Concepto 1492 de mayo 21 de 2003 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Radicación: 1492

Consejero Ponente:

Dr. Susana Montes de Echeverri

Bogotá. D.C., mayo veintiuno de dos mil tres

Referendo: Como instrumento de participación de los ciudadanos en la gestión de los servicios públicos domiciliarios.

Servicios públicos domiciliarios:

— Control ciudadano en su prestación.

— El referendo como mecanismo de participación de los particulares en su gestión:

Empresas de servicios públicos:

— Clases.

— Participación de particulares.

— Responsabilidad social.

El señor Ministro del Interior y de Justicia formuló consulta a la Sala sobre las acciones a seguir por parte de la administración municipal de San Sebastián de Mariquita, Tolima, para dar cumplimiento a la voluntad de los habitantes que desean que la empresa prestadora de servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, no siga prestando estos servicios.

1. ¿Cuáles serían los efectos jurídicos de la derogatoria vía referendo de los actos administrativos expedidos por el alcalde y el concejo municipal para participar en la constitución de una empresa operadora y prestadora de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, barrido, poda y mantenimiento de zonas verdes, parques y disposición final de residuos sólidos en el municipio de Mariquita-Tolima?

2. ¿Bajo el principio de la seguridad jurídica, la derogatoria de los citados actos administrativos no afectaría la sociedad y por lo tanto, seguiría vigente, y en consecuencia, si la intención del pueblo fue la de dar por terminada la empresa de servicios públicos por incumplimiento de los índices de eficiencia, los indicadores de gestión y las normas de calidad definidos por la Superintendencia de Servicios Públicos, lo procedente sería que esta ordene la separación del gerente o de sus miembros de la junta directiva de la sociedad y tome posesión de ella?

3. ¿O debe el municipio enajenar o ceder su participación accionaria en dicha sociedad?

4. ¿Puede la sociedad continuar su vigencia y desarrollar su objeto social, cuando el municipio aportó a esta la infraestructura del sistema de acueducto y alcantarillado, entregándola en administración pero conservando su propiedad?

Consideraciones

1. Intervención del Estado en los servicios públicos domiciliarios. Marco constitucional y legal.

De conformidad con el artículo 150, numeral 23 de la Constitución Política,

“Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:

“(...).

23. Expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos.

(...)””.

Por su parte, el artículo 334 de la Carta, perteneciente al título Xll “Del régimen económico y de la hacienda pública” capítulo 1, dispone:

“La dirección general de la economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano.

El Estado, de manera especial, intervendrá para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos tengan acceso a los bienes y servicios básicos (...)” (negrillas no son del texto).

En el capítulo 5 del mismo título de la Constitución Política, se establecen las normas básicas que rigen los servicios públicos domiciliarios, cuyo artículo 365 señala que es función del Estado promover, regular, controlar y asegurar la eficiente prestación de los mismos, en los siguientes términos:

“ART. 365.—Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional.

Los servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley, podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares. En todo caso, el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios. Si por razones de soberanía o de interés social, el Estado, mediante ley aprobada por la mayoría de los miembros de una y otra cámara, por iniciativa del gobierno decide reservarse determinadas actividades estratégicas o servicios públicos, deberá indemnizar previa y plenamente a las personas que en virtud de dicha ley, queden privadas del ejercicio de una actividad lícita” (negrilla fuera de texto).

Complementa la regulación constitucional sobre la materia, la disposición del artículo 366, que dispone:

“El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado. Será objetivo fundamental de su actividad la solución de las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable. Para tales efectos, (...)”.

En la Sentencia C-493 del 2 de octubre de 1997, entre muchas otras, la Corte Constitucional analizó el alcance del artículo 365 frente a las diferentes modalidades o esquemas de participación estatal y del sector privado en la gestión efectiva de los servicios públicos domiciliarios, en los siguientes términos:

“Tratándose de los servicios públicos en general, el constituyente defirió al legislador la determinación de su régimen jurídico, como surge del artículo 150-23 de la Constitución, conforme al cual corresponde al Congreso expedir leyes que rijan la prestación de los servicios públicos, y del artículo 365 que reitera esa reserva legal, dejando en claro la posibilidad de que su prestación puede ser asumida por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas o por particulares, pero manteniendo aquel, en todo caso, su regulación control y vigilancia (art. 365).

(...).

Atendiendo a los postulados propios de la libertad de empresa la Ley 142 de 1994, reconoció, en su artículo 10, el derecho de las personas a organizar y operar empresas que tengan por objeto la prestación de los servicios públicos, las cuales deberán ser sociedades por acciones, de participación pública, privada o mixta, con excepción de las entidades territoriales de cualquier orden territorial o nacional, “cuyos propietarios no deseen que su capital esté representado en acciones”, pues en tal evento, “deberán adoptar la forma de empresa industrial y comercial del Estado” (art. 17)”.

Por su parte, la Ley 142 de 1994, en su artículo 3º, establece, entre los diferentes instrumentos de intervención estatal, la promoción y el apoyo a los particulares que presten servicios públicos a través del estímulo a la inversión privada, como uno de los mecanismos para ampliar la cobertura en la prestación de los mismos (1) :

(1) Gaceta del Congreso 121 del 7 de mayo de 1993. —Exposición de Motivos Proyectos de Ley 197 de 1992— “(...) El sector enfrenta una crisis financiera profunda, que no solamente se traduce en la imposibilidad de ampliar la cobertura sino que produce serios cuellos de botella a la actividad económica en general (...). 1.1.5. El proyecto del gobierno plantea elementos interesantes de esta reestructuración: eliminación de la restricción de los mercados, vinculación del sector privado tanto a través de recursos de inversión como a través de contratos de gestión con las empresas públicas (...) 2.2.1. Además de imprimir eficacia y eficiencia a los servicios públicos domiciliarios, la ley busca facilitar la vinculación de capitales privados con el fin de allegar nuevos recursos, tanto financieros como administrativos a estos servicios (...).

ART. 3º —Instrumentos de la intervención estatal. Constituyen instrumentos para la intervención estatal en los servicios públicos todas las atribuciones y funciones asignadas a las entidades, autoridades y organismos de que trata esta ley, especialmente las relativas a las siguientes materias:

3.1. Promoción y apoyo a personas que presten los servicios públicos.

3.2. Gestión y obtención de recursos para la prestación de servicios.

3.3. Regulación de la prestación de los servicios públicos teniendo en cuenta las características de cada región; fijación de metas de eficiencia, cobertura y calidad, evaluación de las mismas, y definición del régimen tarifario.

3.4. Control y vigilancia de la observancia de las normas y de los planes y programas sobre la materia.

3.5. Organización de sistemas de información, capacitación y asistencia técnica.

3.6. Protección de los recursos naturales.

3.7. Otorgamiento de subsidios a las personas de menores ingresos.

3.8. Estímulo a la inversión de los particulares en los servicios públicos.

3.9. Respeto del principio de neutralidad, a fin de asegurar que no exista ninguna práctica discriminatoria en la prestación de los servicios.

Todas las decisiones de las autoridades en materia de servicios públicos deben fundarse en los motivos que determina esta ley; y los motivos que invoquen deben ser comprobables.

Todos los prestadores quedarán sujetos, en lo que no sea incompatible con la Constitución o con la ley, a todo lo que esta ley dispone para las empresas y sus administradores y, en especial, a las regulaciones de las comisiones, al control, inspección y vigilancia de la Superintendencia de Servicios Públicos, y a las contribuciones para aquellas y esta” (negrilla fuera de texto).

Así, en materia de servicios públicos domiciliarios, el Estado tiene atribuciones y obligaciones tendientes a promover la participación privada en su prestación.

Pero, de otra parte, y en cumplimiento de su deber de asegurar la prestación eficiente, oportuna y adecuada de los servicios públicos a todos los habitantes, la propia Constitución previó la posibilidad de que el Estado pueda prestar en forma directa tales servicios, aunque, de conformidad con el artículo 367 de la Carta, tal posibilidad sólo se dará cuando:

“(...) las características técnicas y económicas del servicio y las conveniencias generales lo permitan y aconsejen (...)”.

El artículo 6º de la Ley 142 de 1994, en desarrollo de los preceptos antes indicados, estableció:

Prestación directa de servicios por parte de los municipios. Los municipios prestarán directamente los servicios públicos de su competencia, cuando las características técnicas y económicas del servicio, y las conveniencias, generales lo permitan y aconsejen, lo cual se entenderá que ocurre en los siguientes casos:

6.1. Cuando, habiendo hecho los municipios invitación pública a las empresas de servicios públicos, no haya habido empresa alguna que se ofreciera a prestarlo;

6.2. Cuando, no habiendo empresas que se ofrecieran a prestar el servicio y habiendo hecho los municipios invitación pública a otros municipios, al departamento del cual hacen parte, a la Nación y a otras personas públicas o privadas para organizar una empresa de servicios públicos que lo preste, no haya habido una respuesta adecuada;

6.3. Cuando, aún habiendo empresas deseosas de prestar el servicio, haya estudios aprobados por el superintendente que demuestren que los costos de prestación directa para el municipio serían inferiores a los de empresas interesadas, y que la calidad y atención para el usuario serían, por lo menos, iguales a las que tales empresas podrían ofrecer. Las comisiones de regulación establecerán las metodologías que permitan hacer comparables diferentes costos de prestación de servicios (...)”.

