Concepto 1512 de septiembre 25 de 2003 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero Ponente:

Augusto Trejos Jaramillo

Bogotá, D.C., veinticinco de septiembre de dos mil tres.

Radicación número: 1.512

Ref.: Conflicto armado. Menores de edad. Beneficios socioeconómicos. Menores de edad víctimas del conflicto armado. Beneficios socioeconómicos.

El señor Ministro del Interior y de Justicia, por solicitud del comité operativo para la dejación de las armas, CODA, consulta a la Sala sobre la viabilidad jurídica para que ese comité certifique a los menores de edad que han sido capturados por la fuerza pública, para efectos de acceder a los beneficios socioeconómicos una vez cumplan la mayoría de edad. Después de realizar un análisis de las normas que regulan la materia, pregunta:

“1. ¿Es jurídicamente viable que el comité operativo para la dejación de las armas, CODA, certifique a los menores que no hayan manifestado su voluntad para desmovilizarse, por haber sido capturados por las Fuerzas Militares, para que una vez adquieran la mayoría de edad puedan recibir los beneficios socioeconómicos, por ser víctimas del conflicto, o por el contrario, deben ser remitidos a la atención que brinda la Red de Solidaridad Social?

2. ¿De ser afirmativo este último, se generaría una duplicidad de funciones, por cuanto quienes se entregan voluntariamente serían destinatarios de los beneficios económicos brindados por el Ministerio del Interior y de Justicia y los que son capturados, serían atendidos por la Red de Solidaridad Social, cuando realmente se trata de los mismos menores desvinculados de grupos armados al margen de la ley?”.

Consideraciones

1. Antecedentes normativos.

La Ley 418 de 1997, por medio de la cual se consagran instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia y se dictan otras disposiciones, se ocupó, entre otros, de temas tales como (i) medios para la búsqueda de la convivencia, tendientes a facilitar el diálogo y la suscripción de acuerdos con organizaciones armadas al margen de la ley, a las que el Gobierno Nacional reconozca carácter político para su desmovilización; (ii) atención a las víctimas de hechos violentos que surjan en el marco del conflicto armado interno, comprende asistencia en materias de salud, vivienda, crédito y educación; (iii) causales de extinción de la acción y de la pena en casos de delitos políticos. Esta ley derogó la Ley 104 de 1993, fue prorrogada por la 548 de 1999 y modificada por la Ley 782 de 2002.

El Decreto 1385 de 1994, expedido en desarrollo de la Ley 104 de 1993 —derogada por la Ley 418 de 1997— que autorizaba la concesión de beneficios jurídicos a quienes abandonaran voluntariamente las actividades subversivas y se presentaran ante las autoridades competentes, dispuso la creación del comité operativo para la dejación de las armas, CODA, encargado de, previa valoración de las circunstancias del abandono voluntario y la pertenencia del solicitante a un grupo guerrillero, expedir una certificación a nombre de la persona que, a su juicio, puede solicitar los beneficios de reinserción socioeconómica por él adoptados, los cuales sólo podrán concederse por una vez y están sujetos al cumplimiento de las obligaciones que el comité señale al beneficiario (arts. 1º y 3º).

La Ley 782 del 2002 prorroga la vigencia de la Ley 418 de 1997 (1) y modifica algunas de sus disposiciones, establece en el artículo 6º:

(1) Ley 418 de 1997 —prorrogada y modificada por Ley 548 de 1999—, por la cual se consagran unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia y se dictan otras disposiciones.

“ART. 6º—El artículo 15 de la Ley 418 de 1997, prorrogada por la Ley 548 de 1999, quedará así:

ART. 15.—Para los efectos de esta ley, se entiende por víctimas de la violencia política, aquellas personas de la población civil que sufran perjuicios en su vida, o grave deterioro en su integridad personal o en sus bienes, por razón de atentados terroristas, combates, secuestros, ataques y masacres en el marco del conflicto armado interno. Son víctimas los desplazados en los términos del artículo 1º de la Ley 387 de 1997 (2) .

