Concepto 1487 de abril 3 de 2003 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Rad. 1.487 de 2004

Consejero Ponente:

César Hoyos Salazar

Ref.: Empresas de transporte público de pasajeros por carretera. Desvinculación administrativa de vehículos automotores.

Bogotá, D.C., tres de abril de dos mil tres.

El señor Ministro de Transporte, doctor Andrés Uriel Gallego Henao, formuló a la Sala la siguiente consulta:

“1. Para efectos de la desvinculación administrativa por solicitud del propietario del vehículo o por solicitud de la empresa donde se encuentra vinculado, ¿las causales previstas en los artículos 56 y 57 del Decreto 171 de 2001 son de carácter taxativo o podrían adicionarse otras como las establecidas en la Ley 79 de 1988 artículo 25?

2. ¿La pérdida de la calidad de socio o cooperado, prevista en la Ley 79 de 1988 artículo 25, sería causal para adelantar la desvinculación por vía administrativa?

3. ¿La pérdida de la calidad de socio por muerte del propietario del vehículo, exclusión, retiro voluntario, relacionados con la composición interna de las entidades de economía solidaria, reguladas por la Ley 79 de 1988, darían lugar a la desvinculación por vía administrativa de que trata el Decreto 171 de 2001 o dicha situación debería dirimirla la jurisdicción ordinaria por tratarse de aspectos de derecho privado?

4. De acuerdo con el parágrafo primero del artículo 57 del Decreto 171 de 2001, mientras se decide la desvinculación, ¿la empresa a la cual está vinculado el vehículo tiene la obligación de permitir que continúe trabajando en la misma forma como lo venía haciendo? ¿Qué obligaciones se generan entre la empresa y el propietario del vehículo durante este término, teniendo en cuenta que el contrato se encuentra vencido?”.

1. Consideraciones.

1.1. El contrato de vinculación de vehículos automotores a las empresas de transporte público de pasajeros por carretera.

El actual estatuto nacional de transporte, la Ley 336 de 1996, dispuso en el artículo 22, que el reglamento establecería la forma de vinculación de los equipos, vale decir, los vehículos, a las empresas de servicio público de transporte, lo cual, en el caso del transporte de pasajeros por carretera se hizo mediante los artículos 53 y 54 del Decreto 171 del 5 de febrero de 2001, reglamentario de esta clase de transporte.

El artículo 53 define la vinculación como la incorporación del vehículo al parque automotor de una empresa de transporte público, la cual se formaliza con la celebración de un contrato especial, denominado “de vinculación”, entre el propietario del vehículo y la empresa, y se oficializa con la tarjeta de operación expedida por el Ministerio de Transporte.

El contrato de vinculación se encuentra reglamentado por el artículo 54, el cual dispone básicamente que dicho contrato se rige por las normas del derecho privado y le señala una serie de estipulaciones mínimas, entre ellas, las de su término y las causales y los preavisos de terminación y una muy particular, referente a la expedición por parte de la empresa al propietario, de un extracto de los cobros y pagos periódicos generados en desarrollo del contrato.

Ahora bien, el Decreto 171 de 2001 contempla tres casos de desvinculación del vehículo que conviene analizar, habida consideración de que la consulta se presenta sobre los dos últimos, relacionados con la llamada “desvinculación administrativa”.

1.2. La desvinculación del vehículo de la empresa de transporte público de pasajeros por carretera.

Respecto de la desvinculación del vehículo de la empresa transportadora, el artículo 55 del Decreto 171 de 2001 prevé la que se produce por acuerdo de las partes, en los siguientes términos:

“Desvinculación de común acuerdo. Cuando exista acuerdo para la desvinculación del vehículo, la empresa y el propietario de manera conjunta, informarán por escrito de esta decisión al Ministerio de Transporte, quien procederá a efectuar el trámite correspondiente cancelando la respectiva tarjeta de operación”.

En este evento, no se presenta divergencia entre las partes y, a petición suya, el ministerio cancela la tarjeta de operación del vehículo.