De esta forma, por disposición constitucional y legal, la prestación directa de los servicios públicos domiciliarios por el Estado es de carácter extraordinario y subsidiario (2) .

(2) “(...) El Estado solo aporta capital cuando los empresarios privados no están dispuestos a prestar el servicio, o no tienen recursos suficientes para ello. Palacios Mejía Hugo. —El derecho de los servicios públicos—. Biblioteca vigente. Derecho vigente. 1999. Página 195.

Pero, tanto la Constitución (art. 365), como la Ley 142 de 1994 (arts. 14, 15 y 27) prevén la participación indirecta del Estado en la prestación de los servicios públicos domiciliarios, cuando regularon quienes pueden prestarlos, las clases de empresas de servicios públicos domiciliarios y las reglas especiales para la participación de las entidades públicas en ellas:

“ART. 15.—Personas que prestan servicios públicos. Pueden prestar los servicios públicos:

15.1. Las empresas de servicios públicos.

15.2. (...)”.

“ART. 14.—Definiciones. Para interpretar y aplicar esta ley se tendrán en cuenta las siguientes definiciones.

(...).

14.5. Empresa de servicio público oficial. Es aquella en cuyo capital la Nación, las entidades territoriales, o las entidades descentralizadas de aquella o estas tienen el 100% de los aportes.

14.6. Empresa de servicios públicos mixta. Es aquella en cuyo capital la Nación, las entidades territoriales, o las entidades descentralizadas de aquella o estas tienen aportes iguales o superiores al 50%.

14.7. Empresa de servicios públicos privada. Es aquella cuyo capital pertenece mayoritariamente a particulares, o a entidades surgidas de convenios internacionales que deseen someterse íntegramente para estos efectos a las reglas a las que se someten los particulares.

(...)”.

“ART. 27.—Reglas especiales sobre la participación de entidades públicas en empresas de servicios públicos domiciliarios. La Nación, las entidades territoriales y las entidades descentralizadas de cualquier nivel administrativo que participen a cualquier título en el capital de las empresas de servicios públicos, están sometidas a las siguientes reglas especiales:

27.1. No podrán otorgar ni recibir de las empresas privilegio o subsidio distinto de los que en esta ley se precisan.

27.2. Podrán enajenar sus aportes, para lo cual se tendrán en cuenta sistemas que garanticen una adecuada publicidad y la democratización de la propiedad de conformidad con esta ley y en desarrollo del precepto contenido en el artículo 60 de la Constitución Política.

27.3. Deberán exigir a las empresas de servicios públicos, una administración profesional, ajena a intereses partidistas, que tenga en cuenta las necesidades de desarrollo del servicio en el mediano y largo plazo. Al mismo tiempo es derecho suyo fijar los criterios de administración y de eficiencia específicos que deben buscar en tales empresas las personas que representen sus derechos en ellas, en concordancia con los criterios generales que fijen las comisiones de regulación.

Para estos efectos, las entidades podrán celebrar contratos de fiducia o mandato para la administración profesional de sus acciones en las empresas de servicios públicos, con las personas que hagan las ofertas más convenientes, previa invitación pública.

27.4. En las empresas de servicios públicos con aportes oficiales son bienes de la Nación, de las entidades territoriales, o de las entidades descentralizadas, los aportes hechos por ellas al capital, los derechos que ellos confieren sobre el resto del patrimonio, y los dividendos que puedan corresponderles. A tales bienes, y a los actos o contratos que versen en forma directa, expresa y exclusiva sobre ellos, se aplicará la vigilancia de la Contraloría General de la República, y de las contralorías departamentales y municipales, mientras las empresas no hagan uso de la autorización que se concede en el inciso siguiente.

El control podrá ser realizado por empresas privadas colombianas escogidas por concurso público de méritos y contratadas previo concepto del Consejo de Estado o del tribunal administrativo competente, según se trate de acciones o aportes nacionales o de las entidades territoriales.

27.5. Las autoridades de las entidades territoriales, sin perjuicio de las competencias asignadas por la ley garantizarán a las empresas oficiales de servicios públicos, el ejercicio de su autonomía administrativa y la continuidad en la gestión gerencial que demuestre eficacia y eficiencia. No podrán anteponer a tal continuidad gerencial, intereses ajenos a los de la buena prestación del servicio.

27.6. Los miembros de las juntas directivas de las empresas oficiales de los servicios públicos domiciliarios serán escogidos por el Presidente, el gobernador o el alcalde, según se trate de empresas nacionales, departamentales o municipales de servicios públicos domiciliarios. En el caso de las juntas directivas de las empresas oficiales de los servicios públicos domiciliarios del orden municipal, estos serán designados así: dos terceras partes serán designados libremente por el alcalde y la otra tercera parte escogida entre los vocales de control registrados por los comités de desarrollo y control social de los servicios públicos domiciliarios.

27.7. Los aportes efectuados por la Nación, las entidades territoriales y las entidades descentralizadas de cualquier nivel administrativo a las empresas de servicios públicos, se regirán en un todo por las normas del derecho privado”.

La participación indirecta de la Nación y de las demás entidades territoriales se concreta, entonces, en la participación de estos entes en empresas de servicios públicos domiciliarios que cuentan con inversión privada, organizadas como sociedades por acciones, en los términos del artículo 17 de la ley de servicios públicos domiciliarios (3) .

(3) Corte Constitucional. Sentencia C-350-97. “La sociedad anónima es, en sentir de esta corporación una de las más importantes formas asociativas consagradas en el sistema jurídico económico colombiano, como quiera que a través de ellas se canalizan más recursos de capital para emprender grandes obras o actividades económicas complejas y costosas (...)”:

ART. 17.—Naturaleza. Las empresas de servicios públicos son sociedades por acciones cuyo objeto es la prestación de los servicios públicos de que trata esta ley.

PAR.—Las entidades descentralizadas de cualquier orden territorial o nacional, cuyos propietarios no deseen que su capital esté representado en empresa industrial y comercial del Estado”. Texto declarado exequible. Corte Constitucional. Sentencia C-483 de 1996” (negrilla fuera de texto).

De esta forma, para la Sala la participación indirecta de la Nación y de las entidades territoriales en la gestión efectiva de los servicios públicos es, de una parte, un mecanismo de intervención del Estado, a través del cual se garantiza la prestación eficiente de los servicios públicos domiciliarios y, de otro, un instrumento de financiación para un sector que, como el de servicios públicos requiere de una gran inversión de capital. Tales definiciones legales hacen parte de la estrategia económica del legislador de 1994.

En efecto, en los debates realizados en el seno del Congreso sobre el proyecto de la Ley 142 de 1994, se evidencia la importancia de la vinculación del capital privado en este sector.

“1.1.6. El proyecto plantea elementos interesantes de esta reestructuración: eliminación de restricción de los mercados, vinculación del sector privado tanto a través de recursos de inversión como a través de contratos de gestión con las empresas públicas; reordenamiento de las tarifas y los subsidios; fortalecimiento y separación de las funciones de regulación y control y vigilancia” (negrilla fuera de texto).

Sobre la estrategia financiera del legislador, la doctrina ha señalado:

“El sector de los servicios públicos se caracteriza desde un punto de vista económico, por utilizar capital en forma intensiva; en otras palabras para construir los bienes inmuebles y muebles que requiere la prestación de los servicios públicos se requiere, proporcionalmente, mucho más capital que mano de obra o tierra. No es de extrañar, por eso, que el Estado colombiano haya dedicado tradicionalmente la mayor parte de su presupuesto de inversión, y de los recursos de crédito que obtiene, a proyectos destinados a servicios públicos.

(...).

No hace falta insistir en que los recursos públicos son limitados. (...) Por eso para llevar recursos adicionales al sector de los servicios públicos, la Ley 142 contempla múltiples instrumentos y, entre ellos, permite y estimula la participación de capital privado.

La estrategia financiera implícita en tal ley tiene, entonces, dos aspectos. De una parte supone que el sector público dejará gradualmente de hacer inversiones y gastos en los mercados mejores, con el fin de concentrar su acción y sus recursos en dar subsidios a los usuarios más pobres y en hacer inversiones para atender los mercados que no resultarían atractivos para el sector privado. Y, de otra, permite que los empresarios privados participen en el sector de los servicios públicos, previendo que, impulsados por el ánimo de lucro, y pudiendo cobrar tarifas reguladas pero que les permita obtener una rentabilidad adecuada a sus costos y riesgos, asumirán gradualmente las inversiones y los gastos necesarios para proveer de servicios los mercados más amplios (...).

Parte de la estrategia financiera implícita en la Ley 142 es conseguir que nuevas empresas, especialmente privadas entren a prestar servicios públicos, y ello implicará, en el mediano plazo, que aumente proporcionalmente la propiedad privada en el sector” (4) .

(4) Palacios Mejía Hugo. El Derecho de los Servicios Públicos. Biblioteca Vigente. 1999. Págs.169-170.

