la misma posibilidad de inversión a las empresas colombianas en condiciones de reciprocidad y llevará implícita una transferencia de tecnología que, conforme con el análisis que efectúe la Comisión Nacional de Televisión, contribuya al desarrollo de la industria nacional de televisión.

La inversión extranjera no podrá hacerse a través de sociedades con acciones al portador. No se aceptará la inversión de una sociedad cuyos socios sean sociedades con acciones al portador”.

Al observar este texto, se ha generado la inquietud de determinar si las sociedades concesionarias de televisión por suscripción, respecto de las cuales no ha existido límite para la inversión extranjera, resultaron comprendidas por el nuevo artículo y en consecuencia, sí se les aplica el límite de inversión extranjera del cuarenta por ciento del total de su capital social.

La respuesta debe ser negativa por el mismo texto de la norma, su sentido lógico y sus antecedentes históricos plasmados en los debates del Congreso Nacional.

1.3.1. El texto de la norma en cuestión. El artículo 34 de la Ley 182 de 1995, tal como fue subrogado por el artículo 1º de la Ley 680 de 2001, establece que el límite a la inversión extranjera del 40% se aplica a las sociedades concesionarias de televisión “cualquiera que sea su ámbito territorial”, con lo cual está remitiendo a la clasificación del servicio de televisión en razón de su nivel de cubrimiento territorial, que hace el numeral 2º del artículo 22 de la Ley 182 de 1995, subrogado por el artículo 24 de la Ley 335 de 1996.

Dicha clasificación, como las otras, tiene relevancia para la aplicación de las normas relacionadas con la televisión, pues si no, no tendría sentido haberlas hecho, y en este caso, cobra su importancia frente al campo de aplicación del artículo 1º de la Ley 680, pues se debe entender que la expresión “ámbito territorial” viene a ser sinónima de la de “cubrimiento territorial” que emplea el citado artículo de clasificación del servicio.

En efecto, la palabra “ámbito”, de acuerdo con el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, significa “contorno o perímetro de un espacio o lugar” y también “espacio comprendido dentro de límites determinados”, y “cubrimiento“ significa “acción o efecto de cubrir”, verbo este que es definido en dos de sus acepciones, como “ocultar y tapar una cosa con otra” y “depositar o extender una cosa sobre la superficie de otra”, siendo en este evento la superficie el territorio, que el mismo diccionario define como “porción de la superficie terrestre perteneciente a una nación, región, provincia, etc.”.

Como se aprecia, las dos expresiones son similares en cuanto a su significación, puesto que el ámbito territorial se refiere al espacio del territorio y el cubrimiento territorial alude a que dicho espacio esté ocultado o tapado por algo o mejor, que sobre él se haya extendido algo, vale decir, en el caso analizado, el servicio de televisión.

En consecuencia, la expresión “ámbito territorial” que utiliza el artículo 1º de la Ley 680, corresponde a la clasificación del servicio según el nivel de cubrimiento territorial, y comprende por tanto, a las sociedades concesionarias de programas o espacios en los canales públicos, o sea, los canales nacionales de operación pública: el Uno y el A, las sociedades concesionarias de los llamados “canales zonales”, esto es, los canales públicos de operación privada: RCN y Caracol y las de los canales de la televisión regional o local.

Se refiere pues, a la clasificación según el cubrimiento territorial que incluye a los nombrados canales que son de televisión abierta y no a la televisión por suscripción.

La mención que hace la norma de “cualquiera que sea su ámbito territorial”, relaciona inmediatamente a las sociedades concesionarias de televisión con la clasificación del cubrimiento territorial del servicio y le da por consiguiente, su campo de aplicación.

Cuestión distinta hubiera sido que la norma dijera “las sociedades concesionarias de televisión”, sin más, porque ahí sí serían todas las que fueran concesionarias, independientemente de cualquier clasificación del servicio, y entraría lógicamente, la televisión por suscripción.

En síntesis, el texto de la norma da su alcance al vincular a las sociedades concesionarias de televisión con su ámbito territorial, el cual se asimila al cubrimiento territorial expuesto en la clasificación legal establecida con base en este factor. Además, es el sentido lógico de la norma, como pasa a analizarse.

