Concepto 1442 de noviembre 7 de 2002

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

OFICINA DE CONTROL INTERNO DISCIPLINARIO

ES INDEPENDIENTE DE LA OFICINA DE CONTROL INTERNO INSTITUCIONAL

EXTRACTOS: «1.1. La oficina de control interno disciplinario. La Ley 734 de 2002, que constituye el Código Disciplinario Único, en vigencia desde el 5 de mayo del presente año (art. 224), establece en el artículo 76 lo siguiente:

“Control disciplinario interno. Toda entidad u organismo del Estado, con excepción de las competencias de los consejos superior y seccionales de la judicatura, deberá organizar una unidad u oficina del más alto nivel, cuya estructura jerárquica permita preservar la garantía de la doble instancia, encargada de conocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores. Si no fuere posible garantizar la segunda instancia por razones de estructura organizacional conocerá del asunto la Procuraduría General de la Nación de acuerdo a sus competencias.

En aquellas entidades u organismos donde existan regionales o seccionales, se podrán crear oficinas de control interno del más alto nivel, con las competencias y para los fines anotados.

En todo caso, la segunda instancia será de competencia del nominador, salvo disposición legal en contrario. En aquellas entidades donde no sea posible organizar la segunda instancia, será competente para ello el funcionario de la procuraduría a quien le corresponda investigar al servidor público de primera instancia.

PAR. 1º—La oficina de control interno disciplinario de la Fiscalía General de la Nación conocerá y fallará las investigaciones que se adelanten contra los empleados judiciales de la entidad. La segunda instancia será de competencia del señor Fiscal General de la Nación.

PAR. 2º—Se entiende por oficina del más alto nivel la conformada por servidores públicos mínimo del nivel profesional de la administración.

PAR. 3º—Donde no se hayan implementado oficinas de control interno disciplinario, el competente será el superior inmediato del investigado y la segunda instancia corresponderá al superior jerárquico de aquél” (negrillas no son del texto original).

Como se advierte, la norma exige que las entidades estatales tengan una unidad u oficina de control interno disciplinario del más alto nivel, que debe ser por lo menos del nivel profesional, para conocer y fallar, en primera instancia, los procesos disciplinarios instaurados contra sus servidores públicos.

El artículo 34 de la misma ley señala, en el numeral 32, dentro de los deberes de los servidores públicos, el de implementar el control interno disciplinario al más alto nivel jerárquico del organismo o entidad pública, asegurando su autonomía e independencia y el principio de la segunda instancia.

Resulta oportuno mencionar, en cuanto se relaciona con los niveles, el Decreto Ley 1569 del 5 de agosto de 1998, mediante el cual se determina la nomenclatura y se clasifican los empleos de las entidades territoriales, de acuerdo con sus funciones, responsabilidades y requisitos.

Este decreto establece, en el artículo 3º, siete niveles jerárquicos, así: directivo, asesor, ejecutivo, profesional, técnico, administrativo y operativo.

Respecto de los cuatro primeros, el artículo 4º del decreto los define de conformidad con sus funciones generales, en esta forma:

“a) Nivel directivo. Comprende los empleos a los cuales corresponden funciones de dirección general, de formulación de políticas institucionales y de adopción de planes, programas y proyectos;

b) Nivel asesor. Agrupa los empleos cuyas funciones consisten en asistir, aconsejar y asesorar directamente a los empleados públicos del nivel directivo;

c) Nivel ejecutivo. Comprende los empleos cuyas funciones consisten en la dirección, coordinación, supervisión y control de las unidades o áreas internas encargadas de ejecutar y desarrollar las políticas, planes, programas y proyectos de las entidades, y

d) Nivel profesional. Agrupa aquellos empleos a los cuales corresponden funciones cuya naturaleza demanda la aplicación de los conocimientos propios de cualquier carrera profesional reconocida por la ley”.

(...).

