Concepto 1479 de enero 29 de 2003

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero Ponente:

Dr. César Hoyos Salazar

Rad.: 1479

Actor: Ministro de Comunicaciones

Ref.: Inravisión. Transmisión de las sesiones del Congreso por el Canal de Interés Público - Señal Colombia.

Bogotá D.C., veintinueve de enero de dos mil tres.

La señora Ministra de Comunicaciones, doctora Martha Elena Pinto de De Hart, formuló a la Sala la siguiente consulta:

“¿Se encuentran la Cámara de Representantes y el Senado de la República, obligados a pagar a Inravisión los valores correspondientes a los servicios prestados por las transmisiones de las sesiones del Congreso a través de la Cadena de Interés Público - Señal Colombia?

En caso de no existir obligación por parte de las entidades públicas de cancelar los mencionados servicios a Inravisión, a qué entidad debe facturar el Instituto para que éstos le sean cancelados?”

Por identidad de materia, se acumuló la anterior consulta a la formulada por el señor Ministro de Justicia y del Derecho, encargado de las funciones del despacho del Ministro del Interior, doctor Fernando Londoño Hoyos, a solicitud del Presidente del Senado de la República, cuyo interrogante, referido a los servicios de transmisión de las sesiones de esa corporación legislativa, es el siguiente:

“¿El Senado de la República está en la obligación legal de cancelar los servicios prestados por Inravisión?”.

1. Consideraciones.

1.1. El Instituto Nacional de Radio y Televisión -Inravisión.

De acuerdo con el artículo 62 de la Ley 182 de 1995, modificado por el artículo 16 de la Ley 335 de 1996, el Instituto Nacional de Radio y Televisión -Inravisión- es una sociedad entre entidades públicas, organizada como una empresa industrial y comercial del Estado, conformada por la Nación, a través del Ministerio de Comunicaciones, Colcultura(1), y Telecom.

Su objeto es la operación del servicio público de la Radio Nacional y televisión, así como la determinación de la programación, producción, realización, transmisión, emisión y explotación de la televisión cultural y educativa, como añade la misma norma, la cual, en el parágrafo 1º, establece que Inravisión es el responsable de “determinar la programación del Canal de Interés Público o Señal Colombia”.

El citado artículo y ese parágrafo en particular, fueron declarados exequibles por la Corte Constitucional, en sentencia C-350 del 29 de julio de 1997, con el condicionamiento de que la determinación de la programación debe seguir las directrices de la Comisión Nacional de Televisión, a fin de garantizar la objetividad en la información y el interés general.

El citado artículo 16 de la Ley 335 estatuye que el patrimonio de Inravisión estará constituido entre otros por aquel que en la actualidad le corresponde por aportes del presupuesto nacional y por las transferencias que le otorgue la Comisión Nacional de Televisión. La misma norma agrega: “En cuanto a los recursos provenientes de las tasas, tarifas y derechos producto de los contratos de concesión de espacios de televisión, así como los recursos que ella perciba por contratos y concesiones especiales previstos en esta ley, la Comisión Nacional de Televisión transferirá a Inravisión la cantidad necesaria y suficiente para que dicho operador pueda cumplir y desarrollar cabalmente su objeto”.

La Comisión Nacional de Televisión está legalmente obligada (inc. 6º del mismo artículo) a enviar trimestralmente a las Comisiones Sextas de la Cámara y el Senado una relación pormenorizada de las transferencias, para verificar que sí las ha efectuado y en caso de ser insuficientes, ejercer control político sobre dicha Comisión.

Ahora bien, es lógico que Inravisión busque la obtención de ingresos o recuperación de costos en la prestación de sus servicios, ya que su carácter de empresa industrial y comercial del Estado le permite desarrollar actividades de naturaleza industrial o comercial y de gestión económica conforme a las reglas del derecho privado, como dice el artículo 85 de la ley 489 de 1998, pero como él mismo agrega, “salvo las excepciones que consagra la ley”. Por eso debe distinguirse, entre televisión comercial y televisión de interés público (art. 21 L. 182/95), aquélla con fines lucrativos y ésta sustentada financieramente en los medios previstos en la ley, atrás indicados. Esta televisión de interés público, de carácter y cubrimiento nacional, está bajo la responsabilidad de Inravisión (par. 1º art. 16 Ley 335/96) y su programación será cultural, educativa, recreativa y, en general, de contenido que tenga como propósito elevar el desarrollo humano o social de los habitantes del territorio nacional o fortalecer su identidad cultural o propender por la conservación de la democracia y convivencia nacional. Esta finalidad le da el carácter institucional de canal de interés público a Señal Colombia o Cadena Tres y por ende sus transmisiones, para dar cabida a ese amplio contenido, deben ser ordenadas de manera racional y equilibrada.