1.3.2. El sentido de la norma. El Código Civil establece como criterio de interpretación de la norma jurídica el “recurrir a su intención o espíritu, claramente manifestados en ella misma o en la historia fidedigna de su establecimiento” (art. 27, inc. segundo ).

En el caso analizado se aprecia que el sentido de la reforma del artículo 34 de la Ley 182 de 1995, por la subrogación efectuada por el artículo 1º de la Ley 680 de 2001, fue el de ampliar el límite de la inversión extranjera en las sociedades concesionarias de televisión, del 15% al 40%, pero obviamente en las sociedades mencionadas anteriormente, a las cuales se les aplicaba la norma, no a las que no se les aplicaba, como eran las concesionarias de televisión por suscripción, pues éstas no requerían de que se les ampliase el límite, ya que justamente no lo tenían y gozaban de libertad en la composición de su capital con participación extranjera.

La ratio legis de la norma, su sentido lógico, no fue reducir el límite de la inversión, sino antes bien, subirlo para atraer capitales extranjeros a las sociedades concesionarias de televisión que los pueden necesitar para mejorar su operación.

La finalidad perseguida con la subrogación del artículo fue beneficiar a las sociedades que mencionaba expresamente el artículo subrogado, mediante una ampliación del límite de la inversión extranjera al 40% del capital social, no reducirlo para sociedades distintas. Así se percibe también en los antecedentes de la ley.

1.3.3. Los antecedentes de la Ley 680 de 2001. La Ley 680 de 2001 fue el resultado de la tramitación y aprobación de los proyectos de Ley 34 y 38 de 2000 del Senado, que fueron acumulados en uno solo que pasó a la Cámara de Representantes, la cual lo distinguió con el número 126 de 2000.

El artículo en cuestión tuvo su origen en el artículo 4º del proyecto de ley 38 de 2000 del Senado, presentado por el Senador Juan Fernando Cristo, que estaba redactado en esta forma:

“Inversión extranjera. El límite para la inversión extranjera de que trata el artículo 34 de la Ley 182 de 1995 será del 51%” (1) .

(1) Gaceta del Congreso Nº 293, 1º de agosto de 2000, pág. 16.

Y en la correspondiente exposición de motivos, se justificó así:

“En este sentido, se crean unas nuevas reglas que flexibilicen la inversión extranjera en los canales privados y las programadoras de los canales de operación pública para contar con frescos y nuevos recursos que conllevarán a la mejoría del servicio” (2) (negrillas no son del texto original).

(2) Ibídem, pág. 17.

El proyecto fue tramitado inicialmente en la Comisión Sexta del Senado y luego, en la ponencia para segundo debate en la misma corporación, tuvo un cambio en este artículo, el cual pasó a ser segundo, y quedó con la redacción que tiene la norma en la Ley 680, siendo en ésta definitivamente el artículo 1º, pero es claro que a lo largo del extenso debate de este proyecto de ley, tanto en el Senado como en la Cámara, siempre se habló de que las sociedades destinatarias de la norma, o mejor, de la ampliación del límite a la inversión extranjera, que finalmente se dejó en el 40%, eran las concesionarias de los canales nacionales de operación pública o privada (3) .

(3) Gaceta del Congreso Nos. 293, 405, 418, 443, 489 y 511 de 2000, y 1, 54, 278, 291, 322, 323, 327, 341, 343, 354 y 373 de 2001.

En conclusión, el límite a la inversión extranjera que fijó el artículo 1 º de la Ley 680 de 2001 se aplica a las sociedades concesionarias de espacios o programas de televisión de los canales nacionales Uno y A, las de los canales nacionales de operación privada, y las de los canales regionales y locales.

1.4. La derogatoria contenida en el artículo 15 de la Ley 680 de 2001 y los principios de conservación del derecho y del efecto útil de las normas. En la consulta se plantea también la cuestión suscitada con el artículo 15 de la Ley 680 de 2001, el cual dispone que deroga expresamente el artículo 34 de la Ley 182 de 1995, cuando precisamente el artículo 1º de aquella lo ha subrogado.