2. Mecanismos de participación ciudadana en la gestión de los servicios públicos.

Bajo los presupuestos antes indicados, la Sala estima necesario analizar los efectos del referendo municipal realizado en San Sebastián de Mariquita, a la luz de los bienes jurídicamente tutelados que se encuentran inmersos en este debate, a saber:

— La prestación de un servicio público esencial como lo es el de acueducto, alcantarillado y aseo y,

— Los derechos consolidados en cabeza de los adjudicatarios de la convocatoria realizada para seleccionar socio, quienes aceptaron participar como inversionistas y socios en la gestión de dichos servicios y concurrieron a crear la sociedad a través de la cual el municipio iba a cumplir, entre otras obligaciones, la de asegurar la prestación eficiente de los mismos y promover y estimular la inversión privada para la efectiva prestación de dichos servicios (5) .

(5) Ley 142 de 1994. ART. 5º—Competencia de los municipios en cuanto a la prestación de los servicios públicos. Es competencia de los municipios en relación con los servicios públicos, que ejercerán en los términos de la ley, y de los reglamentos que con sujeción a ella expidan los concejos: 5.1. Asegurar que se presten a sus habitantes, de manera eficiente, los servicios domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica y telefonía pública básica conmutada, por empresas de servicios públicos de carácter oficial, privado o mixto, o directamente por la administración central del respectivo municipio en los casos previstos en el artículo siguiente. (...) 5.6. Apoyar con inversiones y demás instrumentos descritos en la ley a las empresas de servicios públicos promovidas por los departamentos y la Nación para realizar actividades de su competencia (...)”.

2.1. La participación ciudadana en la Constitución de 1991.

La Corte Constitucional en Sentencia C-643 de 2000 recoge, entre los aspectos más relevantes del esquema de participación ciudadana en la Constitución de 1991, el derecho a intervenir en diferentes ámbitos de la gestión pública a través de mecanismos tales como el referendo. Dijo la Corte en esa oportunidad:

“A partir de la expedición de la nueva Carta Política de 1991, se operó un giro radical dentro del sistema constitucional del Estado colombiano con el fortalecimiento de la democracia participativa y el señalamiento de nuevos mecanismos de participación. La imperiosa necesidad de la intervención ciudadana en la toma directa de las decisiones que a todos atañen y afectan, así como en el control permanente sobre su ejecución y cumplimiento determinó una extensión e incremento de los espacios de participación de la comunidad, así como de procedimientos que garanticen efectivamente su realización. Lo anterior impuso un rediseño de la participación del ciudadano, tradicionalmente restringida al proceso electoral, para incluir esferas relacionadas con la vida personal, familiar, económica y social de los individuos en cuanto identificados como verdaderos sujetos sociales.

(...).

En ese orden de ideas, la participación ciudadana en la vida política, cívica y comunitaria debe observarse como un deber tanto de la persona como del ciudadano (C.P., art. 95); de esta manera, el principio de participación democrática más allá de comportamiento social y políticamente deseado para la toma de las decisiones colectivas, ha llegado a identificarse constitucionalmente, como principio fundante y fin esencial de Estado social de derecho colombiano (C.P., preámbulo y arts. 1º y 2º).

(...).

En consecuencia se puede decir que las ciudadanas y los ciudadanos colombianos cuentan con el bien preciado de una democracia participativa que irradia múltiples ámbitos de la vida nacional, en lo que atañe, entre otros asuntos, al poder público y social, a la organización electoral, al ejercicio de la función administrativa, a la prestación de los servicios públicos, a la administración de justicia a la definición de las materias económicas presupuestales y de planeación, así como al ejercicio del control fiscal” (negrilla fuera de texto).

Sobre la importancia de la participación ciudadana en los servicios públicos, la cual se tiene como eje central, el derecho consagrado en el artículo 369 de la Constitución, señaló la Corte Constitucional en Sentencia C-089 de 1994:

“(...) Mención especial merece la proyección de la democracia participativa en el campo de los servicios públicos. Al Estado, con la participación de los particulares y de la comunidad, le ha sido confiado el incremento progresivo de la cobertura de la seguridad social (C.P., art. 48) y la prestación del servicio público de la salud (C.P., art. 49). La participación de la comunidad educativa en la dirección de las instituciones de educación (C.P., art. 68) y el fomento de las prácticas democráticas para el aprendizaje de los principios y valores de la participación (C.P., art. 41), son signos distintivos del servicio público de la educación. En general, la gestión y fiscalización de las empresas estatales de servicios públicos deberán ser determinadas por ley (C.P., art. 369), de manera que se haga realidad la participación de los miembros de la comunidad en las decisiones que más directamente los afectan.

En lo que concierne a la rama legislativa del poder público, se otorga a los grupos significativos de ciudadanos la posibilidad de presentar proyectos de ley o de reforma constitucional (C.P., art. 155) y de participar a través de organizaciones de consumidores y usuarios en el estudio de las disposiciones sobre control de calidad de los bienes y servicios ofrecidos y prestados a la comunidad (C.P., art. 78)”.

Así, siendo la participación ciudadana uno de los principios fundamentales del Estado social de derecho, y la adecuada y eficiente prestación de los servicios públicos uno de los fines esenciales del mismo, se advierte que el ciudadano cuenta con mecanismos señalados en la Constitución y la ley para tomar parte en las decisiones que lo afectarán con miras a asegurar la protección de sus derechos fundamentales y los derechos colectivos, tales como el derecho a la salud y a un medio ambiente sano, etc. (acueducto, alcantarillado y aseo) (6) .

(6) Corte Constitucional. Sentencia C-493 de 1997. “Los servicios públicos domiciliarios son una especie del género servicios públicos y se caracterizan, en líneas generales, por llegar al usuario mediante un sistema de redes físicas o humanas con puntos terminales en las viviendas y sitios de trabajo, y por cumplir la finalidad específica de satisfacer las necesidades esenciales de las personas. Bajo esta categoría, la Ley 142 de 1994, que se ocupa de su régimen, ha agrupado los servicios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, telefonía pública básica conmutada, telefonía móvil rural y distribución de gas combustible” (negrilla fuera del texto).

No obstante lo anterior, vale la pena mencionar, que el derecho a participar y tomar parte en las decisiones que afectan a los ciudadanos se encuentra regulado en la Ley 142 de 1994 (7) , y regido por principios, que bien vale tener presentes en el análisis de la temática propuesta en la presente consulta.

(7) Ley 142 de 1994. Título V capítulo 1 “Control social de los servicios públicos domiciliarios”. ART. 62.—Modificado por la Ley 689 de 2001. ART. 10.—Organización. En desarrollo del artículo 369 de la Constitución Política de Colombia, en todos los municipios deberán existir comités de desarrollo y control social de los servicios públicos” compuestos por usuarios, suscriptores potenciales de uno (1) o más de los servicios públicos a los que se refiere esta ley (...)”.

En efecto, sobre los principios rectores de la democracia participativa, la Corte Constitucional, en Sentencia C-180 de 1994, al revisar la constitucionalidad del proyecto de Ley Estatutaria 92/92 Senado - 282/93 Cámara, “por la cual se dictan normas sobre mecanismos de participación ciudadana”, hoy, Ley 134 de 1994, expuso:

“El principio de participación democrática expresa no sólo un sistema de toma de decisiones, sino un modelo de comportamiento social y político, fundamentado en los principios del pluralismo, la tolerancia, la protección de los derechos y libertades así como en una gran responsabilidad de los ciudadanos en la definición del destino colectivo” (negrilla fuera de texto).

De lo anteriormente expuesto, resulta claro que la “protección de los derechos” y la “responsabilidad ciudadana”, son principios correlativos al ejercicio de los mecanismos de participación, los cuales deben observarse al momento de hacerlos efectivos, con el fin de garantizar los derechos adquiridos con justo título o las situaciones consolidadas (8) . Recuérdese que por regla general “El ejercicio de los derechos y libertades reconocidas en esta Constitución implica responsabilidades” (9) .

(8) Corte Constitucional. Sentencia C-058 de 2002. “Los derechos adquiridos que garantiza el artículo 58 constitucional, son aquellas situaciones concretas consolidadas en vigencia de la ley que es interpretada, reformada o derogada por la subsiguiente, en ejercicio de la cláusula general de competencia asignada al Congreso de la República”.

(9) Constitución Política. Artículo 95.

La teoría de los derechos adquiridos y de las situaciones consolidadas en virtud de una disposición legal, está consagrada constitucionalmente en el artículo 58 y cobra especial relevancia, en concepto de esta Sala, cuando a través de mecanismos de participación ciudadana se pueden ver afectados los derechos de los particulares, como puede ocurrir, en el caso del denominado referendo derogatorio:

“El principio de irretroactividad está íntimamente ligado a los derechos adquiridos que son aquellas situaciones individuales y subjetivas que se han creado y definido bajo el imperio de una ley y, por lo mismo, han instituido en favor de sus titulares un derecho subjetivo que debe ser respetado. De ahí que sea válido afirmar que una ley posterior no puede afectar lo que de manera legítima se ha obtenido bajo la vigencia de una ley anterior” (10) .

(10) Corte Constitucional. Sentencia C-926 de 2000.

2.1. Referendo derogatorio.

La Ley 134 de 1994, define el referendo como un mecanismo de participación ciudadana en los siguientes términos:

“ART. 3º—Referendo. Es la convocatoria que se hace al pueblo para que apruebe o rechace un proyecto de norma jurídica o derogue o no una norma ya vigente.

PAR.—El referendo puede ser nacional, regional departamental, distrital, municipal o local”.