1.2. El acceso del Congreso de la República a los servicios de televisión.

Diversas normas legales establecen el acceso del Congreso de la República a los medios de comunicación, entre los que ocupa lugar destacado la televisión, con la finalidad de dar a conocer al país sus actividades, principalmente los debates de proyectos de ley y de ejercicio del control político, los cuales revisten interés público por tener incidencia en la vida de la nación.

En primer lugar, la Ley 5ª de 1992, orgánica del reglamento del Congreso, dispone, en el artículo 88, la divulgación de las sesiones de éste, en la siguiente forma:

“Publicidad, oficina de prensa e Inravisión.- Las sesiones de las cámaras y sus comisiones tendrán la más amplia publicidad y difusión por las oficinas de prensa y comunicaciones de cada corporación. A través de programas semanales de televisión, comunicados periodísticos y transmisiones especiales de radiodifusión el Congreso se comunicará con el país para informar permanentemente sobre sus actividades.

Las mesas directivas de las cámaras podrán contratar los servicios de televisión y radiodifusión privadas para transmitir en directo o diferido debates de especial importancia. La Radiodifusora Nacional a solicitud de las mesas directivas de las cámaras transmitirá gratuitamente debates parlamentarios de especial importancia.

La autoridad estatal de televisión a las (sic) que se refieren los artículos 76 y 77 de la Constitución Política garantizará el acceso gratuito a las cámaras legislativas al servicio de televisión abierta y para ello deberá poner a disposición de las cámaras sendos espacios semanales de treinta (30) minutos en horas de máxima audiencia o triple A, que se transmitirán en los canales comerciales mixtos y privados de cobertura nacional, regional y local, con el objeto de informar a la nación sobre las actividades desarrolladas por el Congreso y sus miembros.

En el Congreso de la República se creará un informativo que garantice las declaraciones que cada congresista quiera consagrar con respecto a sus actividades parlamentarias y opiniones sobre temas relacionados con el ejercicio de su investidura. Las mesas directivas coordinarán lo pertinente para su publicación y asegurarán la emisión del mismo con una frecuencia no inferior a la de una vez al mes.

Se garantizará la inclusión del informativo como inserto en las publicaciones de los periódicos de amplia circulación nacional” (negrillas no son del texto original).

Como se advierte, esta norma establece a cargo de la Comisión Nacional de Televisión, que es el órgano regulador de la televisión, de acuerdo con los artículos 76 y 77 del ordenamiento superior, la obligación de garantizar al Senado de la República y la Cámara de Representantes, el acceso gratuito al servicio de televisión abierta, que es “aquella en que la señal puede ser recibida libremente por cualquier persona ubicada en el área de servicio de la estación” (lit. a art. 20 L. 182/95), y por consiguiente, exonera a las cámaras legislativas del pago del valor de los servicios de transmisión.

La norma indica que para tal garantía, la Comisión debe poner a disposición de las cámaras sendos espacios semanales de treinta minutos en horario de máxima audiencia, pero ello no quiere decir que se limite el acceso al servicio de televisión sólo a tales espacios, pues el texto de la norma así no lo prevé sino que señala una modalidad de acceso pudiendo existir otras, como en efecto existen, ya que en normas posteriores se ha dispuesto conceder mayores espacios en este medio al Congreso de la República para la difusión de sus actuaciones y debates.

Es así como la Ley 182 de 1995, que reglamentó el servicio de televisión y conformó la Comisión Nacional de Televisión, estableció la posibilidad de transmitir las sesiones de las corporaciones legislativas, tanto de las plenarias como de las comisiones, a través de Señal Colombia, y la Ley 335 de 1996, que modificó la anterior y creó la televisión privada en Colombia, dispuso la asignación de un canal de televisión para el Congreso de la República, como se analiza a continuación.

1.3. La transmisión de las sesiones del Congreso por el Canal de Interés Público - Señal Colombia.

El artículo 21 de la Ley 182 de 1995 distingue entre la televisión comercial y la de interés público, social, educativo y cultural, la cual es “aquella en la que la programación se orienta en general, a satisfacer las necesidades educativas y culturales de la audiencia”, y respecto de la cual el Estado colombiano debe conservar la explotación de por lo menos un canal de cobertura nacional.

