Concepto 1470 de diciembre 5 de 2002 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Rad. 1470

Consejero Ponente:

Augusto Trejos Jaramillo

Ref.. Cumplimiento de fallos judiciales. reintegro de trabajadores oficiales a cargos suprimidos por reestructuración administrativa.

Bogotá, D.C., cinco de diciembre del dos mil dos.

El señor Ministro de Transporte formula a la Sala varios interrogantes relacionados con situaciones administrativas laborales, derivadas del cumplimiento de sentencias de la jurisdicción ordinaria, que ordenaron el reintegro de trabajadores oficiales aforados, a los cargos que desempeñaban, tales como marinero, apuntatiempo III, herramentero, ayudante operador de draga, mecánico de gasolina III, operador draga hidráulica, entre otros, no obstante que a partir de la expedición del Decreto 2171 de 1992, la planta de personal de dicho ministerio, para el cumplimiento de sus funciones, sólo contempla la modalidad de empleados públicos.

Informa que contraviniendo los postulados contenidos en los artículos 6º, 122 y 123 de la Carta Política, que imponen a los servidores públicos ejercer sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley o el reglamento, al igual que la prohibición de empleo público sin funciones detalladas en el ordenamiento jurídico, esa entidad ha reintegrado a diecisiete ex trabajadores a cargos inexistentes, a pesar de no disponer de esa clase de vinculación, ni comportar desde el punto de vista funcional tareas propias de trabajadores oficiales.

Tales reintegros generan situaciones contrarias al servicio público, como es que dichos servidores “no desarrollan ni ejecutan actividades propias de éstos y en algunos casos no desempeñan labor alguna”, ni aun “aceptan desempeñarse en tareas distintas a las que realizaban en el Ministerio de Obras Públicas y Transporte”. Así mismo, dentro del contexto presupuestal se presentan serios inconvenientes sobre el reajuste salarial para los años 1999 a 2002, ya que los decretos anuales de salarios regulan las asignaciones básicas mensuales para los niveles de empleos de quienes tienen vinculación legal y reglamentaria, y no contractual.

Por tanto, pregunta lo siguiente:

“¿1. Qué régimen legal es aplicable a los trabajadores reintegrados, teniendo en cuenta que fueron reintegrados a cargos inexistentes y los cuales no tienen funciones asignadas; ante la ausencia de funciones cuáles se les asignan?

¿2. Por efectos de haberse producido el reintegro, las convenciones colectivas cobraron vigencia?

¿3. Con base en lo anterior debe el Ministerio de Transporte reconocer lo pactado convencionalmente, aun cuando las sentencias judiciales sólo ordenaron el pago de salarios, teniendo en cuenta que los trabajadores reintegrados han solicitado el reajuste de las sentencias desde la fecha del retiro hasta el reintegro?

¿4. Se puede homologar a los trabajadores oficiales como empleados públicos aún cuando no tienen los requisitos ni perfiles para desempeñar cargos de carrera y posteriormente deberán concursar para permanecer en el servicio?

¿5. Cuál sería el reajuste salarial aplicable a los trabajadores reintegrados para los años 1999, 2000, 2001 y 2002?

¿6. Puede el Ministerio de Transporte retirar a los trabajadores reintegrados, cuál sería el mecanismo para dar por terminada la relación laboral, teniendo en cuenta que fueron reintegrados a cargos inexistentes y los cuales no tienen funciones asignadas?

¿7. Si el trabajador reintegrado quedó sujeto al régimen propio el Ministerio de Transporte, teniendo en cuenta la naturaleza de la entidad?”.

Consideraciones

1. Antecedentes.

Los hechos que plantea la consulta se relacionan con la situación práctica de dar cumplimiento a decisiones judiciales ejecutoriadas, que ordenan el reintegro a empleos oficiales desaparecidos de la estructura de la entidad administrativa, no sólo por supresión sino por cambio de naturaleza jurídica del ente estatal, en el marco de las reglas relativas a la creación, fusión o supresión de entidades de la administración nacional (1) .

(1) El numeral 7º del artículo 150 de la Carta atribuye al Congreso la siguiente función: “Determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica”. El ejercicio de esta función requiere de la participación gubernamental, en la medida en que la iniciativa de estas leyes es exclusiva del Gobierno Nacional (art. 154 superior). Por su parte, el artículo 189 constitucional otorga al Presidente de la República como jefe de Estado, jefe de gobierno y suprema autoridad administrativa, las siguientes atribuciones: “14. Crear, fusionar o suprimir, conforme a la ley, los empleos que demande la administración central, señalar sus funciones especiales y fijar sus dotaciones y emolumentos”; “15. Suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales de conformidad con la ley; “16. Modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades y organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley”, y “17. Distribuir los negocios según su naturaleza, entre ministerios, departamentos administrativos y establecimientos públicos”.