1.3. Necesidad de separar la oficia de control interno disciplinario de la oficina de control interno institucional o de gestión. El señor gobernador manifiesta que las funciones de control interno de gestión y control interno disciplinario se encuentran separadas en dos grupos que actúan con absoluta independencia, sin embargo, se observa que en la estructura interna de la gobernación, ambas son desarrolladas por una sola oficina, la de control interno, que está bajo la dirección de un jefe de oficina asesora, como se indica en la consulta, y de acuerdo con el parágrafo 2º del artículo 29 de la Ley 489 de 1998 sobre la administración pública, aplicable en este punto a las entidades territoriales conforme al parágrafo del artículo 2º de la misma, las unidades u oficinas que ejercen las funciones de control interno disciplinario de que trata, en la actualidad, el artículo 76 de la Ley 734 de 2002, no hacen parte del sistema de control interno, previsto por los artículos 209 (inc. 2º) y 269 de la Constitución Política, regulado por las leyes 87 de 1993 y 489 de 1998 (arts. 27 a 29), reglamentado por el Decreto 1826 de 1994 y orientado por la Directiva Presidencial 02 de 1994.

De hecho, se advierte que son dos figuras perfectamente diferenciadas, al establecer también el legislador, en dos normas distintas, los numerales 31 y 32 del artículo 34 de la Ley 734, como deberes de los servidores públicos, el de adoptar el sistema de control interno y el de implementar el control interno disciplinario.

Conviene anotar que al examinar el texto del citado parágrafo del artículo 29 de la Ley 489, se observa que no basta con que las funciones estén separadas sino que las dos oficinas deben estarlo, pues la de control interno disciplinario no puede hacer parte del sistema de control interno institucional o de gestión y consiguientemente, no puede ser un apéndice de la oficina de este control en una entidad estatal.

De ahí que resulte la necesidad de que sean dos oficinas independientes, con sus funciones bien definidas, servidores públicos distintos y sus respectivos jefes.

No se trata de la creación de unos cargos y de asignación de funciones, para lo cual está facultado el gobernador, de acuerdo con el numeral 7º del artículo 305 de la Constitución, sino que habría que establecer una oficina de control interno disciplinario independiente de la de control interno, y por ende, reformar en este punto la estructura administrativa de la gobernación, por parte de la asamblea departamental, de conformidad con el numeral 7º del artículo 300 de la Carta, a iniciativa del gobernador y en cumplimiento del mandato de los artículos 34, numeral 32, y 76 de la Ley 734 de 2002.

Ahora bien, el planteamiento del Departamento Administrativo de la Función Pública, que se menciona en la consulta, en el sentido de que la oficina de control interno disciplinario debe estar adscrita a una de las secretarías de despacho, que constituyen el segundo nivel jerárquico de la organización, no resulta de recibo, por cuanto el artículo 76 de la Ley 734 no establece un nivel jerárquico organizacional, al cual debe estar adscrita dicha oficina, lo único que dice es que debe ser una oficina del más alto nivel y que se entiende por ésta la conformada por servidores públicos mínimo del nivel profesional de la administración.

Así que si se da este presupuesto, se está dando cumplimiento a la norma.

Por otro lado, resulta oportuno aclarar que en este caso no se habla de niveles según la estructura interna, los cuales responden a criterios organizacionales o gerenciales sino que, como se menciona el nivel profesional, se está aludiendo a los niveles que contempla la ley, vale decir, el artículo 3º del Decreto Ley 1569 de 1998, que establece siete niveles jerárquicos para la clasificación de los cargos.

Finalmente, se debe anotar que la competencia para conocer y fallar los procesos disciplinarios en primera instancia, está radicada en la oficina de control interno disciplinario, sin perjuicio de la competencia a que se refiere la Ley 734 de 2002 en el artículo 67; razón por la cual los profesionales que integran aquella oficina, ciertamente pueden adelantar las investigaciones, de acuerdo con las funciones que se les hayan asignado, pero los fallos deben ser emitidos por el jefe de la oficina, como titular que es, de la responsabilidad de la misma».

(Concepto de noviembre 7 de 2002. Radicación 1442. Consejero Ponente: Dr. César Hoyos Salazar).

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