El artículo 32 de la misma ley dispone:

“Acceso del Gobierno Nacional a los canales de televisión. El Presidente de la República podrá utilizar, para dirigirse al país, los servicios de televisión, en cualquier momento(2).

El vicepresidente, los ministros del despacho y otros funcionarios públicos podrán utilizar con autorización del Presidente de la República, el canal de interés público. Igualmente el Congreso de la República, la rama judicial y organismos de control, conforme a la reglamentación que expida para tal efecto la Comisión Nacional de Televisión.

PAR.—Cuando las plenarias de Senado o Cámara de Representantes consideren que un debate en la plenaria o en cualquiera de sus comisiones es de interés público, a través de proposición aprobada en las plenarias, solicitará a Inravisión la transmisión del mismo, a través de la cadena de interés público” (resalta la Sala).

Debe precisarse que la norma antes citada introdujo una noción nueva y diferente de la prevista en la Ley 5ª de 1992 como fundamento de la transmisión por televisión de los debates de las Comisiones y Plenarias del Congreso. En efecto, la última ley se refiere en su artículo 88 a “debates de especial importancia”, mientras la Ley 182 señala como objeto de transmisión “los debates de interés público”.

Conviene precisar qué se entiende por interés público, al cual nuestra Constitución Política de 1991 le da carácter prevalente llamándolo indistintamente "interés general" o "interés público". Al respecto esta Sala expresó en el concepto 1376 de 2001:

Héctor José Escola, construye una noción de interés público a partir del significado etimológico de los vocablos que forman dicha expresión. Interés, afirma, proviene de la forma verbal latina interest, que deriva, a su vez, de las palabras inter y esse —inter-esse— que significan literalmente "estar entre". Posteriormente, esta forma verbal se sustantivizó, bajo las lenguas romances, y vino a significar "lo que importa", lo que es importante. Público, por su parte, y en oposición a privado, es todo aquello que atañe o interesa al Estado o a la comunidad.

“El interés supone la existencia de algo, que puede ser una cosa o un bien, que es importante para una persona, porque le significa un valor, un provecho, una utilidad en el orden moral o material, que esa persona aprecia como tal y que desea adquirir, conservar, acrecentar o mantener, para su propia esfera de valores. Tal interés, entendido de este modo, pasa a ser público cuando no es exclusivo o propio de una o pocas personas, sino cuando participan o coinciden en el mismo un número tal de personas, componentes de una comunidad determinada, que puede llegar a identificárselo como de todo el grupo, inclusive respecto de aquellos que, individualmente, puedan o no compartirlo" (3).

Naturalmente, es imprescindible una valoración consciente y libre de la cosa o el bien sobre el cual recaiga el interés, que permita establecer que éste realmente existe y que por lo mismo es razonablemente deseada la cosa o bien.

Además, ese interés puede estar representado “en la preservación y en el desarrollo más amplio de la sociedad y del gobierno como los medios esenciales para la satisfacción de muchos intereses diferentes y más específicos”, como señala Ronald Dworkin.(4). Así mismo, dentro del beneficio que reporta ese interés valioso están comprendidos no sólo los miembros actuales de la comunidad, sino también aquellos que en el futuro ingresen a ella, esto es, las futuras generaciones.

"Desde el punto de vista jurídico, la referencia al interés general cumple una doble función: legitima la limitación de los derechos y libertades del individuo por los poderes públicos y actúa como un elemento de control de dicho poder limitador"(5).

En consecuencia, puede decirse que un debate de especial importancia no es lo mismo que uno de interés público. Este último será siempre de especial importancia, pero no necesariamente puede afirmarse la proposición inversa. Así las cosas, la exigencia del carácter de interés público del debate tiene relevancia sustancial para adoptar la decisión de su transmisión por televisión, pues sólo así se garantizará la vigencia del interés público de otras transmisiones que también interesan a la comunidad. Precisamente, la Corte Constitucional al declarar inexequible la expresión “sin ninguna limitación” del artículo 32 de la Ley 182 de 1995, en su sentencia C-1172 de 2001 señaló como argumento de su decisión:

“Permitir al Presidente de la República el uso ilimitado de los canales de televisión so pretexto de informar a los ciudadanos sobre la marcha del Estado o sobre asuntos de interés general, conduciría a aceptar que, ese alto funcionario, utilizando un bien público llegara a monopolizar la información de tal manera que se viera disminuida o anulada la posibilidad de expresar puntos de vista opuestos a los suyos por sus opositores, lo que equivale a sepultar el pluralismo informativo”.