Mediante Decreto 2171 de 1992, expedido en ejercicio de las atribuciones conferidas por el artículo 20 transitorio de la Constitución Nacional, se transformó el Ministerio de Obras Públicas y Transporte en Ministerio de Transporte, como esencialmente coordinador y articulador general de políticas de todos los organismos y dependencias que integran el sector transporte, conforme con las orientaciones del Gobierno Nacional. En tal virtud, a partir de la expedición de la norma citada la planta global de dicha entidad, para el cumplimiento de las funciones asignadas, “sólo contempla la modalidad de empleados públicos”.

La supresión de empleos por razones de interés general asociadas a la eficacia y eficiencia de la función pública, como mecanismo de administración de personal, conlleva el retiro de la persona que lo estuviere ejerciendo y, en consecuencia, la cesación en el ejercicio de funciones públicas. Abarca tanto los cargos desempeñados por quienes tienen la calidad de empleados públicos, vinculados mediante relación legal y reglamentaria, sean de carrera o de libre nombramiento y remoción, como los de trabajadores oficiales, referidos al ejercicio de funciones relacionadas con la construcción y sostenimiento de obras públicas, como excepción a la regla según la cual son empleados públicos quienes sirvan en ministerios, departamentos administrativos, superintendencias y establecimientos públicos (D.L. 3135/68, art. 5º).

El ejercicio de las competencias para reordenar y adecuar la estructura de la administración nacional, mediante la modificación de ministerios, departamentos administrativos y demás organismos nacionales, que implica la supresión o fusión de entidades y el consecuente retiro de servidores públicos, genera situaciones jurídicas derivadas del ejercicio de las acciones legales y constitucionales de quienes se han visto afectados por ellas, tales como acciones de reintegro y de tutela, tendientes a obtener la reincorporación al servicio y el cumplimiento de sentencias judiciales que así lo han ordenado.

En cuanto a la acción de reintegro en el caso de supresión de empleos, la jurisprudencia ha señalado que el trabajador afectado por la liquidación de la entidad en la cual prestaba servicios, sólo tiene la opción indemnizatoria mediante proceso ordinario de carácter laboral, debido a la imposibilidad jurídica y material de ordenar su reintegro. La Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia reitera la primacía del interés general y la imposibilidad táctica de ordenar un reintegro a un cargo inexistente, en razón a que:

“... para que una obligación exista es necesario que sea física y jurídicamente posible, de manera que una persona no puede obligarse por un acto o, declaración de voluntad a cumplir lo imposible y de la misma manera el juez no puede gravar al demandado, con una decisión judicial suya a que cumpla un hecho o un acto materialmente imposible. Cuando el hecho debido se torna imposible la obligación original (de dar, hacer o no hacer) se resuelve en una de indemnizar perjuicios, de modo que lo jurídicamente procedente es la demanda judicial de los perjuicios” (2) .

(2) Sentencia de 2 de diciembre de 1997, radicación 10157, citada en fallo de 16 de noviembre del 2001, radicación 16458. En igual sentido la sentencia de 22 de agosto del 2001, radicación 16165.

La Corte Constitucional, al decidir acciones de tutela en las que se pretendía el reintegro a cargos suprimidos, siguiendo la jurisprudencia de la Sala Laboral estableció el precedente de la no viabilidad del reintegro, así se trate de empleados aforados, porque al desaparecer el cargo por un motivo amparado en la ley, por sustracción de materia es imposible reincorporar al funcionario. Así, ha dicho:

“No hay lugar al reintegro de empleados públicos —así gocen de fuero sindical— cuando la terminación del vínculo laboral se debe a la supresión del cargo como consecuencia de la liquidación y supresión de una dependencia que se produce en el marco de un proceso de reestructuración administrativa, pues, en todo caso prevalece el interés general que efectivamente tiene la colectividad en que haya racionalidad en las plantas estatales de modo que, por esta vía, se racionalice el gasto público y se asegure eficiencia y eficacia en la gestión pública, lo cual es imperioso en situaciones de déficit fiscal y de crisis en los entes de las entidades territoriales” (3) .

(3) Sentencia T-729 de 1998. En igual sentido los fallos T-1020 de 1999, T-555 de 2000, T-933 de 2001.