(2) Ley 387 de 1997, artículo 1º. “Del desplazado. Es desplazado toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones: Conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los derechos humanos, infracciones al derecho internacional humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren drásticamente el orden público.

PAR.—El Gobierno Nacional reglamentará lo que se entiende por condición de desplazado”.

Así mismo, se entiende por víctima de la violencia política toda persona menor de edad que tome parte en las hostilidades” (Negrillas de la Sala).

Dispone igualmente la Ley 782, que en desarrollo del principio de solidaridad social y tenido en cuenta el daño sufrido por las víctimas, estas recibirán asistencia humanitaria que les permita sufragar los requerimientos esenciales, con el fin de satisfacer los derechos que hayan sido menoscabados por los actos enunciados en el artículo 15 de la Ley 418 de 1997. Dicha ayuda será prestada, entre otras entidades públicas, por la Red de Solidaridad Social y en el caso de los desplazados, los beneficios de contenido económico que se les otorguen serán los previstos en la Ley 387 de 1997 (L. 782, arts. 7º, 9º y 18, modificatorios de los arts. 16, 18 y 46 de la L. 418/97).

Prescribe, así mismo, que el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF, es el organismo encargado de diseñar y ejecutar el programa especial de protección para la asistencia de los casos de menores de edad que hayan participado en las hostilidades o hayan sido víctimas de la violencia política, en el marco del conflicto armado interno. El instituto prestará, de manera prioritaria, asistencia a los menores que perdieron su familia o cuando esta no se encuentre en condiciones de cuidarlos, como consecuencia de los actos a que se refiere esta ley. Prevé, también, que cuando el CODA se reúna para tratar casos referentes a menores de edad, el defensor de familia debe ser citado. (art. 8º modificatorio art. 17 L. 418/97).

Ordena la ley en mención, que el Gobierno Nacional podrá conceder el beneficio del indulto, entre otros, “a los nacionales que, individualmente y por decisión voluntaria, abandonen sus actividades como miembros de los grupos armados organizados al margen de la ley y así lo soliciten, y hayan además demostrado, a criterio del Gobierno Nacional, su voluntad de reincorporarse a la vida civil” (art. 19) y advierte que:

“Cuando se trate de menores de edad vinculados a los grupos armados organizados al margen de la ley, las autoridades judiciales enviarán la documentación al comité operativo para la dejación de las armas, el cual decidirá sobre la expedición de la certificación a que hace referencia el Decreto 1385 de 1994, en los términos que consagra esta ley”. (art. 19, L. 782/2002, modificatorio del par. 2º, art. 50, L. 418/97).

En igual sentido dispone que:

“Cuando se trate de personas que hayan hecho abandono voluntario de un grupo armado organizado al margen de la ley, y se presenten ante las autoridades civiles, judiciales o militares, la autoridad competente enviará de oficio, en un término no mayor de tres (3) días más la distancia, la documentación pertinente al comité operativo para la dejación de las armas, creado por el Decreto 1385 de 1994, para que resuelva si expide o no la certificación a que hace referencia el artículo 1º del mencionado decreto.

La decisión tomada por el comité operativo para la dejación de las armas deberá ser enviada, además del Gobierno Nacional, a la autoridad judicial competente, quien con fundamento en ella decidirá lo pertinente respecto de los beneficios a que hace referencia el presente título (art. 21 modificatorio del art. 53 L. 418/97, par.).

Defiere en el Gobierno Nacional la reglamentación de los plazos para acceder a los programas de reinserción socioeconómica y el tiempo durante el cual se puede hacer uso de esos beneficios (art. 26, modificatorio del art. 65, L. 418/97).

Por Decreto 128 del 2003 —reglamentario de las leyes 418 de 1997 y 782 del 2002 y modificatorio del Decreto 1385 de 1994— se estableció que, en virtud de que las leyes reglamentadas prevén “que las personas desmovilizadas bajo el marco de acuerdos con las organizaciones armadas al margen de la ley o en forma individual podrán beneficiarse, en la medida que lo permita la situación jurídica, de los programas de reincorporación socioeconómica que para el efecto establezca el Gobierno Nacional”, corresponde al Ministerio del Interior en coordinación con el Ministerio de Defensa Nacional, desarrollar la política conducente a hacer efectivo el programa de reincorporación a la sociedad y de los beneficios socioeconómicos reconocidos.