La Junta Directiva de la Comisión Nacional de Televisión, por medio del Acuerdo 4 del 9 de marzo de 2002, reglamentó el acceso al canal de interés público por parte de los funcionarios y los organismos del Estado y en cuanto al Congreso de la República se refiere, estableció las siguientes disposiciones:

“ART. 3º—Las sesiones del Congreso de la República continuarán transmitiéndose a través del Canal de Interés Público en los términos previstos en el parágrafo del artículo 19 de la Ley 335 de 1996.

ART. 4º—Las Mesas Directivas del Congreso de la República y el Presidente de Inravisión acordarán las fechas o días, y los tiempos de transmisión de las plenarias y las sesiones de las Comisiones de cada corporación, lo cual se informará a la Comisión Nacional de Televisión.

ART. 5º—Los Presidentes del Senado de la República y de la Cámara de Representantes tendrán acceso al Canal de Interés Público, hasta por treinta (30) minutos, únicamente al culminar la legislatura, con la finalidad de hacer un balance de la gestión de cada corporación. La solicitud aprobada por las dos terceras partes de los miembros de la respectiva corporación deberá ser presentada a la CNTV con una antelación de cuarenta y ocho horas, indicando la fecha y hora en que se pretende efectuar la intervención”.

Como se observa, las normas citadas no disponen que los servicios de transmisión de las sesiones del Congreso de la República sean remunerados sino que sencillamente establecen que tanto el Senado como la Cámara de Representantes tienen la facultad, mediante proposición aprobada por las plenarias, de solicitar a Inravisión la transmisión de sesiones de las plenarias o de sus comisiones, para lo cual las mesas directivas de tales corporaciones deben acordar con el Presidente del Instituto las fechas y los tiempos de transmisión, lo cual se comunicará a la Comisión Nacional de Televisión.

Y es claro que al no contemplar esas normas que tales servicios sean remunerados, se mantiene el principio de gratuidad establecido en el artículo 88 de la ley de reglamento del Congreso.

Adicionalmente, se debe anotar que existen los llamados espacios institucionales, contemplados en el artículo 55 de la Ley 182 de 1995, cuyo segundo inciso fue modificado por el artículo 12 de la Ley 335 de 1996, y reglamentados por la Junta Directiva de la Comisión Nacional de Televisión, mediante el Acuerdo 15 del 20 de marzo de 1997, el cual los define, en el artículo 2º, como aquellos que han sido “reservados por la Comisión Nacional de Televisión para la emisión de programas realizados por entidades del Estado, o cuya producción haya sido contratada por éstas con terceros, con el fin de informar a la ciudadanía acerca del ejercicio propio de sus funciones, y destinados a la promoción de la unidad familiar, el civismo, la educación, los derechos humanos y, en general, orientados a la divulgación de los fines y principios del Estado” (destaca la Sala).

El artículo 3º del mencionado Acuerdo es claro en señalar que tales espacios ”no serán objeto de facturación por parte de la Comisión Nacional de Televisión, ni por parte de los operadores públicos ni privados”, con lo cual se reafirma el carácter gratuito de la divulgación de actividades de interés público, por parte de determinados funcionarios y entidades del Estado, entre los que se encuentra el Congreso de la República, en el, precisamente llamado, Canal de Interés Público.

No se trata entonces de un uso discrecional del Canal de Interés Público por parte del Congreso de la República, sino convenido, concertado con Inravisión. Por tanto, estima la Sala que de la normatividad analizada se desprende una exigencia de razonabilidad y equilibrio en el uso del canal de televisión de interés público. Bien porque debe tratarse ciertamente de debates de interés público, porque el uso del canal no debe ser ilimitado, ni derivar en grave deterioro financiero de Inravisión que ponga en riesgo su supervivencia, con ostensible perjuicio para el mismo interés público que se busca garantizar. De aquí la necesidad manifiesta de una actuación eficaz de la Comisión Nacional de Televisión, para regular ese uso conforme al marco de la ley y sentido del mismo, y una concertación transparente entre la directivas del Congreso e Inravisión.