En igual sentido, la jurisprudencia de la Sección Segunda de esta corporación ha avalado la legalidad de actos administrativos que se abstuvieron de ordenar la reincorporación al servicio, por inexistencia de empleo equivalente en la nueva planta de personal.

“Para la Sala, los planteamientos que la administración consignó en las resoluciones demandadas en lo atinente a la procedencia de retirar del servicio al demandante en virtud de la supresión del empleo y de la inexistencia de cargos equivalentes en la nueva planta de personal de Convica a juicio de la Sala se ajustan a derecho...” (4) .

(4) Sentencia de 30 de marzo de 2000, radicación 1297-99.

En otro evento se abstuvo de ordenar el reintegro por cambio de naturaleza jurídica de la entidad:

“No resulta viable disponer el reintegro de la actora a otro cargo de igual o superior categoría al que desempeñaba como lo solicita, pues al haberse transformado el ICEL en una empresa industrial y comercial del Estado como consecuencia de la expedición del Decreto 2120 de 1992, artículo 1º, sus servidores por regla general tienen ahora la categoría de trabajadores oficiales con excepción de quienes ocupan cargos que impliquen el ejercicio de actividades de dirección, representación o de confianza, los cuales tienen la calidad de empleados públicos. Y como se vio, la actora al momento de ser desvinculada del servicio desempeñaba un empleo profesional especializado, inscrita en carrera, cuyo nivel jerárquico no corresponde a esa especial categoría de funcionarios que son de libre nombramiento y remoción” (5) .

(5) Sentencia de 12 de marzo de 1998, radicación 13327.

Respecto del ejercicio de la acción de tutela para obtener el cumplimiento de sentencias que ordenaron el reintegro de trabajadores oficiales a cargos suprimidos, la Corte Constitucional en diversos pronunciamientos ordenó su efectividad en guarda de los derechos de acceso a la administración de justicia y al trabajo. Sin embargo, en decisión de 27 de junio de 2001, analizó el no cumplimiento de una providencia judicial por parte del INAT, en lo tocante al reintegro de los demandantes a los cargos que venían desempeñando y que fueron suprimidos por reestructuración administrativa, denegando la protección solicitada, con los siguientes razonamientos:

“... teniendo en cuenta el vínculo contractual que ostentaban los actores cuando estuvieron al servicio del extremo demandado, fuerza concluir la imposibilidad fáctica y jurídica que implicaba la concreción de los mencionados reintegros ante una planta de personal que por entonces carecía ya del segmento correspondiente a los cargos de trabajadores oficiales. Cierto es también que los peticionarios habrían podido alegar el derecho a que su reintegro se materializara en un cargo de libre nombramiento y remoción, toda vez que las respectivas decisiones de los jueces laborales dieron al nominador la oportunidad de reintegrarlos en un destino de igual o superior categoría. Con todo, en el expediente no militan las pruebas que acrediten las calidades que les podrían permitir a los peticionarios acceder a cargos de libre nombramiento y remoción con arreglo a la planta de personal y a los requisitos de cada empleo. Por donde resulta conveniente recordar que el acceso a cualquier cargo o empleo dentro de la esfera de los servidores públicos, requiere del previo cumplimiento de las calidades, requisitos y condiciones que con apoyo en la Carta Política establezcan las normas legales y reglamentarias” (6) .

(6) Sentencia T-663 de 2001.

Con cita del fallo transcrito, y del concepto 1302 de esta Sala, la Sección Primera de la corporación confirmó un fallo de tutela denegatorio de una petición de reintegro a un cargo suprimido, por inexistencia del empleo y la no concurrencia de requisitos para la reincorporación en otro. Al respecto señaló:

“De acuerdo con lo anterior en el caso sub examine no sería procedente la acción de tutela, toda vez que el cargo al cual se pretende reintegrar al actor no existe por haber sido suprimido, razón por la cual se está en presencia de una imposibilidad fáctica y jurídica para dar cumplimiento a la sentencia, a la que aluden las providencias antes transcritas, amén de que en el cargo de superior jerarquía en el que se quiso reintegrar, el actor no reunía los requisitos exigidos por la ley” (7) .

(7) Sentencia de 7 de marzo del 2002. radicación 41001-23-31-000-2001-1437-01.

Esta Sala ha conceptuado que la sentencia que ordene el reintegro de un trabajador oficial, en el supuesto de no contar la planta de personal con esa modalidad de servidores, se cumple mediante acto administrativo que ordene el reconocimiento y pago de salarios y prestaciones dejados de percibir, desde la desvinculación hasta la fecha en que dicho acto sea notificado (8) .