En particular sobre el referendo derogatorio y sus modalidades, la Sala de Consulta en Concepto 1131 del 6 de agosto de 1998, señaló:

El referendo derogatorio, el cual es definido así por el artículo 4º de la Ley 134 de 1994: “Un referendo derogatorio es el sometimiento de un acto legislativo, de una ley, de una ordenanza, de un acuerdo o de una resolución local en alguna de sus partes, o en su integridad, a consideración del pueblo para que este decida si lo deroga o no”.

Esta clase de referendo tiene dos modalidades:

a) El referendo derogatorio de una reforma constitucional aprobada por el Congreso de la República, la cual se debe referir a uno de estos tres temas: Los derechos fundamentales y sus garantías, los procedimientos de participación popular, o el Congreso.

Este referendo está contemplado en el artículo 377 de la Constitución y requiere que sea solicitado por el cinco por ciento de los ciudadanos que componen el censo electoral, dentro de los seis meses siguientes a la promulgación del respectivo acto legislativo. También exige la participación mínima de la cuarta parte del censo electoral y se considera derogada la reforma con el voto negativo de la mayoría de los sufragantes.

b) El referendo derogatorio de una ley, que se encuentra consagrado en el artículo 170 de la Constitución y que se inicia mediante la solicitud a la organización electoral, de un número de ciudadanos equivalente a la décima parte del censo electoral, de la convocación de un referendo para derogar una ley, que estiman lesiva de sus intereses o inconveniente para el país y que no puede ser una ley aprobatoria de un tratado internacional, o la ley de presupuesto o una ley fiscal o tributaria.

Se requiere que participe en el referendo al menos la cuarta parte de los ciudadanos del censo electoral y la ley se considera derogada si así lo decide la mitad más uno de los votantes.

Resulta oportuno indicar que las normas cuando aluden al mecanismo del referendo, exigen determinados porcentajes del censo electoral para que la participación popular sea significativa y así, la decisión tenga fuerza vinculante.

Como se aprecia en el artículo 4º de la Ley 134, esta extendió el referendo derogatorio, además de la ley, a una ordenanza, un acuerdo o una resolución local.

Para los efectos de esta clase de referendos, la misma ley, en su artículo 35, establece: “son leyes las expedidas por el Congreso y los decretos que dicte el Presidente de la República en ejercicio de facultades extraordinarias que este le haya conferido son ordenanzas las expedidas por las asambleas departamentales y los decretos que dicte el gobernador con fuerza de ordenanza; son acuerdos los expedidos por los concejos municipales y los decretos que dicten los alcaldes con fuerza de acuerdo; y son resoluciones las expedidas por las juntas administradoras locales y las resoluciones que dicte el aIcalde local, todos de conformidad con las facultades extraordinarias otorgadas para tal evento” (negrilla fuera de texto).

De acuerdo con lo anterior, el referendo derogatorio puede fundarse en dos bases, a saber: 1) La protección del interés público que se encuentra lesionado o amenazado con la disposición legal. 2) La protección de los derechos adquiridos por los particulares, con base en los actos que se pretenden derogar, cuyas actuaciones o negocios tienen un justo título.

2.2. Control previo de constitucionalidad.

La Ley 134 de 1994 o ley estatutaria de los mecanismos de participación regula el procedimiento y trámite de las iniciativas de referendo y, exige determinados porcentajes del censo electoral para que la participación popular sea significativa y la decisión tenga fuerza vinculante (11) .

(11) “Ley 134 de 1994. ART. 32.—Respaldo para la convocatoria. Un número de ciudadanos no menor al diez por ciento del censo electoral nacional, departamental, municipal, distrital o local según el caso, podrá solicitar ante el Registrador del Estado Civil correspondiente la convocatoria de un referendo para la aprobación de un proyecto de ley, de ordenanza, de acuerdo o de resolución local de iniciativa popular que sea negado por la corporación respectiva o vencido el plazo de que trata el artículo 163 de la Constitución Política, o solicitar la derogatoria total o parcial de Ieyes, ordenanzas, acuerdos o resoluciones locales.

PAR.—En el caso del referendo aprobatorio, los promotores dispondrán de otros seis meses para completar un número de respaldos no menor al 10% del censo electoral de la circunscripción respectiva“ (...).

“ART. 45.—Mayorías. En todo referendo, el pueblo tomará decisiones obligatorias por medio de la mitad más uno de los votantes, siempre y cuando haya participado una cuarta parte de los ciudadanos que componen el censo electoral de la respectiva circunscripción electoral”.

En cuanto a los requisitos de trámite y procedimiento, la Sala llama la atención sobre el denominado control previo de constitucionalidad del texto que se somete a referendo, el cual opera por expreso mandato de esta ley y tiene una finalidad, clara, “evitar un pronunciamiento popular sobre iniciativas inconstitucionales”.

El texto de la disposición en comento es el siguiente:

“ART. 44.—Control previo de constitucionalidad del texto que se somete a referendo. Para evitar un pronunciamiento popular sobre iniciativas inconstitucionales, el tribunal de la jurisdicción contencioso-administrativa competente, en el caso de referendos normativos departamentales distritales, municipales o locales, previamente revisará la constitucionalidad del texto sometido a referendo. El Tribunal Contencioso Administrativo competente, según el caso, se pronunciará después de un período de fijación en lista de diez días, para que cualquier ciudadano impugne o coadyuve la constitucionalidad de la iniciativa y el Ministerio Público rinda su concepto” (negrilla fuera de texto).

Esta observación obedece a que es preciso determinar cuáles son los efectos jurídicos que se producen por la falta de envío al Tribunal Contencioso Administrativo competente de los actos contentivos de la iniciativa por parte de la autoridad respectiva, en la medida en que en el caso objeto de estudio se omitió dicho trámite.

Esta Sala en Concepto 1195 de 1999, sobre el control previo de constitucionalidad del texto que se somete a referendo, señaló:

“El requisito de control previo de constitucionalidad se ejerce por mandato de la Ley 134, la cual por tener rango de estatutaria, tiene jerarquía normativa superior a las leyes ordinarias —como lo es la Ley 136 de 1994—, según lo ordenado por el artículo 153 de la Constitución Política y la jurisprudencia constitucional citada.

(...).

Como se advirtió, el control de constitucionalidad que ejerce el tribunal administrativo es previo y está previsto para el evento de creación del naciente municipio mediante ordenanza que no estuvo precedida de consulta popular; este acto administrativo únicamente adquiere plena eficacia cuando la ordenanza, o sea la creación del municipio allí prevista, sea aprobada por el respectivo referendo.

De lo anterior se concluye que tanto la ordenanza como la convocatoria a referendo constituyen actos de trámite que solo por vía excepcional de la ley estatutaria de participación ciudadana tienen control jurisdiccional, cuyo objetivo es evitar que haya pronunciamiento popular sobre iniciativas que pudieran resultar inconstitucionales.

La Corte Constitucional, en Sentencia C-180 de 1994, al revisar el texto del proyecto de ley estatutaria, declaró exequible el artículo 44 transcrito, a excepción de la competencia que se le atribuía a esa Corte, y ratificó el carácter excepcional del control previo atribuido a la jurisdicción contencioso administrativa en el caso de los referendos de carácter departamental, distrital, municipal o local, como el que nos ocupa. Dijo sobre el particular la corporación:

“Cosa diferente ocurre con la asignación de competencia que la norma en comento hace en cabeza de la jurisdicción contencioso-administrativa, pues es claro que ella constituye cabal desarrollo de las que corresponden al legislador, en virtud de la cláusula general de competencia.

En tal virtud, se declarará exequible el aparte del precepto que, con las anotadas características, confiere al tribunal de la jurisdicción contencioso administrativa competencia en el caso de los referendos normativos departamentales, distritales, municipales o locales” (negrilla fuera de texto).

La Sección Primera de esta corporación, en providencia del 24 de septiembre de 1998, expediente 4946, analizó el alcance del control previo de los tribunales administrativos, en los siguientes términos:

“El control previo de constitucionalidad se ejerce por parte de los tribunales administrativos por mandato imperativo de la ley, en tanto que la jurisdicción contencioso administrativa conoce de la acción pública de nulidad por solicitud de cualquier persona. El control previo de constitucionalidad, como su nombre lo indica y según se desprende del artículo 44 de la Ley 134 de 1994, debe confrontar el respectivo texto frente a la Constitución Política, en tanto que la acción de nulidad puede instaurarse, como lo prescribe el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, cuando los actos administrativos infrinjan las normas en que deberían fundarse o cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió, lo cual puede implicar la confrontación del acto con normas de carácter legal y reglamentario y no directamente con la Constitución. La Sala observa que existe otra diferencia entre el control previo de constitucionalidad y la acción de simple nulidad, como es la de que frente a la decisión que se tome en el primero por parte del respectivo tribunal administrativo no existe recurso de apelación, en tanto que contra la decisión proferida dentro de la segunda sí existe dicho recurso” (negrilla fuera de texto).

La norma objeto de análisis y los pronunciamientos realizados por las dos corporaciones en torno a este tema, permiten precisar que el alcance de este control, lejos de ser un mero trámite formal, recae sobre el fondo de la iniciativa popular en tanto es deber del Tribunal Contencioso Administrativo hacer una confrontación de la misma frente al texto constitucional. Por lo tanto, en concepto de esta Sala, la pretermisión de la norma prevista en la ley estatutaria podría estar afectando la validez del referendo respectivo.