Al respecto, hay que señalar que el artículo 34 de la Ley 182 de 1995, tal como fue subrogado por el artículo 1º de la Ley 680 de 2001, rige en virtud de la vigencia de la subrogación hecha por este artículo, con fundamento en que al interpretar las dos normas, esto es, los artículos 1º y 15 de la Ley 680, no se puede decir que la posterior prevalece sobre la anterior, pues se encuentran en el mismo cuerpo legal y tienen la misma entidad, sino que hay que preferir la interpretación que le dé un sentido positivo a la ley, de acuerdo con los principios de conservación del derecho y del efecto útil de las normas que ha desarrollado principalmente la Corte Constitucional en varias providencias.

El principio de conservación del derecho, llamado también de preservación de la labor del Congreso de la República, consiste en que “los tribunales constitucionales deben no sólo maximizar la fuerza de los contenidos normativos de la Carta sino también evitar el desmantelamiento del orden jurídico. Por ello es siempre preferible aquella decisión constitucional que, dentro de los marcos de la Carta, permite preservar la labor del Congreso, que aquella que supone su anulación” (4) .

(4) Corte Constitucional, Sentencia C-600-A del 11 de diciembre de1995.

El principio del efecto útil de las normas consiste “en que se debe preferir la interpretación que confiere un sentido a todas las cláusulas de la Carta sobre aquella que resta eficacia normativa a determinados apartes del texto constitucional” (5) y de manera más general, “en que siempre debe preferirse aquella interpretación que confiera pleno efecto a las prescripciones normativas, especialmente cuando se trata de la protección de derechos fundamentales” (6) .

(5) Corte Constitucional, Sentencia C-399 del 7 de septiembre de 1995.

(6) Corte Constitucional, Sentencia T-36 del 25 de enero de 2002.

En el caso analizado, teniendo en consideración estos dos principios, hay que dar mayor eficacia al artículo 1º de la Ley 680 de 2001 que subroga al artículo 34 de la Ley 182 de 1995, fue ampliamente debatido en el Congreso y tiene un contenido positivo que sirve para regular una actividad tan importante como es la televisión, y preferirlo sobre el artículo derogatorio, el cual se introdujo en la ponencia para segundo debate en la Cámara (7) , al parecer por error al ver que se subrogaba el artículo 34 y entonces dejaba de regir el artículo original.

(7) Gaceta del Congreso Nº 278 del 8 de junio de 2001, pág. 3.

2. La sala responde.

2.1.1. El concepto de “ámbito territorial” a que alude el artículo 34 de la Ley 182 de 1995, subrogado por el artículo 1º de la Ley 680 de 2001, corresponde a la clasificación del servicio de televisión en razón de su nivel de cubrimiento territorial, contemplada en el numeral 2º del artículo 22 de la Ley 182 de 1995, subrogado por el artículo 24 de la Ley 335 de 1996.

2.1.2. El artículo 34 de la Ley 182 de 1995, subrogado por el artículo 1º de la Ley 680 de 2001, se refiere al límite de la inversión extranjera en las sociedades concesionarias de televisión que se encuentren comprendidas en la clasificación hecha por el numeral 2º del artículo 22 de la Ley 182 de 1995, subrogado por el artículo 24 de la Ley 335 de 1996, clasificación dentro de la cual no está el servicio de televisión por suscripción.

2.1.3. Las modalidades de concesionarios incluidos en la expresión “sociedades concesionarias de televisión cualquiera que sea su ámbito territorial” empleada por el artículo 34 de la Ley 182 de 1995, subrogado por el artículo 1º de la Ley 680 de 2001, son los concesionarios de televisión nacional de operación pública o privada, y de televisión regional o local.

2.2. Debe entenderse que el artículo 34 de la Ley 182 de 1995, fue subrogado por el artículo 1º de la Ley 680 de 2001 y no derogado por el artículo 15 de la misma.

Transcríbase a la señora Ministra de Comunicaciones. Igualmente, envíese copia a la secretaría jurídica de la Presidencia de la República.

AUTORIZADA LA PUBLICACIÓN CON OFICIO 2445 DE 5/12/2002

_______________________________