(8) Conceptos 735 de 3 de octubre de 1995, 1208 de 25 de octubre de 1999. 1236 de 25 de noviembre de 1999. 1302 de 12 de octubre de 2000.

2. El caso planteado.

El asunto que ocupa la atención de la Sala se presenta en razón de que, en cumplimiento de decisiones judiciales ejecutoriadas, se dispuso el reintegro a los cargos que desempeñaban las personas beneficiarías de los mismos, no obstante que habían sido suprimidos y había variado la naturaleza jurídica de la entidad a la que estaban vinculadas.

Define nuestra Constitución que corresponde al legislador expedir las leyes que han de regir el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos (art. 150.23); respecto de la clasificación de los empleos en los órganos y entidades del Estado, el artículo 125 ibídem dispone que son de carrera, quedando todos los servidores públicos comprendidos bajo sus regulaciones, con excepción de los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley. De manera que sólo la ley puede señalar las actividades que deban ser desempeñadas por contrato de trabajo y determinar quiénes tienen la calidad de empleados públicos o trabajadores oficiales. Por esta razón la Corte Constitucional declaró inexequibles los apartes del artículo 5º del Decreto-Ley 3135 de 1968, que deferían en los estatutos de los establecimientos públicos la precisión sobre las actividades que podían ser desempeñadas por personas vinculadas mediante contrato de trabajo. Por el contrario, en relación con las actividades que en las empresas industriales y comerciales del Estado corresponden a la vinculación legal y reglamentaria, encontró constitucional que la ley entregara su fijación a las juntas directivas, en la forma que determinen los estatutos internos, por tratarse de una función constitucional de orden administrativo, “sin que ello, modifique la naturaleza del empleo ni la de la relación laboral de carácter oficial que está dada por ley”. (Negrillas de la Sala. C-484/95) (9) .

(9) En la Sentencia C-10 de 1996, en la que la Corte Constitucional resolvió estarse a lo resuelto en la C-484 de 1995 sobre el mismo precepto, se afirma que “En cambio la situación es diferente en relación con las empresas industriales y comerciales del Estado, pues aquí la Constitución no ha establecido una reserva general de la ley, pues ese mismo artículo constitucional precisa que corresponde al legislador “crear o autorizar la creación” de esas empresas. Por ello, y teniendo en cuenta que esas entidades deben contar con un régimen flexible pues compiten con las empresas del sector privado (C.P., arts. 334 y 335), se concluye que es admisible constitucionalmente que los estatutos de las empresas industriales y comerciales del Estado establezcan qué actividades de dirección o confianza deben ser desempeñadas por personas que tengan la calidad de empleados públicos”.

En consecuencia, es la ley la que define la naturaleza del vínculo de los servidores públicos en los distintos niveles de la administración y no el acto jurídico mediante el cual se provea la vinculación a la entidad. Así, por ejemplo, en el caso de un ministerio, siguiendo el criterio funcional definido en el Decreto-Ley 3135 de 1968, si no se trata de un trabajador de la construcción y mantenimiento de una obra pública, quien ingresa al servicio debe ser calificado como empleado público, así se le haya vinculado por contrato de trabajo. Tampoco es materia de las convenciones colectivas la definición de la naturaleza del vínculo existente entre entidades públicas y sus servidores, ni determinar el estatuto laboral aplicable, por cuanto estos aspectos son de reserva legal.

Por tanto, como la planta de personal del Ministerio de Trabajo no prevé la modalidad de empleos de trabajadores oficiales para desempeñar actividades relacionadas con la construcción y sostenimiento de obras públicas, el cumplimiento de las sentencias judiciales debió hacerse por medio de indemnización.

Se dejó visto cómo, por sustracción de materia, no fue posible el reintegro a los mismos cargos, optándose por reincorporación a cargos inexistentes, con las consecuencias jurídico administrativas señaladas. Considera la Sala que no existen criterios de equivalencia entre dichas categorías de empleos, pues en los ministerios sólo tienen la calidad de trabajadores oficiales los de la construcción y sostenimiento de obras públicas, que es la excepción a la regla general de empleados públicos con vinculación legal y reglamentaria.

Pero como la reincorporación se hizo en cargos de trabajadores oficiales inexistentes en la entidad, las personas reintegradas tienen una vinculación atípica e irregular que no les confiere derecho alguno de estabilidad o permanencia. Sin embargo, la situación creada generó hechos y circunstancias que no pueden ser ya modificadas.