Adicionalmente, la Sala precisa que tanto el referendo derogatorio a que se refiere el artículo 4º como el referendo aprobatorio del artículo 5º de la Ley 134 de 1994, son de carácter normativo, y por consiguiente, deben someterse al control previo constitucional del Tribunal Contencioso Administrativo.

Sobre el carácter normativo de este mecanismo de participación la Corte Constitucional en Sentencia C-180 de 1994 expresó:

“El referendo es el mecanismo mediante el cual el pueblo aprueba o rechaza las decisiones normativas de las autoridades, expresadas en un texto ya elaborado de proyecto; lo hay para derogar reformas constitucionales y leyes, para aprobar reformas a la Constitución y para convocar asambleas constituyentes. Nuestra Constitución distingue dos modalidades de referendo a saber: a) El referendo derogatorio de una ley. Otra modalidad es el referendo derogatorio de una reforma constitucional aprobada por el Congreso, relacionada con los derechos fundamentales reconocidos en el título II, capítulo 1 de la Constitución, con los procedimientos de participación popular o con el Congreso, el cual se produce con el voto negativo de la mayoría de los sufragantes, previa participación a lo menos de la cuarta parte del censo electoral, y que se contempla en el artículo 377 de la Carta. b) El referendo aprobatorio, el cual se prevé como mecanismo para convertir una región en entidad territorial al igual que para reformar directamente la Constitución y para refrendar las reformas constitucionales que el Congreso aprobare en relación con los derechos fundamentales y sus garantías, con los procedimientos de participación popular o con el Congreso mismo” (negrilla fuera de texto).

Por último, sobre las diferentes gamas de referendo, todos ellos de carácter normativo, esa misma corporación en Sentencia SU-1122 de 2001 señala:

“Podemos encontrar una gama de referendos. Por ejemplo, en el contexto territorial se diferencia el referendo nacional del departamental del distrital o Iocal (a pesar de que constitucionalmente no se consagran los referendos en un ámbito diferente al nacional, la Ley 134 de 1994 en su artículo 3º, parágrafo consagra que el referendo puede ser nacional, regional, departamental, distrital, municipal o local). Se puede distinguir el referendo legislativo del constitucional y del administrativo. En la Constitución Política, se consagran los referendos de tipo legal (art. 170 referendo derogatorio de una ley por iniciativa del 10% del censo electoral) y constitucional (arts. 374 y 377); el de iniciativa gubernamental y aquel propuesto por el mismo. Además, podemos encontrar referendos en el ámbito interno o en el internacional. En cuanto a sus efectos un referendo puede ser abrogatorio cuando se vota para que una norma salga o no del ordenamiento jurídico; confirmatorio (la L. 134/94 consagra en su artículo 5º la noción de referendo aprobatorio y lo consagra para leyes, ordenanzas, acuerdos o resoluciones locales); suspensivo (caso en el cual de obtenerse una mayoría por el sí, se suspendería la puesta en vigencia de una norma por voluntad popular) o consultivo, el cual no tiene carácter vinculante para las autoridades legislativas. Desde el punto de vista de la exigibilidad de su realización se contemplan el referendo obligatorio y el facultativo. Finalmente será permitido o prohibido (el art. 170 de la Carta Política no procede respecto de leyes aprobatorias de tratados internacionales, ni de la ley de presupuesto, ni de las referentes a materias fiscales o tributarias)”. (Los comentarios que aparecen entre paréntesis corresponden a aclaraciones realizadas por la Corte Constitucional en la providencia citada).

3. El caso concreto. Problema jurídico. Consideraciones.

3 1. Antecedentes.

Tal y como, se expuso en la consulta realizada, el problema jurídico consiste en determinar los efectos del referendo derogatorio de un acuerdo expedido por el concejo municipal de San Sebastián de Mariquita, Tolima, y de las resoluciones 454 y 481 del mismo año expedidas por el alcalde municipal.

En síntesis, los hechos ocurridos en el caso objeto de la consulta, son los siguientes:

• Mediante el Acuerdo 010 de 2000, el concejo municipal de San Sebastián de Mariquita concedió autorización al alcalde municipal en materia de servicios públicos domiciliarios de acueducto, aseo, alcantarillado, barrido y disposición de residuos sólidos, “ante la difícil situación por la cual está atravesando la comunidad de San Sebastián de Mariquita al no tener servicios de aseo eficiente, debido a la falta de recursos para tal hecho, dejando al municipio y a la comunidad a puertas de una emergencia sanitaria” (12) , en los siguientes términos:

(12) Acuerdo 010 del 2 de agosto de 2000. Concejo municipal de San Sebastián de Mariquita. Consideraciones.

“ART. 1º—Se autoriza al alcalde municipal para participar en la constitución de una empresa operadora, prestadora de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, barrido, poda y mantenimiento en zonas verdes, parques y disposición final de residuos sólidos en el municipio de Mariquita.

PAR.—La sociedad se regirá por la ley de servicios públicos domiciliarios (L. 142/94), el Código de Comercio y demás disposiciones legales aplicables. En este sentido, podrá extender su radio de acción a otros municipios”.

ART. 2º—El municipio tendrá una participación del 30% del capital accionario y el 70% el socio privado operador que se seleccione para el efecto.

ART. 3º—Autorizar al alcalde municipal para que efectúe todas las apropiaciones presupuestales que resulten indispensables para la conformación de la sociedad de que trata el acuerdo como también suscriba todos los contratos documentos y escrituras que demanden el cumplimiento de lo previsto en este acto.

(...).

ART. 4º—En este acto de la constitución de la sociedad se fijará por el municipio y por el socio privado seleccionado, el monto del capital social (suscrito y pagado), la razón social y los aspectos inherentes a esta clase de sociedades, según la propuesta respectiva presentada (...)”.

• Mediante la Resolución 454 del 26 de septiembre de 2000, el alcalde ordenó la apertura de la convocatoria pública 001 de 2000 para celebrar el contrato de sociedad por acciones, y constituir la empresa de servicios públicos para el municipio. De conformidad con lo señalado en el parágrafo del artículo primero que define el objeto de la convocatoria, “hacen parte integral de la presente resolución, los pliegos de condiciones elaborados para el efecto”.

• Durante el trámite de la convocatoria pública respectiva, se presentó una oferta, según consta en el acta de cierre, suscrita el 12 de octubre de 2000, por parte de la Unión Temporal Mariquita Siglo XXI.

• Mediante la Resolución 481 del 17 de octubre de 2000 expedida por el secretario de gobierno municipal, se adjudicó la convocatoria pública, en los siguientes términos:

“Que la administración municipal es responsable de la solución a los críticos problemas de servicios públicos, que agobian de manera importante al municipio (...).

Que valoradas las circunstancias anotadas y apelando al modelo normativo contenido en la Ley 142 de 1994 la administración en desarrollo de las facultades y directrices trazadas en el concejo municipal en virtud del Acuerdo 010 de 2000 bajo el modelo de selección de un socio estratégico, que conozca el sector y se asocie con el municipio aportando todo el conocimiento y recursos para generar la dinámica de solución.

Que surtido el proceso en su etapa de publicación y recepción de ofertas se entregó la propuesta de la Unión Temporal Mariquita Siglo XXI integrada por diversas empresas que cumplieron, según el comité evaluador en el acta de fecha 14 de octubre de 2000, con los requisitos de calificación, que hace que esta propuesta sea seleccionable, por lo cual, el alcalde municipal procede a adjudicarles por medio de este acto administrativo el contrato de sociedad objeto del proceso selectivo”.

• Mediante la escritura pública 1110 del 30 de octubre de 2000, en la Notaría Única del Círculo Notarial de Mariquita, Tolima, se constituyó la empresa de servicios públicos de Mariquita S.A. ESP “Espuma S.A. ESP”, como sociedad anónima.

• Que mediante Resolución 8 del 5 de julio de 2002, la señora Registradora del Estado Civil del municipio de San Sebastián, ordenó la inscripción del comité de promotores, del vocero y de la iniciativa ciudadana del referendo derogatorio que nos ocupa. En la exposición de motivos de la iniciativa que se transcribe en la parte considerativa de dicho acto, se lee:

“Desde el acuerdo 10 de agosto de 2000, pasando por el acta de acuerdo de suscripción de escritura pública y el contenido de la escritura o minuta que originó la sociedad entre el municipio y la unión temporal Siglo XXI el municipio quedó en desventaja, atentando contra el patrimonio público municipal y la sociedad no cumple con la función social; acabar con la sociedad que atenta el patrimonio público”.

• Mediante el Decreto 157 de noviembre 5 de 2002, expedido por la alcaldesa municipal, se convocó al referendo para derogar el acuerdo municipal de autorización de constitución de la empresa, la resolución de apertura y adjudicación de la convocatoria pública efectuada para constituir una empresa de servicios públicos. En dicho acto administrativo se fijó como fecha para la realización del referendo, el 15 de diciembre de 2002. El texto de la pregunta fue el siguiente:

“¿Acepta usted derogar el Acuerdo 10 de 2000. Resolución 454 de 2000 y la Resolución 481 de octubre 17 de 2000?”