Para efectos de obtener los beneficios contemplados en el referido decreto —jurídicos, socioeconómicos, educativo, económico, empleo— el Ministerio de Defensa Nacional debe presentar en cada una de las reuniones del CODA, los casos de desmovilizados de que tenga conocimiento. El comité, en cumplimiento de sus funciones, puede solicitar información de la persona que desea reincorporarse a la vida civil, a los organismos de seguridad del Estado, autoridades judiciales y demás entidades competentes; transcurridos 20 días comunes, desde la fecha de recibo de la documentación, debe certificar y notificar a las autoridades competentes la pertenencia del desmovilizado a una organización armada al margen de la ley y su voluntad de abandonarla.

El mencionado decreto, en el capítulo V “Protección y atención de los menores de edad desvinculados”, precisa que los menores que se desvinculen de organizaciones al margen de la ley, deberán ser entregados al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, lCBF, por la autoridad que constate su desvinculación, a más tardar dentro de las 36 horas ordinarias siguientes a su desvinculación o en el término de la distancia, para que reciba protección y atención integral especializada.

Acto seguido el ICBF avisará al Ministerio de Defensa Nacional con el fin de que verifique su vinculación al grupo armado, y al Ministerio del Interior, para su seguimiento y posterior reconocimiento de beneficios, entidad esta última que en coordinación con el ICBF “reglamentará la forma como los menores recibirán los beneficios educativos y económicos producto de su desvinculación”(art. 25). (Negrillas de la Sala).

2. Análisis.

Puede deducirse, entonces, que la condición de “víctima de la violencia política” la tienen: (i) las personas de la población civil que sufren perjuicios en su vida, o grave deterioro en su integridad personal o en sus bienes, producto de atentados terroristas, combates, secuestros, ataques y masacres en el marco del conflicto armado interno, (ii) los desplazados a que alude el artículo 1º de la Ley 387 de 1997 y (iii) el menor de edad que toma parte en las hostilidades.

Todos ellos son sujetos de beneficios otorgados por el legislador, cuya prestación está a cargo de: (i) Red de Solidaridad Social, (ii) sistema nacional de atención integral a la población desplazada por la violencia y (iii) Ministerio del Interior en coordinación con el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, respectivamente.

Dentro de las situaciones contempladas en la Ley 782 de 2002, está la de quienes abandonan voluntariamente las actividades subversivas y se presenten a las autoridades competentes; estas personas podrán beneficiarse, en la medida que lo permita la situación jurídica, de los programas de reincorporación socioeconómica que para el efecto establezca el Gobierno Nacional.

En este punto es necesario precisar que la desvinculación voluntaria puede darse respecto de personas adultas o de menores de edad. En el primero de los casos, compete a los Ministerios del Interior y de Defensa Nacional hacer efectivo el programa de reincorporación a la sociedad y los beneficios socioeconómicos que deban ser reconocidos. En el segundo, se reitera, corresponde al Ministerio del Interior en coordinación con el ICBF reglamentar la forma de entrega de los beneficios. En uno y otro caso se hace necesario que el comité operativo para la dejación de las armas, certifique la pertenencia del desmovilizado a una organización armada al margen de la ley y su voluntad de abandonarla.

En relación con los menores de edad, que es el tema central de la consulta, es importante destacar que, de una parte, la Ley 782 de 2002 hace exigible el certificado del CODA para efectos de conceder los beneficios en ella señalados por concepto de retiro voluntario de la organización armada, y de otra, tanto la Ley 782 de 2002 como el Decreto 128 del mismo año, cuando se refieren a los menores de edad lo hacen en términos de: (i) “víctima de la violencia” en cuyo caso se precisa que lo es todo menor de edad que tome parte en las hostilidades, sin señalar en qué condición, esto es, si lo hace o no en contra de su voluntad, y (ii) “desvinculado” sin distinguir si tal condición la adquirió de manera voluntaria o no.