Como la sentencia judicial que ordena el reintegro conlleva la ficción de la continuidad del vínculo contractual, se colige que los incrementos salariales dispuestos por la convención colectiva se entienden incorporados al contrato y, por lo mismo, los reajustes convencionales operaron desde la fecha del retiro hasta el reintegro (10) . A partir de éste, deben ser considerados funcionarios de hecho y podrán recibir los ajustes salariales determinados para el resto del personal de la entidad. No pueden ser vinculados como empleados, porque no han concursado y, por ende, no es posible hacerlo según lo ordena la Ley 443 de 1998, dado que los empleos de las entidades allí reguladas son de carrera, con las excepciones que la misma normatividad prevé para la administración central del nivel nacional (art. 5º). En consecuencia, como los reintegros se hicieron en empleos inexistentes, la administración puede revocar dichos actos dando aplicación a la causal señalada en el artículo 45 ordinal h) del Decreto 1950 de 1973, según la cual la autoridad nominadora puede revocar una designación, “Cuando haya error en la denominación, clasificación o ubicación del cargo o en empleos inexistentes”. (Negrillas de la Sala)

(10) La Corte Constitucional en Sentencia C-201 de 2002 declaró exequible la expresión “a título de indemnización”, contenida en el inciso segundo del artículo 408 del Código Sustantivo del Trabajo, en el entendido de que la indemnización a que tiene derecho el trabajador aforado despedido ilegalmente, según sentencia judicial, debe ser integral, conforme con lo expresado en las consideraciones del fallo.

Por último, observa la Sala que los actos de reintegro, de acuerdo con la documentación allegada, datan de los años 1998 y 1999; por ello no es posible por parte del ministerio ejercer la acción contenida en el artículo 136 numeral 7º del Código Contencioso Administrativo, conocida como de lesividad, que permite a las entidades públicas demandar sus propios actos en un término de dos años contados a partir del día siguiente al de su expedición” (11) .

(11) “La posibilidad de atacar sus propios actos en un juicio de restablecimiento del derecho es la institución que el derecho comparado (Español, fundamentalmente) ha denominado “recurso de Iesividad”. Varios principios están en juego dentro de su estructuración. Por una parte, los actos susceptibles de ser acusados de semejante manera, deben ser providencias declarativas de derechos individuales o situaciones jurídicas de igual naturaleza. Esas providencias únicamente pueden ser revocadas dentro de la actuación propia de la administración, en respuesta a la interposición de los recursos de la vía gubernativa o cuando, existiendo alguna de las causales de la revocatoria directa, el particular acepta expresamente la revocación. Si tales hipótesis no son viables ni se puede revisar de oficio el acto (revocación directa), sin el consentimiento del interesado, porque no tuvo su causa en medios ilegales (art. 73, inc. 2º), la entidad pública lesionada debe acudir a la jurisdicción administrativa para que mediante sentencia se lo anule, terminando así con su ejecutoriedad y la presunción de su legalidad” (C.E. Sección Segunda, exp. 3141-00. 7 dic./2000).

Se responde:

1, 6 y 7. El régimen legal aplicable a los trabajadores reintegrados es el vigente en el Ministerio de Transporte, esto es, el de empleados de la rama ejecutiva del poder público en el orden nacional. Ante la ausencia de funciones, teniendo en cuenta que la incorporación se hizo a cargos inexistentes, procede la revocatoria de dichos actos, en aplicación de la causal señalada en el artículo 45, literal h) del Decreto Reglamentario 1950 de 1973.

2. El reintegro no revive las convenciones colectivas de trabajo, en razón de que la entidad no cuenta dentro de su planta de personal con empleos de trabajadores oficiales, que son los que pueden ser titulares de beneficios convencionales.

3 y 5. Como la decisión judicial de reintegro implicó la continuidad del vínculo contractual, hay lugar a los incrementos convencionales desde la fecha del retiro hasta la reincorporación al servicio.

4. No existen criterios de equivalencia entre las categorías de empleados públicos y trabajadores oficiales que permitan su homologación, puesto que la equivalencia es acerca de los deberes, atribuciones, responsabilidades, y principalmente del nivel que ocupen dentro de la estructura administrativa. Tales presupuestos no son comunes entre una y otra categorías.

Transcríbase al señor Ministro de Transporte. Igualmente, envíese copia a la secretaría jurídica de la Presidencia de la República.

SALVAMENTO DE VOTO

Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala, procedo a exponer las razones por las cuales me aparto de la ponencia aprobada mayoritariamente, criterio jurídico que he reiterado en varias ocasiones, la primera de ellas en el salvamento de voto correspondiente a la Consulta radicada bajo el 1802 la que, por guardar relación íntima con la de la referencia, transcribo en su totalidad.