1.4. La asignación de un canal de televisión al Congreso de la República.

El artículo 19 de la Ley 335 de 1996 dispone:

“La Comisión Nacional de Televisión asignará un canal de televisión de cubrimiento nacional para el Congreso de la República.

Los concesionarios del servicio público de televisión por suscripción y de televisión comunitaria sin ánimo de lucro, deberán reservar un canal exclusivo para transmitir la señal que origine el canal del Congreso de la República.

La señal originada por el canal del Congreso será subida al satélite, con recepción por cualquier persona.

PAR.—Mientras entra en operación y funcionamiento el canal de televisión del Congreso de la República, Señal Colombia o el canal de interés público continuará transmitiendo las sesiones del Congreso de la República”.

Como se observa, en esta norma se conserva el postulado establecido en el artículo 88 de la ley orgánica de reglamento del Congreso, que sea la Comisión Nacional de Televisión, como ente regulador de la televisión en el país, la que le garantice al Congreso el acceso gratuito a este medio de comunicación, con la adición muy importante de que le asigne un canal de cubrimiento nacional.

El parágrafo determina la transitoriedad para que el canal de interés público -Señal Colombia siga transmitiendo las sesiones del Congreso mientras se concreta la puesta en marcha del canal especial de éste, pero es claro que en ese lapso se mantienen las mismas condiciones de acceso, entre ellas, la gratuidad.

1.5. Observación final.

Es evidente que el costo de la prestación de los servicios de transmisión de los debates del Congreso de la República, plenarias de Senado o Cámara o de Comisiones, resulta muy gravoso para Inravisión, máxime cuando no dispone de una partida presupuestal que le permita asumirlo, razón por la cual, considera la Sala, es necesario que el ente rector de la televisión en Colombia, la Comisión Nacional de Televisión, dé pleno cumplimiento a lo ordenado por el inciso 5º del artículo 16 de la Ley 335 de 1996, esto es, transferir a Inravisión la cantidad necesaria y suficiente para que dicho operador pueda cumplir y desarrollar cabalmente su objeto, que comprende entre otros aspectos la administración del canal de interés público, Señal Colombia, a través del cual deben transmitirse las sesiones del Congreso de la República.

También es posible, que dicha Comisión analice opciones económicas y adopte medidas dentro del marco de la ley, para que dichas transmisiones se efectúen con sujeción al interés público y en armonía con el objeto de empresa comercial e industrial del Estado de Inravisión, cuya operación debe ser, por lo menos, costeable.

2. La Sala responde:

En la actualidad, no existe obligación legal a cargo del Senado de la República y la Cámara de Representantes, de pagar al Instituto Nacional de Radio y Televisión, Inravisión, el valor de los servicios de transmisión de sus sesiones por el canal de interés público - Señal Colombia.

La Comisión Nacional de Televisión, dentro del marco de sus atribuciones constitucionales y legales, debe buscar diversas alternativas económicas y medidas que permitan a Inravisión compensar o recuperar dicho valor, entre ellas cumplir con lo ordenado en el inciso 5º del artículo 16 de la Ley 335 de 1996.

Transcríbase a los señores ministros de Comunicaciones y de Justicia y del Derecho, encargado de las funciones del Despacho del Ministro del Interior. Igualmente, envíese copia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.

Magistrados: César Hoyos Salazar, presidente de la Sala—Susana Montes de Echeverri—Flavio Augusto Rodríguez Arce—Augusto Trejos Jaramillo.

Elizabeth Castro Reyes, secretaria de la Sala.

1 Colcultura fue sustituido por el Ministerio de Cultura (num. 3 art. 69 L. 397/97).

2 La Corte Constitucional, en sentencia C-1172 del 8 de noviembre de 2001, declaró inexequible la expresión “y sin ninguna limitación” con la que terminaba el artículo, y exequible la de “en cualquier momento”, pero “bajo el entendido de que la intervención del Presidente de la República será personal, sobre asuntos urgentes de interés público relacionados con el ejercicio de sus funciones”.

3 El interés público como fundamento del derecho administrativo. Buenos Aires, Depalma, 1989, pp. 237-238.

4 Los derechos en serio. Trad. De Marta Guastavino, ed. Ariel, Barcelona, 1984, p. 196.

5 De Juan Asenjo, Oscar. La Constitución económica española. Centro de Estudios Constitucionales. Madrid, 1984, pp. 81-82.