Así mismo cabe anotar que al tenor del artículo 25 de la Ley 782 —modificatorio del artículo 65 de la Ley 418 de 1997—, todas las personas, sin señalar distinción alguna de edad, que se hayan desmovilizado en forma individual, en la medida que su situación jurídica lo permita, pueden beneficiarse de los programas de reinserción socioeconómica establecidos por el Gobierno Nacional.

Resulta de interés acudir a los argumentos expuestos en la exposición de motivos y en los diferentes debates del Proyecto de Ley 81 del 2002 Cámara y 116 de 2002 Senado, que después se convirtió en Ley 782, en los cuales al considerar el tema de los menores de edad se dijo:

“En este orden de ideas, con el presente proyecto se pretende determinar los hechos concretos por los cuales una persona puede ser considerada víctima de la violencia política, como son las muertes individuales, masacres selectivas por motivos ideológicos o políticos, ataques indiscriminados a poblaciones, combates y atentados terroristas. Igualmente se considera como víctima a todas las personas menores de edad que se encuentren involucradas en el conflicto armado, los cuales en virtud del artículo 44 de la Carta Política deben ser protegidos contra toda forma de abandono, violencia física o moral, secuestro, venta, abuso sexual, entre otros, aspectos estos que se pretenden desarrollar en virtud del presente proyecto, estableciendo mecanismos más dinámicos que permitan excluir a los menores que se encuentren formando parte de cualquier grupo armado ilegal, y brindándoles instrumentos que permitan su regreso a la sociedad, hasta el punto de convertir en legislación permanente la norma que prohíbe el reclutamiento de menores de edad para la prestación del servicio militar” (3) .

(3) Exposición de motivos, Proyecto de Ley 81 de 2002, Cámara, Gaceta del Congreso Nº 397 del 24 de septiembre de 2002, pág. 6.

“Así mismo, se advierte la importancia y la trascendencia del reconocimiento expreso de los menores de edad como víctimas. No cabe duda de que todo menor de edad que se encuentre involucrado activamente en el conflicto, tomando parte en las hostilidades, es una víctima y, por ende, debe hacerse acreedor de los beneficios y las atenciones que para estas dispone la ley. Esta disposición, además, se ajusta a los acuerdos internacionales suscritos por Colombia en el ámbito de la protección al menor (Convención Internacional de los Derechos del Niño, Protocolo facultativo de la convención —sobre participación de menores en el conflicto armado—, Convenio 182 de la OIT sobre erradicaciones de ciertas formas de trabajo infantil).

En el texto aprobado en comisiones conjuntas se modifica la expresión “que se encuentren involucrados”, por “que tome parte en las hostilidades”, con el fin de precisar el concepto a los casos de menores que participen en el conflicto” (4) .

(4) Ponencia para segundo debate al Proyecto de Ley 81 de 2002 Cámara, 73 de 2002 Senado, Gaceta del Congreso Nº 580 del 10 de diciembre del 2002, pág. 4.

“Retoma el uso de la palabra la honorable representante Zulema del Carmen Jattin Corrales:

Presidente, en este artículo no se trata la responsabilidad penal de los menores combatientes, se trata los beneficios en asistencia humanitaria y los beneficios económicos que pueden recibir cuando están vinculados a ese tipo de programas, entre otra cosa, los menores vuelven a las organizaciones armadas por la ausencia de política estatal que les permita reinsertarse a la sociedad, y le pediría a la plenaria que no elimináramos la posibilidad de que haya una política estatal de asistencia a esos menores y que cuando el proyecto de responsabilidad penal llegue a la plenaria discutamos las sanciones penales a que haya lugar, señor presidente.

(...).

Dirección de la sesión por la Presidencia:

Segundo inciso señor representante, para el segundo inciso han solicitado votación nominal.