“Ejecución de las sentencias

“En los Estados democráticos y con mayor razón en uno social de derecho como el colombiano, la ejecución de las sentencias judiciales —ejecutoriadas y que por tanto tienen el sello de la cosa juzgada— toca con sus fines esenciales y con los valores constitucionales destinados a garantizar la convivencia, la paz, la seguridad y la certeza jurídicas.

“La Carta garantiza el derecho fundamental de todas las personas a acceder a la administración de justicia para, cumplidos los procedimientos, obtener la protección de los derechos amenazados o el restablecimiento de los conculcados. A su vez, la efectividad de los principios y derechos consagrados en la Constitución constituye un fin esencial y, por lo demás el trabajo, principio fundamental de nuestro constitucionalismo, es un derecho que goza en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado.

“Y como las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas —entre otros bienes jurídicos— en sus derechos, el legislador ha creado los mecanismos para asegurar el cumplimiento y ejecución de las sentencias judiciales aun mediante mecanismos coactivos, cuando la parte obligada no se allana a cumplir.

“Es así como el artículo 100 del Código de Procedimiento Laboral dispone que cuando de los fallos judiciales o laudos arbitrales se desprendan obligaciones distintas de las de entregar sumas de dinero, la parte interesada podrá pedir su cumplimiento por la vía ejecutiva. En el mismo sentido, los artículos 335 y 488 del Código de Procedimiento Civil se remiten al cumplimiento forzado de las obligaciones de hacer contenidas en una sentencia condenatoria, de cualquier jurisdicción.

“El sistema jurídico colombiano impone así, el indispensable cumplimiento de las sentencias judiciales y prevé la posibilidad de su desconocimiento por la administración o por la parte vencida, mediante la ejecución compulsiva de sus mandatos.

“Los fallos judiciales por su alcance obligatorio deben cumplirse en la forma y condiciones señaladas por el juez, sin que haya lugar a modificaciones con posterioridad a su ejecutoria salvo lo que, en punto a su aclaración y corrección, ha dispuesto la ley. Otro entendimiento de la fuerza vinculante de las sentencias —en el caso particular que ocupó a la Sala— derivaría en el quebrantamiento del principio de separación de poderes, a términos del artículo 113 de la Constitución Política que precave que el sistema jurídico se desvertebre por desconocimiento mutuo de las decisiones que a cada rama u órgano competen, ya que lo que se persigue es su articulación mediante la colaboración armónica.

“Cumplimiento de las sentencias que ordenan el reintegro de trabajadores oficiales

Ahora bien, iniciado un proceso ordinario laboral contra una entidad pública, en el cual una de las pretensiones es la del reintegro al cargo de trabajador oficial, conocidas como eran por la administración las posibles consecuencias de las medidas tomadas en desarrollo de la modernización del Estado —artículo 20 transitorio constitucional— por la supresión, fusión o reestructuración de entidades estatales, era responsabilidad del representante legal de la entidad, o de quien hiciera sus veces y del respectivo apoderado, poner en conocimiento del juez, en las oportunidades procesales pertinentes, los hechos —considerados por ellos— constitutivos de una imposibilidad de cumplir la condena de reintegro, ya fuera por liquidación definitiva de la entidad o por supresión de todos los cargos de trabajadores oficiales, de manera que el juzgador pudiera, puesto en antecedentes de tales hechos, tomar las determinaciones conducentes a la reparación del daño por el no reingreso del trabajador oficial al servicio.

“Tal como lo dispone el artículo 305 del Código de Procedimiento Civil “en las sentencias se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión, y cuando éste no proceda, antes de que entre el expediente al despacho para sentencia, o que la ley permita considerarlo de oficio”. (Negrilla fuera de texto)

“Esta es la razón por la cual no resulta conforme a derecho —una vez concluido el proceso y teniendo a su favor el trabajador una condena ejecutoriada de reintegro al cargo— que la administración extemporáneamente y por fuera del proceso en el que fue parte, pretenda omitir su cumplimiento por razones propias de un debate procesal precluido.

“Cumplimiento de la sentencia mediante indemnización

“El sistema judicial y el ordenamiento jurídico para su validez y en guarda de la seguridad jurídica requieren la garantía plena de la efectividad de los derechos subjetivos reconocidos en las sentencias ejecutoriadas.

“Conforme al artículo 4º del Decreto 818 de 1994 cuando una decisión judicial disponga el reintegro de un servidor público, su incumplimiento conllevará la responsabilidad disciplinaria, fiscal y penal correspondientes.