• Producto del referendo derogatorio municipal, se expidió el Acuerdo 22 de diciembre 30 de 2002 “Por el cual se deroga el Acuerdo Municipal 010 de agosto de 2000”, y la Resolución 913 de diciembre 30 de 2002, “Por la cual se derogan las resoluciones 454 del 26 de septiembre de 2000 y la número 17 de octubre de 2000”.

• Por resultar pertinente como parte de los antecedentes del caso, la Sala considera importante destacar algunos apartes del pronunciamiento del Tribunal Contencioso Administrativo del Tolima, proferido el 21 de marzo del 2003, sobre el referendo derogatorio objeto del presente estudio, en particular, lo atinente al control previo constitucional del artículo 44 de la Ley 134 de 1994. Dijo el tribunal:

“Se ha resaltado la anterior norma (art. 44) para entender que en el caso de referendos normativos departamentales, distritales, municipales o locales, la revisión de constitucionalidad del texto sometido a referendo por parte del Tribunal Contencioso Administrativo es previo a la realización del mismo y no posterior, necesitándose antes del pronunciamiento la fijación en lista de diez días para que cualquier ciudadano impugne o coadyuve la constitucionalidad de la iniciativa y el Ministerio Público rinda su concepto.

En el caso concreto, la solicitud de revisión constitucional por parte de la alcaldesa municipal de San Sebastián de Mariquita, llegó el 10 de diciembre de 2002, habiéndose remitido a la oficina judicial para que repartiera las diligencias ibídem la fijación en lista de diez días por el señor magistrado sustanciador, aplicando el artículo 44 de la Ley 134 de 1994. Surtido esta y enviado el expediente por la secretaría de la corporación al despacho el 6 de febrero del presente año, en auto del 11 de febrero se solicitó a la primera autoridad del ejecutivo municipal de esa población aportar el texto que dice contener el referendo, actos administrativos a derogar y certificación si este se llevó a cabo el 15 de diciembre de 2002, para lo cual se allegaron los documentos obrantes a folios 27 a 35 (...).

Era previamente la revisión de constitucionalidad del texto sometido a referendo, pero en el caso sub judice por haber tomado el pueblo de San Sebastián de Mariquita la decisión derogatoria el 15 de diciembre del año 2002, sin el cumplimiento del artículo 44 de la ley estatutaria que regula los mecanismos de participación ciudadana, priva a este juez constitucional de pronunciarse sobre la misma, pues no puede ser posterior cuando ya hubo el pronunciamiento popular, perdiendo competencia esta jurisdicción contencioso-administrativa para ejercer la función encomendada en dicha norma.

Si bien al tribunal se le ha privado del control previo de constitucionalidad del texto que se dice fue sometido al referendo, se debe dejar consignado varias irregularidades en el trámite a saber:

No debió la alcaldesa de San Sebastián de Mariquita convocar elecciones para el 15 de diciembre de 2002, ni la Registraduría Municipal del Estado Civil de dicha población someter al pueblo el referendo derogatorio en la misma fecha, cuando tan sólo se solicitó el control de legalidad el 10 del mismo mes y año sin la previa revisión. Como tampoco diseñarse la tarjeta electoral en forma irregular, pues cuando se expresa que: ¿Acepta usted derogar el Acuerdo 10 de 2000. Resolución 454 del 2000 y la Resolución 481 de octubre 17 de 2000?, no se consignó el articulado de los actos administrativos a derogar conforme al numeral 3º del artículo 41 de la Ley 134 de 1994. Si se estaba convocando totalmente a derogatoria de actos administrativos se debió por lo menos identificar la materia a que se referían estos, el acuerdo y las resoluciones se le presentaron a los sufragantes en forma abstracta. A pesar de haber cometido la alcaldesa de Mariquita y el registrador de esa localidad irregularidades en el trámite del referendo , no puede conocerlas esta corporación contenciosa por ser la función jurisdiccional del artículo 44 de la ley estatutaria tantas veces nombrada previa de constitucionalidad del texto sometido a referendo; pero corno estas pueden originar conductas disciplinarias de la Ley 734 del 5 de febrero de 2000, Código Único Disciplinario se ordenará compulsar copias de la actuación para ser enviadas a la procuraduría provincial de Honda Tolima, atendiendo al artículo 76 del Decreto 262 del 22 de febrero de 2000.

(...).

El Tribunal Administrativo del Tolima, resuelve inhibirse de hacer pronunciamientos sobre el control previo de constitucionalidad del texto del referendo sometido al pueblo de Mariquita, el 15 de diciembre del año 2002”.

3.2. Efectos de las decisiones adoptadas.

Independientemente de la calificación que pueda hacerse respecto de la legalidad de los actos producidos en el proceso o desarrollo del referendo, de el mismo y de los actos posteriores (la cual no compete a esta Sala), si es pertinente, en orden a absolver la consulta, hacer las siguientes precisiones respecto del deber de todo municipio de asegurar la adecuada, eficiente y oportuna prestación de los servicios públicos, en especial de los domiciliarios, así como de la obligación de respetar derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas al amparo de disposiciones entonces vigentes.

Lo primero que debe señalarse es el campo o las materias que pueden ser objeto del referendo derogatorio, pues aunque la Constitución de 1991 establece la democracia participativa como un baluarte del ciudadano en la toma de las decisiones que lo afecten (13) , no por ello se autoriza a atropellar derechos garantizados que tienen protección constitucional.

(13) Tales mecanismos de participación ciudadana no se agotan en los establecidos en el artículo 103 de la Constitución, pues como quedó indicado atrás, es la misma Carta la que en otros artículos prevé diferentes modalidades de participación, como las previstas en los artículos 1º, 2º, 40, 48, inciso 3º; 49 inciso 3º; 78, inciso 2º; 79, inciso 1º; 116, inciso 3º; 123, inciso 3º; 210, inciso 2º; 318, 340, 342 y 369.

Para el caso concreto de los servicios públicos domiciliarios, la Ley 142 de 1994 en desarrollo del artículo 369 de la Carta, le otorga al ciudadano mecanismos de participación en la gestión y fiscalización de las empresas prestadoras de los servicios públicos domiciliarios.

La Ley 134 de 1994, en su artículo 35, estableció:

“ART. 35.—Materias que pueden ser objeto de referendos. Pueden ser objeto de referendos los proyectos de ley, ordenanza, de acuerdo o de resolución local que sean de la competencia de la corporación pública de la respectiva circunscripción electoral de conformidad con lo dispuesto en el artículo 29 de esta ley.

Para efectos del referendo derogatorio son leyes las expedidas por el Congreso y los decretos que dicte el Presidente de la República en ejercicio de facultades extraordinarias que este le haya conferido; son ordenanzas las expedidas por las asambleas departamentales y los decretos que dicte el gobernador con fuerza de ordenanza; son acuerdos los expedidos por los concejos municipales y los decretos que dicten los alcaldes con fuerza de acuerdo; y son resoluciones las expedidas por las juntas administradoras locales y las resoluciones que dicte el alcalde local, todos de conformidad con las facultades extraordinarias otorgadas para tal evento”.

Por su naturaleza, el Acuerdo 10 de 2000 proferido por el concejo municipal, es uno de aquellos actos que podrían ser materia, en principio, de este tipo de referendo, en los precisos términos del artículo 35 de la ley estatutaria de participación ciudadana. Pero, como por su contenido no es un acto de carácter general sino que está destinado a producir efectos y situaciones jurídicas consolidadas una vez que el alcalde hace uso de las autorizaciones en él concedidas y, por lo mismo, es creador de derechos y situaciones jurídicas concretas, y particulares, la situación difiere sustancialmente.

En efecto, no puede tener el mismo tratamiento un acuerdo como norma impersonal, de carácter general, destinado a producir efectos indefinidos en el tiempo, que uno como el expedido por el concejo municipal para otorgar una facultad explícita al alcalde orientada a producir un fin específico, pues una vez cumplida su finalidad agota su capacidad normativa y resulta, entonces, inmodificable.

En estos precisos términos, el referendo derogatorio del acto administrativo de autorización cuyos efectos legales se produjeron en su totalidad durante su vigencia, como sucede en el caso que nos ocupa, resulta a todas luces inane o carente de efecto práctico, máxime si se considera que la derogatoria opera hacia el futuro, no afecta lo ocurrido durante la vigencia de la norma ni la presunción de legalidad de los actos expedidos en su desarrollo.

Sobre los efectos de la derogatoria de actos administrativos, esta corporación, en providencia del 6 de octubre de 2000, Sección IV, radicación 10018, ha señalado:

“La derogatoria surte efecto hacia el futuro, sin afectar lo ocurrido durante la vigencia de la norma y sin restablecer el orden violado; la anulación lo hace ab initio, restableciéndose por tal razón el imperio de la legalidad y por ello mismo es necesario el pronunciamiento sobre actos administrativos de carácter general, impugnados en ejercicio de la acción pública de nulidad, pues su derogatoria expresa o tácita no impide la proyección en el tiempo y el espacio de los efectos que haya generado, ni de la presunción de legalidad que los cubre, la cual se extiende también a los actos de contenido particular que hayan sido expedidos en desarrollo de ella y durante su vigencia”.