Lea el inciso, señor secretario.

La secretaría informa:

El inciso dice: así mismo, se entiende por víctima de la violencia política toda persona menor de edad que tome parte en las hostilidades.

Ese es el inciso que propone para que se incluya, la doctora Zulema, los que voten SI, votan por la inclusión, los que voten NO, votan para que no sea incluido.

(...).

La secretaría informa:

Por el SI, ochenta y cuatro (84), por el SI, ochenta y seis (86) porque no había cenado el sistema, y por el NO, veintidós (22). Ha sido aprobada la inclusión del inciso” (5) (negrillas de la Sala).

(5) Segundo debate Cámara, texto aprobado por las comisiones primeras conjuntas, Gaceta del Congreso Nº 77 del 3 de marzo de 2003, págs. 44 y 45.

De los textos transcritos se infiere que el querer del legislador fue brindar a los menores de edad, vinculados a grupos armados al margen de la ley, la oportunidad de reinsertarse a la vida en sociedad y en consecuencia hacerse acreedores a los beneficios que señalan la ley y el Gobierno Nacional, independientemente de si su desvinculación haya sido voluntaria o no.

La Ley 418 de 1997 —modificada por la Ley 782 de 2002— en el título III sobre “Causales de extinción de la acción y de la pena en casos de delitos políticos previó para quienes por decisión voluntaria abandonaran sus actividades como miembros de grupos armados al margen de la ley, beneficios jurídicos tales como el indulto, cesación de procedimiento, resolución de preclusión de la instrucción o resolución inhibitoria —estos últimos según procedan de acuerdo con el estado del respectivo proceso penal— y en la medida en que su situación jurídica lo permita, beneficios contenidos en programas de reinserción socioeconómica que para tal fin establezca el Gobierno Nacional, los cuales quedaron plasmados en el Decreto 128 del 2003.

En el mismo título lll, se estableció que cuando se trate de menores de edad vinculados a grupos armados al margen de la ley, se requiere el certificado expedido por el CODA a que alude el Decreto 1385 de 1994; igual condición se fijó para el caso de personas que hayan hecho abandono voluntario de los referidos grupos, con el objeto de que la autoridad judicial competente decida lo pertinente a los beneficios consagrados en ese título, es decir, jurídicos y de reinserción socioeconómica.

Nótese cómo la ley se refirió a menores de edad desvinculados, sin tener en cuenta si dicha desvinculación es voluntaria. Ello corrobora que el legislador, como antes se dijo, no condicionó el otorgamiento de los beneficios al factor volitivo del menor.

Lo anterior está en consonancia con lo dispuesto en la Ley 12 de 1991 —aprobatoria de la Convención sobre derechos del niño adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 10 de noviembre de 1989— en el sentido de que los Estados partes, en cumplimiento de las obligaciones emanadas del derecho internacional humanitario de proteger a la población civil durante los conflictos armados, deben adoptar las medidas necesarias para asegurar la protección y el cuidado de los menores afectados por estos, y que propendan a la recuperación física y sicológica, así como a la reintegración social del niño víctima de esa clase de conflictos (arts. 39 y 40).

En virtud de lo expuesto, la Sala considera viable que el CODA expida la certificación referida en el Decreto 1385 de 1994 a los menores capturados por las fuerzas armadas que se encontraban vinculados con grupos armados al margen de la ley, con el fin de que puedan acceder a los programas de reincorporación socioeconómica establecidos por el Gobierno Nacional.

SE RESPONDE:

Es jurídicamente viable que el comité operativo para la dejación de las armas, CODA, certifique a los menores capturados por las Fuerzas Militares, con el fin de que se hagan acreedores a los beneficios socioeconómicos producto de la desvinculación de un grupo armado al margen de la ley, en los términos que para tal fin reglamenten el Ministerio del Interior en coordinación con el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. Por consiguiente, y para responder la pregunta número 2, no hay duplicidad de funciones.

Transcríbase al señor Ministro del Interior y de Justicia. Igualmente, envíese copia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.

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