“Ahora bien, si la orden de reintegro no es posible cumplirla, la consecuencia de la sentencia deriva hacia la indemnización, según mi criterio, de la manera que pasa a exponerse.

“Cuando en la ponencia se considera que basta con motivar el acto administrativo explicando “las causas que hacen imposible el reintegro para el cumplimiento de las respectivas sentencias; a la vez reconocer y ordenar el pago de los salarios y demás emolumentos legales y convencionales dejados de percibir, desde el momento de su despido y hasta la fecha en que se comunique al ex trabajador la imposibilidad jurídica de reintegrarlo”, se está dejando de lado la cuantificación del daño producido al trabajador al no ser reintegrado efectivamente al servicio. Tal como está redactada la ponencia, al trabajador que por virtud de la sentencia no ha perdido su continuidad en el servicio, sólo se le reconocería por la administración el valor del tiempo servido fictamente, pero no el derecho más importante reconocido y declarado judicialmente: el reintegro.

“La orden de reintegro no cumplida y contenida en una sentencia ejecutoriada crea una situación de carácter particular de contenido económico a favor del trabajador, que abre paso a un nuevo conflicto entre la administración y el titular del derecho al reintegro, que debe ser solucionado ora por la vía jurisdiccional según los términos del artículo 11 de la Ley 6ª de 1945 —indemnización plena y ordinaria—, ya por la de la conciliación prejudicial laboral al tenor de lo dispuesto en la Ley 446 de 1998, artículos 64 y siguientes.

“Pero es más, a mi juicio, la valoración de los daños debe surtirse con fundamento en el artículo 16 de la Ley 446 de 1998, en aplicación de los principios contenidos en el artículo 53 constitucional.

“No sobra recordar, como lo hace la ponencia —de la que respetuosamente discrepo— con la cita de la Sentencia T-067 de 1995 de la Corte Constitucional que aparece en la página 9, que el cumplimiento de las decisiones judiciales es obligatorio, para impedir —por lo demás— el desconocimiento de los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y de reintegro al trabajo (C.P., art. 25).

“Procedencia del juicio ejecutivo para el cumplimiento de la obligación de hacer y de la conciliación

La decisión contenida en una sentencia judicial ejecutoriada, constituye además de un justo título eficaz y oponible a cualquier persona o autoridad, fundamentalmente una orden de perentorio cumplimiento.

“En punto a la presunta improcedencia del juicio ejecutivo que se sustenta en la ponencia con cita de una sentencia de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia —página 16—, se debe destacar que tal decisión se refiere a la constitución de un título ejecutivo de un trabajador particular, caso que no es el de la consulta, donde el título ejecutivo a favor del trabajador oficial es perfecto, claro y exigible, tal como lo establece el artículo 100 del Código Procesal del Trabajo que se refiere al cumplimiento de toda obligación que emana de una decisión judicial firme, que para el caso lo es la sentencia ejecutoriada que ordena el reintegro.

“De este título —la sentencia de reintegro— se deriva el derecho del trabajador a ser indemnizado plenamente, en la forma que ya se indicó.

“Pero en caso de no allanarse la administración al pago del derecho derivado de la orden de reintegro contenida en la sentencia, se abre paso a la iniciación del proceso ejecutivo y por contera a la conciliación prejudicial o judicial, según fuere el caso, en los términos de la Ley 443 de 1998.

“Hipótesis de reintegro del trabajador oficial

“Si bien no existe un régimen especial para regular las consecuencias de la supresión de cargos de trabajadores oficiales, el intérprete siempre deberá acudir a los principios constitucionales, a las normas de la Ley 6ª de 1945, de los decretos 2127 del mismo año y 797 de 1949 y demás normas concordantes.

“Es así como, en algunos casos resulta procedente el reintegro aun liquidada la entidad oficial o suprimidos todos los cargos de trabajadores oficiales. En efecto, cuando se produce traslado de funciones de una entidad oficial a otra, bien pueden generarse los efectos de la sustitución patronal a favor del trabajador oficial (D. 2127/45 arts. 53 y 54), teniendo en cuenta la unidad del Estado —es uno solo— y la continuidad de las funciones. Fácil expediente sería escudarse en la reestructuración del Estado, en su modernización, para pretender desconocer los legítimos derechos derivados de la Constitución y de la ley a favor de los trabajadores.