Una cuestión distinta se observa en la denominada “desvinculación administrativa” que consagra el mencionado decreto en los artículos 56 y 57, los cuales disponen lo siguiente:

“ART. 56.—Desvinculación administrativa por solicitud del propietario. Vencido el contrato de vinculación, cuando no exista acuerdo entre las partes, el propietario del vehículo podrá solicitar al Ministerio de Transporte su desvinculación, invocando alguna de las siguientes causales imputables a la empresa:

1. Trato discriminatorio en el plan de rodamiento señalado por la empresa.

2. El cobro de sumas de dinero por conceptos no pactados en el contrato de vinculación.

3. No gestionar oportunamente los documentos de transporte, a pesar de haber reunido la totalidad de requisitos exigidos en el presente decreto o en los reglamentos.

PAR.—El propietario interesado en la desvinculación del vehículo no podrá prestar sus servicios en otra empresa hasta tanto no se haya autorizado la desvinculación”.

“ART. 57.—Desvinculación administrativa por solicitud de la empresa. Vencido el contrato de vinculación, cuando no exista acuerdo entre las partes, el representante legal de la empresa podrá solicitar al Ministerio de Transporte su desvinculación, invocando alguna de las siguientes causales imputables al propietario del vehículo:

1. No cumplir con el plan de rodamiento registrado por la empresa ante el Ministerio de Transporte.

2. No acreditar oportunamente ante la empresa la totalidad de los requisitos exigidos en el presente decreto o en los reglamentos para el trámite de los documentos de transporte.

3. No cancelar oportunamente a la empresa las sumas pactadas en el contrato de vinculación.

4. Negarse a efectuar el mantenimiento preventivo del vehículo, de acuerdo con el programa señalado por la empresa.

5. No efectuar los aportes obligatorios al fondo de reposición de la empresa.

PAR. 1º—La empresa a la cual está vinculado el vehículo, tiene la obligación de permitir que continúe trabajando en la misma forma como lo venía haciendo hasta que se decida sobre la desvinculación.

PAR. 2º—Si con la desvinculación que autorice el Ministerio de Transporte se afecta la capacidad transportadora mínima exigida a la empresa, esta tendrá un plazo de seis (6) meses improrrogables, contados a partir de la ejecutoria de la resolución correspondiente, para suplir esta deficiencia en su parque automotor.

Si en ese plazo no sustituye el vehículo, se procederá a ajustar la capacidad transportadora de la empresa, reduciéndola en esta unidad”.

Como se aprecia, en estas normas se contemplan dos posibilidades de desvinculación administrativa del vehículo, la una por solicitud del propietario y la otra por solicitud de la empresa, pero en ambos casos se requiere que el respectivo contrato de vinculación se encuentre vencido y no haya acuerdo de las partes. Ese vencimiento o terminación del contrato ocurrirá por las causales pactadas en el mismo.

Se da como fundamentos de tales solicitudes determinadas conductas, atribuibles a la otra parte del contrato, que resultan lesivas a los intereses económicos de la solicitante o, cuando menos, significan un incumplimiento del contrato.

La actuación que debe adelantar el Ministerio de Transporte, para la desvinculación administrativa en cualquiera de los dos casos, se encuentra reglamentada de manera especial por el artículo 58 del Decreto 171 de 2001, el cual prescribe lo siguiente:

“Procedimiento. Para efecto de la desvinculación administrativa establecida en los artículos anteriores se observará el siguiente procedimiento:

1. Petición elevada ante el Ministerio de Transporte, indicando las razones por las cuales solicita la desvinculación, adjuntando copia del contrato de vinculación y anexando para ello las pruebas respectivas.

2. Traslado de la solicitud de desvinculación al propietario del vehículo o al representante legal de la empresa, según el caso, por el término de cinco (5) días para que presente por escrito sus descargos y las pruebas que pretende hacer valer.

3. Decisión dentro de los quince (15) días siguientes, mediante resolución motivada.

La resolución que ordena la desvinculación del vehículo, proferida por el Ministerio de Transporte, reemplazará el paz y salvo que debe expedir la empresa, sin perjuicio de las acciones civiles y comerciales que se desprenden del contrato de vinculación suscrito entre las partes”.

La consulta plantea si las causales establecidas en los artículos 56 y 57 del referido decreto para solicitar la desvinculación administrativa y consiguientemente, para decretarla, con base en las pruebas correspondientes, por parte del Ministerio de Transporte, mediante resolución, son taxativas o si por el contrario, son enunciativas y se pueden adicionar con otras.