En consecuencia, siendo una de las finalidades del referendo derogatorio de una norma, eliminar los efectos a futuro de la misma, no ve la Sala cómo pueda aplicarse respecto de un acto de autorización que en la fecha en que se efectúo el referendo se encontraba agotada y vencida, toda vez que las facultades en él conferidas son en esencia pro tempore, y el alcalde ya las había ejercido constituyendo la respectiva sociedad.

Esta corporación a propósito de la figura de la suspensión provisional de actos administrativos ha señalado, por ejemplo, que es aplicable respecto de aquellos actos cuyos efectos se encuentran agotados:

“Desde este precepto se desprende que la finalidad de la institución de la suspensión provisional consagrada legalmente (...) es inaplicabilidad temporal del acto, es decir, impedir que un acto flagrantemente violatorio continúe surtiendo efectos en el tiempo y evitar que se cause o se prolongue un perjuicio inferido injustamente.

Ello procede entonces respecto de actos que generan efectos durante cierto tiempo, no en relación con aquellos cuyo efecto se produce una sola vez y producido este puede considerarse consumado o agotado.

(...) toda vez que producida la remoción se cumple ipso el efecto querido por el acto, no es posible dar aplicación a la figura de la suspensión provisional, por cuanto no existe objeto sobre el cual pudiera recaer la medida; sería inane declarar suspendidos los efectos de un acto consumado (...) (14) ”.

(14) Consejo de Estado. Sección Segunda. Expediente 6610. 3 de junio de 1992. Apelación interlocutorio.

En otra providencia, igualmente, expuso:

“(...) la disposición demandada surtía efectos únicamente durante el año 1994, sería inane decretar la suspensión provisional en este momento, cuando los efectos de la norma sobre la cual podía recaer la medida provisional ya se agotaron y no hay posibilidad que se extiendan a futuro” (15) .

(15) Consejo de Estado. Sección Segunda. Expediente 11790. 6 de octubre de 1995. Apelación interlocutorio.

De otra parte, debe resaltarse que el mecanismo del referendo derogatorio no puede utilizarse respecto de actos administrativos proferidos por el alcalde en desarrollo de la facultad a él otorgada por el acuerdo municipal los cuales crearon situaciones jurídicas individuales y particulares. En efecto, del texto del artículo 35 de la Ley 134 de 1994 antes transcrito se deduce con toda claridad, que este tipo de actos, por su naturaleza, no tienen la fuerza de un acuerdo y, por lo mismo, no están incluidos en la lista taxativa de actos que podrían someterse a tal referendo.

Una interpretación contraria, generaría una gran inseguridad jurídica en la gestión pública y, además, crearía motivos de responsabilidad patrimonial a cargo del municipio, por ejemplo, la que se derivaría de terminar anticipada y unilateralmente un contrato, como el contrato de sociedad, suscrito con la unión temporal que previa convocatoria pública aportó su capital a la empresa.

Por consiguiente considera la Sala, que ni el acuerdo que facultó al alcalde para seleccionar un socio, ni las resoluciones expedidas por este ordenando, de una parte, la apertura de la convocatoria para buscar el socio estratégico y la inversión necesaria para suplir los problemas financieros y de salud pública de ese municipio y de otro la adjudicación de tal convocatoria, y menos aún el contrato mismo de sociedad suscrito por las partes y elevado a escritura pública, por medio del cual se constituyó la empresa de servicios públicos domiciliarios, podían someterse al referendo derogatorio convocado, en razón a que dichos actos no se ajustan a los presupuestos de procedibilidad previstos en el artículo 35 de la ley estatutaria.

Cabe señalar que las situaciones jurídicas consolidadas en materia de servicios públicos domiciliarios tienen una especial protección por disposición expresa del legislador de 1994.

Es así como el artículo 38 de la ley de servicios públicos domiciliarios, restringe el ámbito temporal de la anulación de los actos administrativos relativos a la prestación de este tipo de servicios y garantiza la reparación de perjuicios que se causen con la declaratoria:

“ART. 38.—Efectos de la nulidad sobre actos y contratos relacionados con servicios públicos. La anulación judicial de un acto administrativo relacionado con servicios públicos solo producirá efectos hacia el futuro. Si al declararse la nulidad se ordena el restablecimiento del derecho o la reparación del daño, ello se hará en dinero si es necesario, para no perjudicar la prestación del servicio al público ni los actos o contratos celebrados de buena fe” (negrilla fuera de texto).

La Corte Constitucional en Sentencia C-066 de 1997, no encontró fundamento para declarar este artículo inexequible; por el contrario, dicha corporación hizo énfasis en la importancia que para los asociados y para el orden jurídico representa mantener incólumes las situaciones jurídicas consolidadas en esta materia:

“(...) el artículo 38 de la Ley 142 de 1994 consagra dos supuestos de hecho: primero, la sola anulación de los actos administrativos relacionados con los servicios públicos domiciliarios; y segundo, las consecuencias posibles de tal determinación jurisdiccional, es decir, el restablecimiento del derecho o la reparación del daño. En cuanto al primero, efectivamente la ley restringe el ámbito temporal de la anulación de los actos administrativos al momento de su declaratoria y hacia delante, exclusivamente, con el fin de que todas las actuaciones consolidadas antes de la misma queden incólumes. Hasta aquí nada ha dicho el legislador sobre las posibles condenas patrimoniales, restablecimiento de derechos o reparación de daños a que haya lugar, sino simplemente se ha referido a la desaparición del acto anulado, a su exclusión del mundo jurídico, lo cual, se repite, sucede desde el momento en que así lo disponga la jurisdicción competente y hacia el futuro.

Otra cosa sucede en relación con las consecuencias a que puede llevar la anulación de un acto administrativo, segundo supuesto de hecho del artículo 38, cuya lectura, contraria a la efectuada por el actor, en ningún momento limita la reparación o el restablecimiento a los daños causados o derechos conculcados después de la declaratoria de nulidad. No. Precisamente el legislador, previendo esta segunda posibilidad, separó la redacción de la norma buscando, de una parte, garantizar la estabilidad y seguridad jurídica en los asociados con la intangibilidad de las actuaciones amparadas por un acto administrativo posteriormente declarado nulo; y de otra, que los daños antijurídicos o los derechos cuya materialización o vulneración se desprendan de dicha declaratoria, puedan ser reparados o restablecidos, no desde el momento en que se profiera el fallo y hacia adelante únicamente, sino desde su efectiva verificación, incluso si ella se retrotrae a un momento anterior a la expedición del fallo. Luego, son diferentes los efectos en el tiempo de la anulación de los actos administrativos, que por orden del legislador solamente pueden ser ex nunc, y las consecuencias de la misma en cuanto a la reparación de daños o el restablecimiento de derechos que, dependiendo de las circunstancias, pueden tener efectos ex tunc, con lo cual, en manera alguna, el legislador ha desbordado lo prescrito en el artículo 90 constitucional” (negrilla fuera de texto).

Adicionalmente, debe señalar la Sala que el Tribunal Contencioso Administrativo del Tolima, aunque se declaró inhibido para pronunciarse sobre un referendo ya realizado, observó algunos de los errores en que incurrió el alcalde municipal en el trámite del referendo, entre los cuales citó la falta de control previo constitucional a cargo del Tribunal Contencioso Administrativo, la omisión de otros requisitos que lejos de ser de mero trámite, se constituyen en exigencias que buscan la transparencia y constitucionalidad del proceso.

De otra parte, en opinión de la Sala, el referendo derogatorio realizado sobre el acuerdo de autorización y las resoluciones del alcalde municipal no pueden tener la virtualidad de afectar el contrato social suscrito entre el municipio y la unión temporal, el cual se rige por las disposiciones consagradas en dicho contrato, por la Ley 142 de 1994, y por el Código de Comercio.

Consecuencia de todo lo expuesto es que no es posible pretender que la persona jurídica constituida para prestar los servicios públicos domiciliarios, previo el cumplimiento de las exigencias de la ley, deba desaparecer del mundo jurídico y, en consecuencia, sea el municipio el que asuma directamente la prestación del servicio.

“(...) el contrato de sociedad “resulta de la figura jurídica llamada contrato. La autonomía de la voluntad y su corolario la libertad contractual, sin otras limitaciones que las que imponen las leyes por motivos de interés social y aún de interés público, son suficientes para crear la compañía. Reina entre los asociados una voluntad de colaboración activa, conscientes de que la unión de esfuerzos y de capital capaz de lo que aisladamente una persona y su capital individual no conseguiría.

El derecho colombiano reconoce expresamente a la sociedad creación contractual”” (16) .

(16) Corte Suprema de Justicia. Sala Civil. Sentencia 30 de julio de 1971. Extractos de jurisprudencia sobre Código de Comercio. Minjusticia. 1998, página 59.

Esto no significa, bajo ningún punto de vista, que el alcalde y la comunidad, a través del comité de desarrollo y control social de este tipo de servicios públicos, puedan asumir una actitud permisiva frente al cumplimiento por parte de la empresa de las obligaciones adquiridas en torno a la prestación adecuada, eficiente y eficaz de los servicios públicos. Por el contrario, su deber es exigir siempre el cumplimiento por parte de la sociedad constituida, de todas las obligaciones adquiridas y las disposiciones de las comisiones de regulación de cada uno de los servicios públicos domiciliarios prestados o a su cargo. Si ello no se cumple, corresponde a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en su condición de autoridad de inspección, vigilancia y control, aplicar las sanciones a que haya lugar de conformidad con las previsiones de la Ley 142 de 1994 y de su propio estatuto.