“En efecto, la supresión de los cargos de trabajador oficial debe corresponder a la de las funciones, pues si éstas fueron trasladas a otro organismo del Estado el reintegro se impone. De esta manera, en cada caso concreto, además de constatar este hecho, debe comprobarse si la función se mantuvo ejercida por empleados públicos, evento en el cual debe producirse el reintegro (D. 818/94, art. 4º).

“Esta situación fáctica se aprecia en el traslado de las funciones que cumplía el Himat —Decreto 2135, artículo 4º—, las cuales fueron trasladadas de manera esencial al INAT —Decreto 21 de 1995, artículo 6º—, conclusión que surge con la simple comparación de ellas. Ahora bien, que el artículo 25 de este último prevea que todas las personas que presten sus servicios al INAT son empleados públicos y por tanto estarán sometidos al régimen que les es aplicable, no obsta para el cumplimiento del reintegro, si la función se mantuvo, con el alcance que este estatuto implica para el servidor.

“Alcance del concepto de interés general en las relaciones laborales

“Si bien la modernización del Estado en nuestro medio puede estar mediada por fines de interés general, pues —en principio— persigue la optimización y eficiencia de sus actividades, al efecto deben tenerse en cuenta dos criterios basilares.

“1. Las políticas coyunturales del Estado, fundadas en un determinado modelo económico que pretende erigirse en paradigma de la vida social, no constituyen per se un asunto de interés general.

“2. El trabajo es un derecho de naturaleza social que explica su especial protección por el Estado (C.P., art. 25) y sus normas, por ser de orden público, producen efecto general e inmediato (CST, art. 16).

“De esta forma —atendiendo el marco constitucional— las motivaciones de interés general que coyunturalmente puedan ser esgrimidas desde el Estado para la adopción de determinadas políticas que puedan finalmente afectar derechos de los trabajadores, necesariamente comprenden la protección de los mismos, lo que es consecuencia de la aplicación de los criterios de razonabilidad y proporcionalidad que informan la actividad del Estado.

“La paz social se construye mediante el equilibrio indispensable de las fuerzas del capital y del trabajo, de los intereses del Estado y el respeto de los derechos de los trabajadores, el que por definición es de interés general.

“Esta filosofía y sociología políticas encuentran respaldo en el perentorio mandato constitucional del artículo 53: la ley, los contratos, los acuerdos y los convenios de trabajo no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana, ni los derechos de los trabajadores.

“En síntesis, como lo ha sostenido la Corte Constitucional, la actividad que realiza un trabajador oficial busca realizar algún objetivo de interés común, en cuanto es llevada a cabo para alguna entidad estatal, la cual por definición nunca persigue intereses distintos a los de índole general (Sent. C-009/98)

“La supresión del cargo, así se funde en razones de interés general, implica necesariamente un daño y por tanto surge el deber de reparación por el Estado y si —como se anotó— por alguna razón no es posible el reintegro ordenado judicialmente, el no cumplimiento de la sentencia en punto a éste, implica que la garantía del restablecimiento pleno de tal derecho de contenido económico, habilita al trabajador para acudir a la vía jurisdiccional mediante la acción ejecutiva pertinente o a la conciliación, para obtener la indemnización, que es la garantía destinada a proteger al trabajador de los efectos de unos hechos de los cuales no es causa: la supresión del cargo primero y la alegada imposibilidad de efectuar el reintegro luego”.

Además, para el caso concreto, es preciso resaltar que conforme a la Sentencia T-663 de 2001 citada en la página 8, los trabajadores siempre tendrán el derecho a que el reintegro se produzca en empleos de libre nombramiento y remoción, lo cual significa que la argumentación según la cual la ausencia de cargos de trabajadores oficiales en las plantas de personal o el cambio de naturaleza jurídica de la respectiva impide el cumplimiento de la sentencia judicial no resulta, a mi juicio, convincente. Claro está, tendrán que acreditarse los requisitos y calidades legales pertinentes, como se advierte en el mismo fallo.

Finalmente, estimo que la respuesta a las preguntas 3 y 5 quedó corta, pues la ausencia de solución de continuidad por razón del reintegro, otorga derecho a los trabajadores al reconocimiento de todos los incrementos y derechos convencionales hasta la fecha en que aquél se produjo. Ahora, con posterioridad al reintegro los trabajadores tienen derecho a todos los incrementos, prestaciones y emolumentos que le han sido reconocidos y pagados a los empleados públicos de la entidad, pues la incorporación por reintegro, ante la ausencia en la planta de personal de cargos de trabajadores oficiales, colocó a los trabajadores ipso jure en el régimen de los empleados públicos de la rama ejecutiva nacional.

Flavio Augusto Rodríguez Arce 

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