Al respecto, es necesario señalar que de acuerdo con el artículo 121 de la Carta “ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley” y en consecuencia, el Ministerio de Transporte tiene competencia para decretar la desvinculación administrativa del vehículo de que tratan los citados artículos 56 y 57, solo por las causales expresamente contempladas allí, y mediante el procedimiento establecido específicamente por el artículo 58, sin que pueda extenderse a otras causales, pues en ese caso desbordaría la competencia otorgada por tales normas.

Los artículos 56 y 57 enumeran unas causales precisas, que son las que puede invocar la parte solicitante y sobre las cuales se puede pronunciar el ministerio, luego de escuchar a la contraparte y de apreciar las pruebas aportadas.

Su competencia en torno a la llamada desvinculación administrativa por dichas normas se refiere únicamente a las causales consagradas en las mismas y por el trámite fijado para ello. Hacerlo sobre una causal no establecida allí sería salirse de ese marco funcional.

Las causales enumeradas en los artículos 56 y 57 son concretas, categóricas, restrictivas, tanto más cuanto que estos no indican al final una causal genérica o sujeta a la interpretación de las partes que pudiera invocarse por ellas y sobre la cual debiera decidir el ministerio.

La enumeración se hizo sobre determinados eventos y a ellos se limita la competencia de la autoridad para producir la denominada desvinculación administrativa.

En consecuencia, las causales mencionadas en los artículos 56 y 57 del Decreto 171 de 2001 revisten carácter taxativo y son de interpretación restrictiva.

En estas circunstancias, se observa que no se puede adicionar como causal de desvinculación administrativa del vehículo, la pérdida de la calidad de asociado de una cooperativa de transporte público de pasajeros por carretera, pues no está contemplada como tal.

En el caso de una persona que se encuentra asociada a una cooperativa o entidad de economía solidaria que constituye una empresa de transporte público de pasajeros por carretera y es propietaria de un vehículo vinculado a la misma, si pierde la calidad de asociada por muerte (1) , retiro voluntario o exclusión, conforme a lo dispuesto por el artículo 25 de la Ley 79 de 1988 y por lo tanto, se da por terminado el contrato de vinculación del vehículo, lo conducente es que se informe al Ministerio de Transporte para que proceda a cancelar la tarjeta de operación del vehículo, pues esta, de acuerdo con lo establecido por el artículo 63 del Decreto 171 de 2001, se expide únicamente a los vehículos legalmente vinculados a las empresas de transporte público.

Adicionalmente, se requiere la presentación del paz y salvo de la cooperativa para formalizar la desvinculación del vehículo, conforme a lo dispuesto por el numeral 4º del artículo 75 de la Ley 79 de 1988. El paz y salvo es la certificación expedida por la empresa al propietario del vehículo sobre la inexistencia de obligaciones derivadas exclusivamente del contrato de vinculación, según la definición dada por el artículo 7º del Decreto 171 de 2001.

Finalmente, resulta oportuno indicar que si se presentan divergencias entre el asociado o sus causahabientes y la cooperativa, en torno a la pérdida de la calidad de asociado por estos eventos y sus efectos, tales divergencias deben ser resueltas por una autoridad judicial, no una administrativa, esto es, por el funcionario competente de la jurisdicción ordinaria, no el Ministerio de Transporte.

1.3. La prolongación del contrato de vinculación mientras se adelanta la desvinculación administrativa del vehículo por solicitud de la empresa.

La consulta inquiere también acerca de cuáles son las obligaciones de las partes del contrato de vinculación, durante el tiempo en el cual el vehículo sigue prestando el servicio mientras se decide la desvinculación administrativa por solicitud de la empresa, teniendo en cuenta que el contrato ya se encuentra vencido.

Al respecto, es preciso señalar que el parágrafo 1º del artículo 57 del Decreto 171 de 2001 establece, en el caso de la mencionada desvinculación administrativa, que la empresa tiene la obligación de permitir que el vehículo “continúe trabajando en la misma forma como lo venía haciendo” hasta que se decida sobre la desvinculación, lo cual quiere decir que siguen los derechos y obligaciones derivados de! contrato de vinculación, durante ese tiempo, en virtud de esta disposición, la cual tiene carácter imperativo.