De conformidad con el artículo 81 de la Ley 142 de 1994, existen una serie de sanciones que van desde la amonestación hasta la toma de posesión para quienes violen las normas a las que deben estar sujetas las empresas de servicios públicos domiciliarios, según la naturaleza y la gravedad de la falta.

Por consiguiente, si la empresa de servicios públicos se encuentra en incumplimiento de los índices de eficiencia, los indicadores de gestión y las normas de calidad definidos por la Superintendencia de Servicios Públicos, lo procedente sería que esta realice una evaluación del cumplimiento de dichos factores con el fin de establecer el tipo de sanción aplicable.

Ahora bien, en materia de toma de posesión y liquidación de las empresas, deberá surtirse el procedimiento previsto en el artículo 121 de la Ley 142 de 1994, y en consecuencia, se deberá contar adicionalmente con el concepto de la comisión reguladora de agua potable y saneamiento básico.

Con cualquier interpretación que se quiera dar a los efectos del referendo realizado en el municipio de San Sebastián de Mariquita, no podrían ser afectados los derechos adquiridos por los particulares, los cuales, independiente del debate anterior, suscribieron un contrato con base en unas condiciones económicas. financieras, de permanencia en el mercado, que deben ser respetadas.

La Sección Tercera de esta corporación, en providencia de 24 de octubre de 1996, expediente 11632, señaló los fundamentos generales del equilibrio económico de los contratos, los cuales deben considerarse al momento de tornar una decisión por parte de la autoridad municipal.

Dijo la Sección Tercera de esta corporación, en providencia del 24 de octubre de 1996, expediente 11632:

“La figura de equilibrio financiero del contrato no ha sido extraña ni a nuestra jurisdicción, ni a nuestra jurisprudencia. Sin duda alguna las partes al contratar son conocedoras del beneficio resultante del contrato: conseguir los fines esenciales del Estado, para la entidad pública contratante; la obtención de un provecho económico para el contratista. Dentro de este marco habrá pues, de moverse la regulación financiera del contrato y con miras a mantener su equilibrio económico, se ha de procurar la protección de las partes, y especialmente para el caso del contratista como colaborador que es del Estado, se deben tomar las medidas necesarias para lograr dicho mantenimiento, de tal forma que pueda conservar el beneficio económico que lo llevó a contratar. La ecuación financiera del contrato es una figura de imperativo legal, que se aplica con independencia de que las partes la hubieren pactado o no. En otros términos la Sala reitera que es el propio legislador quien fija reglas tendientes a procurar el mantenimiento del equilibrio financiero del contrato conmutativo cuando este se rompa en aquellos casos no imputables al contratista, por distintas circunstancias. Frente al mandato legal, mal podría el juez de dicho contrato desconocer, sin razón, tales preceptos normativos. Tiene entonces, suficiente sustento, en legislación y jurisprudencia, el concepto del equilibrio financiero del contrato y, por consiguiente, no podía resultar extraño para el tribunal de arbitramento la aplicación de dicha figura, bajo la óptica fundamental de que el Estado pudiera cumplir con los fines previstos y que el consorcio contratista, a su vez, por no tener obligación legal ni contractual para su actividad. Si el fallador encontraba rota o alterada la ecuación financiera del contrato por causas imprevistas y de especial consideración, ajenas al contratista, le correspondía acudir a dicha figura no sólo por el mandato legal, sino por motivaciones de justicia y equidad inherentes al equilibrio financiero contractual” (negrilla fuera de texto).

La selección del inversionista mayoritario (70%) mediante el procedimiento de convocatoria pública, autorizado previamente por el concejo municipal, tiene una consecuencia jurídica, que no se puede obviar: la responsabilidad que para el ente municipal se puede derivar de la terminación anticipada del contrato social sin la observancia de las cláusulas contractuales y demás disposiciones que lo rigen, o del efecto económico que puede derivarse si como consecuencia de la decisión, la sociedad entrara en alguna de las causales de disolución.

Igualmente, cabe cuestionarse sobre los efectos de la derogatoria de un acto, cuyo cumplimiento se agotó en el momento mismo en que el municipio suscribió la escritura pública de creación de la sociedad. “Artículo primero. Se autoriza al alcalde municipal para participar en la constitución de una empresa operadora, prestadora de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, barrido, poda y mantenimiento en zonas verdes, parques y disposición final de residuos sólidos en el municipio de Mariquita”.

Se pregunta entonces, la Sala, ¿El referendo derogatorio era el mecanismo idóneo para evitar que la empresa de servicios públicos domiciliarios continuara prestando los servicios?

En concepto de esta Sala, la respuesta es negativa pues la ley prevé unos mecanismos diferentes para casos como el planteado en la consulta. Para ello la Ley 142 de 1994 contempla otros mecanismos de control de la gestión y de vigilancia para el cumplimiento de contratos, los cuales, en opinión de la Sala, revelan el verdadero contenido de la participación ciudadana en los servicios públicos.

Por lo demás y para responder una de las preguntas formuladas, parte la Sala de la premisa de que la empresa afronta dificultades financieras, las cuales deberán ser evaluadas por la administración en el momento de pretender efectuar un proceso de venta o cesión de la participación accionaria, lo que resulta jurídicamente viable en la medida en que este es un derecho social y se observen las disposiciones pertinentes tanto del Código de Comercio como de la Ley 142 de 1994 sobre el particular, esto es, que se observe el procedimiento previsto para el efecto y los derechos de los demás socios.

Es así como, el artículo 11 de los estatutos sociales de la empresa, prevén:

“Derechos inherentes a las acciones. Cada acción confiere a su propietario los siguientes derechos: (...) 3) El de negociar las acciones”.

Hace énfasis la Sala sobre el análisis financiero al momento de decidir sobre esta opción, en razón a que los mecanismos de valoración de las acciones van a reflejar directamente la situación de la empresa.

El derecho a enajenar los aportes de una entidad territorial se consagra también, de manera general, en el artículo 27 de la Ley 142 de 1994, en los siguientes términos:

“Reglas especiales sobre la participación de entidades públicas. La Nación, las entidades territoriales y las entidades descentralizadas de cualquier nivel administrativo que participen a cualquier título en el capital de las empresas de servicios públicos, están sometidas a las siguientes reglas especiales:

(...) Podrán enajenar sus aportes, para lo cual se tendrán en cuenta sistemas que garanticen la adecuada publicidad y la democratización de la propiedad de conformidad con esta ley y en desarrollo del precepto contenido en el artículo 60 de la Constitución Política”.

Con base en las consideraciones anteriores la Sala responde:

1. La derogatoria, vía referendo, de los actos administrativos expedidos por el concejo municipal y el alcalde para participar en la constitución de una empresa operadora y prestadora de los servicios públicos domiciliarios, en concepto de la Sala, no produce efectos jurídicos sobre el contrato de sociedad suscrito entre el municipio y la unión temporal seleccionada y adjudicataria, previa convocatoria pública, en virtud del cual se constituyó la empresa de servicios públicos privada denominada “Empresa de Servicios Públicos de Mariquita ESP”, “Espuma S.A., ESP”.

2. Si la empresa de servicios públicos se encuentra incumpliendo los índices de eficiencia, los indicadores de gestión y las normas de calidad definidos por la Superintendencia de Servicios Públicos, lo procedente es que esta entidad, luego de una evaluación de dichos factores, haga uso de las atribuciones conferidas en la ley de servicios públicos domiciliarios y en sus propios estatutos, e imponga las sanciones que considere procedentes con miras a garantizar la prestación eficiente de los servicios a cargo de la empresa.

3. El municipio tiene una atribución facultativa para ejercer su derecho a enajenar o ceder su participación social, cuya fuente está directamente en los estatutos sociales, y por supuesto, en la ley de servicios públicos domiciliarios.

4. La sociedad debe continuar operando y desarrollando su objeto social hasta tanto la autoridad competente (Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios), con base en la evaluación que para el efecto realice sobre el estado de la empresa y las condiciones en que se están prestando los servicios públicos domiciliarios, tome una decisión contraria.

En consecuencia, si dentro de las condiciones previstas en el pliego de condiciones que rigió la convocatoria y en el contrato, se encontraba la de que la entidad entregaría la infraestructura del sistema de acueducto y alcantarillado en administración, conservando la empresa la propiedad sobre este tipo de bienes, la Sala estima que esta condición no puede variarse por parte del municipio en forma unilateral, sin incurrir, a su vez, en incumplimiento del contrato social.

Con todo, por acuerdo entre las partes contratantes podría lograrse la disolución y liquidación de la sociedad de conformidad con sus estatutos y la ley. Pero, ante este evento, el municipio se vería obligado a darle solución a la prestación oportuna, adecuada y eficiente de los respectivos servicios públicos domiciliarios.

Transcríbase al señor Ministro del Interior y de Justicia. Igualmente envíese copia a la secretaría jurídica de la Presidencia de la República.

Cesar Hoyos Salazar, Presidente de la Sala—Susana Montes de Echeverri—Augusto Trejos Jaramillo—Flavio Augusto Rodríguez Arce 

Elizabeth Castro Reyes, Secretaría de la Sala

NOTA: 10 de julio 2003. Autorizada la publicación con oficio 0734 del 10 de julio de 2003.

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