En efecto, el citado parágrafo constituye una norma imperativa que entra a formar parte de las estipulaciones del contrato, ya que contiene un mandato a la empresa da transporte público, pues le ordena que “tiene la obligación” de dejar que el vehículo continúe prestando el servicio durante el tiempo señalado y, como se sabe, la operación de las empresas de transporte público reviste el carácter de servicio público esencial, de acuerdo con el artículo 5º de la Ley 336 de 1996.

En consecuencia, puede que el contrato esté vencido, conforme lo establece el presupuesto inicial del artículo 57, pero con esta norma que se debe considerar como una estipulación incorporada al mismo, se prolongan los efectos del contrato y siguen sus derechos y obligaciones hasta que se decida la desvinculación administrativa tramitada por solicitud de la empresa.

2. La Sala responde.

2.1. Las causales previstas en los artículos 56 y 57 del Decreto 171 de 2001, para la desvinculación administrativa de los vehículos de transporte público terrestre automotor de pasajeros por carretera, por solicitud del propietario o de la empresa, respectivamente, tienen carácter taxativo y se deben aplicar con observancia del procedimiento establecido por el artículo 58 del mismo decreto.

2.2. y 2.3. La muerte, el retiro voluntario o la exclusión de un asociado de una entidad de economía solidaria de transporte público de pasajeros por carretera, que sea el propietario de un vehículo vinculado a esta, constituyen causales para la pérdida de la calidad de asociado de la entidad, de acuerdo con el artículo 25 de la Ley 79 de 1988, pero no lo son para la desvinculación administrativa del vehículo, prevista en los artículos mencionados en el punto precedente.

Cuando se presenten tales eventos y consiguientemente, se dé por terminado el contrato de vinculación del vehículo, cualquiera de las partes de este podrá informar dicha circunstancia al Ministerio de Transporte a fin de que efectúe la cancelación de la respectiva tarjeta de operación.

Si existiere controversia entre el asociado o sus causahabientes y la entidad de economía solidaria, respecto a los mencionados eventos y sus consecuencias, tal controversia deberá ser dirimida por la jurisdicción ordinaria.

2.4. Cuando se trata de la desvinculación administrativa por solicitud de la empresa, continúan las obligaciones derivadas del contrato de vinculación entre la empresa y el propietario del vehículo hasta que se decida sobre la desvinculación, conforme a lo dispuesto por el parágrafo 1º del artículo 57 del Decreto 171 de 2001, que se debe entender incorporado al contrato.

Transcríbase al señor Ministro de Transporte. Igualmente, envíese copia a la secretaría jurídica de la Presidencia de la República.

Magistrados: César Hoyos Salazar, Presidente de la Sala—Susana Montes de Echeverri—Flavio Augusto Rodríguez Arce—Augusto Trejos Jaramillo.

Elizabeth Castro Reyes, Secretaria.

(1) En relación con los efectos de la muerte de un asociado a una cooperativa, la Sala Civil de lo Corte Suprema de Justicia, en sentencia de 24 de abril de 1994, Gaceta Judicial tomo CCXXVIII - Nº 2467, volumen 2, pág. 1015, afirma: “Es regla general, que los herederos suceden al causante o autor en su calidad “calidad jurídica”; pasan a subrogarlo si así puede decirse en la posición integral del contratante emanado de los negocios por él celebrados. Salvedad hecha de aquellos eventos, excepcionales por cierto, en que esa especie de cesión, consecuencia forzosa del postulado de la transmisibilidad hereditaria aplicado al campo de las relaciones contractuales, no resulta posible dado el carácter intransmisible de esta última predicable en vista de su naturaleza propia de la índole de “personalísima” de determinados efectos que le son inherentes, en fin, de la explícita voluntad de los estipulantes en tal sentido puesta de manifiesto”. Y, más adelante, agrega: Una cosa es la calidad de un “asociado” que se extingue por la muerte, status personal no transmisible, y otra muy diferente la liquidación de los derechos y obligaciones inherentes a la participación que ese “status” corresponde”.

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